Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/1019 5 november 2009
29020 Wet op de kansspelen
Vergunning speelautomatenhal
Uitspraak in de zaak van:
Lanaut Automaten B.V., te 's-Hertogenbosch, appellante (hierna: Lanaut),
gemachtigde: mr. F.C.J.J. Jessen, advocaat te 's-Hertogenbosch,
tegen
de burgemeester van Culemborg, verweerder,
gemachtigde: mr. M. van Geilswijk, advocaat te Rotterdam,
aan welk geding tevens als partij deelneemt:
Amutron B.V. te Waalwijk (hierna: Amutron),
gemachtigde: mr. J.L. Vissers, advocaat te 's-Hertogenbosch.
1. De procedure
Lanaut heeft bij brief van 19 december 2008, bij het College binnengekomen op 22 december 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 november 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van Lanaut tegen het besluit tot verlening aan Amutron van een vergunning voor het exploiteren van een kansspelautomatenhal in het pand a-straat1 te Culemborg, en tegen het besluit tot weigering van een vergunning aan Lanaut voor de exploitatie van een kansspelautomatenhal op de locatie b-dijk 2 te Culemborg.
Bij brief van 13 januari 2009 heeft Amutron bericht als partij aan het geding te willen deelnemen.
Bij brief van 4 februari 2009 heeft Lanaut de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 10 maart 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend, en bij brief van 11 maart 2009 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij brief van 5 juni 2009 heeft Amutron een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Op 24 september 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad waarbij namens Lanaut niemand is verschenen, en verweerder en Amutron bij monde van hun gemachtigde hun standpunt nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de kansspelen luidt als volgt:
" Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben (…)
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
c. in een inrichting, anders dan onder a of b, bestemd om het publiek de gelegenheid te geven een spel door middel van speelautomaten te beoefenen, indien het houden van een zodanige inrichting krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan.
(…) "
De Verordening Speelautomatenhallen van de gemeente Culemborg (hierna: Verordening), voor zover thans van belang, luidt:
"Artikel 2
1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een speelautomatenhal te vestigen of te exploiteren.
2. De burgemeester kan voor maximaal 1 speelautomatenhal een vergunning verlenen.
(…)
Artikel 6
1. De vergunning wordt geweigerd, indien:
a. het maximaal aantal af te geven vergunningen voor speelautomatenhallen is verleend;
(…)
e. door de aanwezigheid van de speelautomatenhal naar het oordeel van de burgemeester de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving of het karakter van de winkelstraat/winkelbuurt op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed;
(…)"
Bij besluit van 3 maart 2008, bekend gemaakt op 5 maart 2008, heeft verweerder artikel 5 van Pro de op 1 mei 2001 vastgestelde beleidsregels uit de “Notitie Speelautomatenhal” ingetrokken en daarvoor een nieuw artikel 5 in Pro de plaats gesteld. Dit artikel 5 is Pro daarbij als volgt komen te luiden:
"5. Leefbaarheid in de buurt. Bij de toepassing van dit criterium gaat het niet om de vraag of de vestiging en/ of exploitatie van een speelautomatenhal ruimtelijk inpasbaar is. Deze afweging dient immers te worden gemaakt in het kader van besluitvorming op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het aspect leefbaarheid dient in het kader van de besluitvorming op grond van de Verordening Speelautomatenhallen te worden ingevuld vanuit het belang om de openbare orde te handhaven, daaronder met name ook begrepen de doelstellingen van de Wet op de Kansspelen, te weten het publieke belang bij het inperken van fraudegevoeligheid en excessieve goklust (zie bijvoorbeeld HR 18 februari 2005, LJN: AR4841). Omdat op voorhand geen objectieve criteria kunnen worden vastgesteld op basis waarvan in alle gevallen kan worden beoordeeld of de leefbaarheid bij een concrete aanvraag op ontoelaatbare wijze in het geding zou kunnen zijn worden hierna criteria gegeven die in onderlinge samenhang bezien betrokken kunnen worden bij de besluitvorming. In concrete gevallen kan de burgemeester van deze criteria afwijken indien de criteria in de weg zouden staan aan het verlenen van een vergunning. Een en ander indien en voorzover de burgemeester wenst over te gaan tot het verlenen van een vergunning.
a. Afstand tot panden met een gevoelige bestemming. Een zekere afstand tot gevoelige bestemmingen wordt bij besluitvorming betreffende de openbare orde doorgaans gehanteerd, als de betreffende vergunde activiteit (zoals een seksinrichting of coffeeshop) tot aanzienlijke overlast kan leiden. Bij de exploitatie van een speelautomatenhal is dat anders. Het is de gemeente in het verleden gebleken dat de exploitatie van een speelautomatenhal niet tot ontoelaatbare gevolgen voor de openbare orde leidt. Het hanteren van een (grote) afstand tot gevoelige bestemmingen ligt dan minder voor de hand. Bij het verlenen van speelautomatenvergunningen is het echter van belang dat kwetsbare groepen beschermd dienen te worden tegen de aantrekkingskracht die uit zou kunnen gaan van een speelautomatenhal, zulks om de toegang niet te vergemakkelijken en daarmee excessieve goklust zoveel mogelijk te voorkomen. Vanwege dit belang kan het onder omstandigheden wenselijk zijn om toch een zekere afstand tot panden met een gevoelige bestemming te hanteren. Daarbij speelt de aard van de gevoelige bestemming en de mate waarin de wisselwerking met de exploitatie van een hal tot strijdigheid met de doelstellingen van de Wet op de Kansspelen zou leiden tevens een rol. Zo zou de directe nabijheid van een school onaanvaardbaar kunnen zijn indien het leerlingen betreft die gezien de geldende leeftijdsgrens uit de Verordening en/of de vergunning toegang tot de hal zouden kunnen krijgen.
b. Grenzen aan woningen. Wanneer een speelautomatenhal grenst aan een woonhuis dient de exploitant maatregelen te treffen ten einde zoveel mogelijk te voorkomen dat de bewoners van het woonhuis geluidsoverlast ondervinden ten gevolge van de speelautomatenhal. De door de exploitant te treffen maatregelen dienen te worden opgenomen in de aanvraag.
(…)
d. Bedrijven in de omgeving die al overlast veroorzaken. In beleid, zoals vastgesteld op 1 mei 2001, was reeds opgenomen dat de vestiging van een hal naast een horeca-gelegenheid niet is toegestaan. De vestiging van een hal in de nabijheid van horeca-inrichtingen (café, coffeeshop of snookerhal) kan ook tot negatieve effecten leiden, zoals het te gemakkelijk blootstellen van horecabezoekers aan de toegang tot een hal. Zo zou in de oordeelsvorming van de burgemeester betrokken kunnen worden – in samenhang met de overige aspecten bezien – de aard en het aantal horeca-gelegenheden dat in de nabijheid van de betreffende locatie is gelegen gelet op één van de doelstellingen die ten grondslag liggen aan de Wet op de Kansspelen, te weten het inperken van excessieve goklust."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Lanaut en Amutron hebben beiden verzocht om een vergunning voor een speelautomatenhal in de gemeente Culemborg; Amutron voor de locatie a-straat 1, en Lanaut voor de locaties C-straat 3, D-4 en B-dijk 2.
- Verweerder heeft, na te hebben geconstateerd dat géén van de aanvragen geheel in overeenstemming was met de destijds van toepassing zijnde beleidsregels, de aanvraag van Amutron voor de locatie A-straat 1 bij besluit van 11 december 2003 ingewilligd omdat die vestiging geen grotere belasting oplevert voor de leef- en woonsituatie in de omgeving.
- Op de aanvragen van Lanaut heeft verweerder afwijzend beslist.
- Verweerder heeft de aan Amutron verleende vergunning tweemaal voor een periode van twee jaar verlengd.
- Tegen vorengenoemd besluit tot verlening van een vergunning voor een speelautomatenhal aan Amutron is bezwaar gemaakt door Lanaut. Dit bezwaar is door verweerder bij besluit van 18 oktober 2005 ongegrond verklaard.
- Bij uitspraak van 19 december 2007 (registratienummers AWB 05/855 en 05/861, <www.rechtspraak.nl>, LJN BC2460) heeft het College het onder meer door Lanaut tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
18 oktober 2005 vernietigd, het bezwaar van Lanaut gegrond verklaard en het primaire besluit tot vergunningverlening aan Amutron van 11 december 2003 herroepen.
- Op 20 december 2007 heeft Amutron een nieuwe vergunningaanvraag ingediend met het oog op de exploitatie van een speelautomatenhal in het pand A-straat 1 te Culemborg.
- Op 21 december 2007 heeft Lanaut een nieuwe vergunningaanvraag ingediend voor de exploitatie van een speelautomatenhal in het pand B-dijk 2 te Culemborg.
- Op 3 maart 2008 heeft verweerder besloten tot wijziging van de beleidsregels uit de “Notitie speelautomatenhal”.
- Bij brief van 24 april 2008 heeft verweerder Lanaut bericht voornemens te zijn de aanvraag af te wijzen.
- Bij brief van 14 mei 2008 heeft Lanaut dienaangaande haar zienswijze gegeven.
- Bij besluiten van 27 mei 2008 heeft verweerder de door Amutron gevraagde vergunning verleend, en de aanvraag van Lanaut afgewezen.
- Tegen deze besluiten heeft Lanaut bij brief van 7 juli 2008 bezwaar gemaakt.
- Op 22 september 2008 heeft de Commissie bezwaarschriften een hoorzitting gehouden. De Commissie heeft op 27 oktober 2008 advies uitgebracht aan verweerder.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van Lanaut ongegrond verklaard. Hiertoe heeft verweerder overwogen dat de uitspraak van het College van 19 december 2007 noopte tot een verduidelijking van de beleidsregels. Toepassing van de oorspronkelijke beleidsregels uit 2001 zou er immers toe leiden dat elke aanvraag zou stranden. Verweerder heeft vooropgesteld dat het van meet af aan de bedoeling is geweest dat de beleidscriteria niet cumulatief zouden gelden. Dit uitgangspunt is nu ook expliciet opgenomen in de beleidsregels zoals vastgesteld op 3 maart 2008.
De aanwezigheid van een gevoelige bestemming binnen een afstand van 250 meter van de locatie A-straat 1 staat op zichzelf niet aan verlening van een vergunning aan Amutron in de weg. In criterium 5a is immers aangegeven dat een zekere afstand tot gevoelige bestemmingen kan worden gehanteerd. In dit geval bestond daartoe geen aanleiding.
Ten aanzien van het criterium opgenomen onder 5d (Bedrijven in de omgeving die al overlast veroorzaken) geldt dat het hanteren van een afstandscriterium van 250 meter moet worden gezien als een verduidelijking en niet als een wijziging. Er werd immers in het kader van de beleidsregels uit 2001 al rekening gehouden met horeca-inrichtingen in de omgeving. De aanvraag van Amutron voldoet wat dit aspect betreft duidelijk beter dan de aanvraag van Lanaut. Bovendien geldt dat het vigerende bestemmingsplan de vestiging van een speelautomatenhal aan de B-dijk 2, zoals door Lanaut wordt beoogd, niet toestaat. De juistheid van de aan Amutron verleende planologische vrijstelling voor het perceel A-straat 1 kan in deze procedure niet ter discussie worden gesteld.
4. Het standpunt van Lanaut
Lanaut heeft gesteld dat verweerder ten onrechte uit de uitspraak van het College van 19 december 2007 heeft afgeleid dat de beleidsregels moesten worden aangepast. In de uitspraak is alleen overwogen dat geen van de aanvragen aan alle criteria voldeed, en dat de aanvragen dus in beginsel dienden te worden afgewezen. Verweerder had de oorspronkelijke beleidsregels moeten toepassen.
Er is geen sprake van een verduidelijking van de beleidsregels, zoals verweerder stelt, maar van een inhoudelijke wijziging tijdens een lopende procedure, in het voordeel van Amutron, alleen al omdat ten aanzien van “bedrijven in de omgeving die overlast veroorzaken” nu een afstand van 250 meter wordt gehanteerd. Indien het nieuwe beleid al zou mogen worden toegepast, dan nog is de vergunning ten onrechte aan Amutron verleend omdat zij niet aan alle criteria voldoet. Verweerder is eraan voorbijgegaan dat Lanaut beter aan het door verweerder gehanteerde beleid voldoet dan Amutron. Ten onrechte is in het bestreden besluit overwogen dat de aanvraag van Lanaut niet voldoet aan artikel 6, eerste lid, onder f, van de Verordening omdat zij, anders dan Amutron, niet beschikt over een locatie waar een speelautomatenhal is toegestaan. Voordat vrijstelling wordt verleend, zou eerst moeten worden bezien welke locatie het beste aan de beleidscriteria voldoet. Gelet op de aanwezigheid van twee gevoelige bestemmingen binnen een afstand van 250 meter van de locatie A-straat 1, de oudkatholieke kerk en de E-school, kon voor die locatie geen vergunning worden verleend.
5. Het standpunt van Amutron
Amutron heeft benadrukt dat zij vanwege de gepleegde investeringen een groot financieel belang heeft bij het in stand blijven van de verleende vergunning. Zij heeft voldaan aan de vereisten van de Verordening. Verweerder heeft alle aanvragen beoordeeld, en gelet op de van toepassing zijnde beleidsregels heeft zij terecht een vergunning gekregen.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 Bij de rechterlijke toetsing van een besluit tot het verlenen van een vergunning voor een speelautomatenhal is vooral het bepaalde in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Verordening van belang. Op grond van die bepaling wordt de vergunning geweigerd, indien door de aanwezigheid van de speelautomatenhal naar het oordeel van verweerder de leef- en woonsituatie in de naaste omgeving of het karakter van de winkelstraat/ winkelbuurt op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Deze bepaling is weliswaar dwingend geformuleerd, doch verschaft verweerder anderzijds een bij de rechterlijke toetsing te eerbiedigen ruimte voor het vaststellen en hanteren van beleid aangaande de vraag onder welke omstandigheden nadelige beïnvloeding in evenbedoelde zin aanwezig kan worden geacht.
6.2 In de bovengenoemde uitspraak van 19 december 2007 heeft het College geconstateerd dat bij de voorbereiding van het besluit van 11 december 2003 tot vergunningverlening aan Amutron in een ambtelijk memorandum is geconcludeerd dat geen van de vergunningaanvragen voldoet aan het criterium vervat in punt 5 onder a van de beleidsregels uit 2001 en dat verweerder niettemin de vergunning aan Amutron heeft verleend. Naar aanleiding hiervan heeft het College overwogen dat bij een strikte toepassing van de in deze beleidsregels vervatte criteria ook Amutron niet in aanmerking had kunnen worden gebracht voor een vergunning, aangezien ook haar aanvraag niet voldeed aan het criterium van punt 5 onder a. Uit de wijze waarop punt 5 is geformuleerd blijkt - zo oordeelde het College - dat de geformuleerde criteria moeten worden opgevat als afzonderlijk geldende minimumnormen. Verder heeft het College overwogen dat aan hetgeen verweerder ter motivering van de vergunningverlening had aangevoerd, geen steekhoudende argumenten konden worden ontleend voor het aanwezig achten van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, die een afwijking van de beleidsregels zouden kunnen rechtvaardigen. Op grond van deze overwegingen heeft het College het beroep van Lanaut gegrond verklaard, het door haar bestreden besluit van 18 oktober 2005 vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 11 december 2003 tot vergunningverlening aan Amutron te herroepen.
6.3 Het College is van oordeel dat door zijn uitspraak van 19 december 2007 een zodanige situatie in het leven is geroepen dat van verweerder niet in redelijkheid kon worden verwacht dat de daags na de uitspraak van het College ingediende nieuwe aanvragen om vergunning voor dezelfde locaties andermaal volgens de oorspronkelijke beleidsregels uit 2001 zouden worden beoordeeld. Deze beoordeling zou slechts hebben kunnen leiden tot afwijzing van beide aanvragen en daarmee tot een patstelling in de vergunningverlening, die in geen geval zou hebben beantwoord aan de individuele wens van Lanaut, respectievelijk Amutron om zelf in aanmerking te worden gebracht voor een vergunning ten nadele van de ander. Onder deze omstandigheden acht het College de door verweerder gekozen oplossing om tot aanpassing van de beleidsregels over te gaan ter doorbreking van bedoelde patstelling op zichzelf niet onaanvaardbaar. De grief van Lanaut dat verweerder de oorspronkelijke beleidsregels had moeten toepassen treft dan ook geen doel.
6.4 Blijkens de toelichting op het door verweerder bij besluit van 3 maart 2008 nieuw vastgestelde artikel 5 van Pro de Notitie speelautomatenhal heeft verweerder tot uiting willen brengen dat de beleidsregels zijn bedoeld als richtinggevende criteria bij de beoordeling van de vraag of de vestiging en exploitatie van een speelautomatenhal naar verwachting tot ontoelaatbare gevolgen voor de woon- en leefsituatie in de naaste omgeving kan leiden. Volgens verweerder is het niet de bedoeling dat alleen een vergunning kan worden verleend als zonder meer aan alle criteria wordt voldaan, en zijn ze ook niet uitputtend. Ten einde dit te benadrukken is in onderdeel 5a van de beleidsregels niet langer voorgeschreven dat per se een afstand van 250 meter tot gevoelige bestemmingen moet worden aangehouden. Verder is met het nieuwe onderdeel 5d beoogd om duidelijker aan te geven dat rekening moet worden gehouden met reeds bestaande horecavestigingen in de omgeving, en dus niet alleen met een horeca-inrichting direct naast de beoogde locatie voor een speelautomatenhal. Bij dit laatste is in de visie van verweerder van belang dat vestiging van een speelautomatenhal in de nabijheid van horeca-inrichtingen negatieve effecten kan hebben, omdat bezoekers van die horeca-inrichtingen vrij gemakkelijk toegang kunnen krijgen tot een speelautomatenhal, hetgeen op gespannen voet staat met één van de uitgangspunten van de Wet op de kansspelen, te weten het inperken van excessieve goklust.
6.5 Naar het oordeel van het College is verweerder met deze criteria gebleven binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. Het herziene artikel 5 van Pro de Notitie speelautomatenhal kon dan ook worden gehanteerd bij de beoordeling van de ingediende aanvragen om vergunning. De stelling van Lanaut dat onderdeel 5d is gewijzigd om Amutron te bevoordelen, kan, nog daargelaten dat daarvoor in de stukken geen steun kan worden gevonden, derhalve niet leiden tot het oordeel dat verweerder zijn bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
6.6 Met betrekking tot de stelling van Lanaut dat verweerder de door Amutron gevraagde vergunning had moeten weigeren in verband met de aanwezigheid van twee gevoelige bestemmingen binnen een afstand van 250 meter van de locatie A-straat 1, namelijk de oudkatholieke kerk en de E-school, overweegt het College als volgt.
Niet valt in te zien dat toepassing van het herziene onderdeel 5a van de Notitie speelautomatenhal verweerder had moeten brengen tot de conclusie dat Amutron niet en Lanaut wel voldeed aan de daarin neergelegde criteria. Voor de e-school geldt dat de leerlingen van die school niet voldoen aan de (minimum-)leeftijd voor toelating tot de speelautomatenhal, zodat de aanwezigheid van die school reeds daarom niet aan vergunningverlening aan Amutron in de weg kan staan. Voorts heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanwezigheid van de oudkatholieke kerk in de omgeving van de a-straat 1 niet tot negatieve gevolgen leidt, omdat niet aannemelijk is dat verstoring van kerkelijke activiteiten plaatsvindt als gevolg van de exploitatie van de speelautomatenhal op genoemde locatie. Op dit punt onderscheidt deze locatie zich niet van de b-straat 2, in de nabijheid waarvan zich de lutherse kerk bevindt terwijl evenmin aannemelijk is dat de kerkelijke activiteiten die daar plaatsvinden worden verstoord door de exploitatie van een speelautomatenhal op genoemd adres.
6.7 Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat de aanvraag van Amutron meer in overeenstemming is met criterium 5d van de beleidsregels dan de aanvraag van Lanaut. Binnen een afstand van 250 meter van de locatie a-straat 1 bevindt zich immers slechts één horeca-inrichting, terwijl binnen dezelfde afstand van de locatie b-dijk 2 zeven horeca-inrichtingen zijn gevestigd.
6.8 Gelet op het vorenstaande bestaat, ook ingeval zou moeten worden gezegd dat de in artikel 6, onder f, van de Verordening neergelegde weigeringsgrond niet aan Lanaut kon worden tegengeworpen, geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de in artikel 2, eerste lid, van de Verordening bedoelde vergunning te verlenen aan Amutron. Dit betekent dat de beroepsgronden, voor zover die betrekking hebben op het in bezwaar gehandhaafde besluit tot verlening van een vergunning aan Amutron, geen doel treffen. Reeds omdat in artikel 2, tweede lid, van de Verordening dwingend is voorgeschreven dat maximaal één vergunning kan worden verleend, heeft verweerder de door Lanaut gevraagde vergunning terecht geweigerd. Hetgeen van de kant van Lanaut verder is aangevoerd tegen het besluit tot weigering van de door haar gevraagde vergunning kan onbesproken blijven.
6.8 Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. S.C. Stuldreher, mr. C.J. Waterbolk en mr. H.C. Cusell, in tegenwoordigheid van mr. B.J.E. Lodder als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 november 2009.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. B.J.E. Lodder