Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 09/743 4 maart 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A en B, te C, appellanten,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: bc. R. Weltevreden en mr. drs. M.G. Fikken, beiden werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 19 mei 2009, bij het College binnengekomen op 25 mei 2009 en op 20 mei 2009 ter post bezorgd, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 april 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen een besluit van 6 maart 2009, waarbij verweerder de bedrijfstoeslag 2008 van appellanten op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 heeft vastgesteld.
Bij brief van 25 juni 2009 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld. Vervolgens zijn van hen op 21 juli 2009 nadere stukken ontvangen.
Bij brief van 24 juli 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Bij brief van 29 juli 2009 heeft verweerder een aanvullende reactie gegeven.
Appellanten hebben bij brief van 21 januari 2010 hun standpunt nader toegelicht. Verweerder heeft hierop bij brief van 28 januari 2010 nog enkele stukken overgelegd.
Op 11 februari 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Bij besluit van 6 maart 2009 heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellanten voor 2008, na aftrek van 5% modulatiekorting, vastgesteld op € 83.293,71.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellanten tegen dit besluit ongegrond verklaard. Dit besluit is – samengevat weergegeven – als volgt gemotiveerd.
Pas in het bezwaarschrift van 26 maart 2009 hebben appellanten aangevoerd dat zij vergeten hebben de percelen 29 tot en met 41 voor de uitbetaling van toeslagrechten aan te kruisen en verzocht om wijziging van de aanvraag. Wijziging van de aanvraag na 9 juni 2008 is niet meer mogelijk. Van een kennelijke fout is evenmin sprake. De aanvraag is immers objectief gezien niet onlogisch of tegenstrijdig ingevuld. Het behoort niet tot de taak van verweerder om zich te verdiepen in de motieven van de landbouwer voor het al dan niet indienen van een aanvraag en evenmin om na te gaan of hij meer subsidie had kunnen ontvangen als de aanvraag anders was ingevuld.
2.2 Appelanten hebben, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft aan het abusievelijk onjuist invullen van de Gecombineerde opgave 2008 consequenties verbonden die in geen verhouding staan tot het doel van de regeling, het verschaffen van inkomenssteun. Er dient sprake te zijn van een herstelmogelijkheid.
Bovendien is sprake van een kennelijke fout, nu de aanvraag onsamenhangend is. Of sprake is van een kennelijke fout dient te worden beoordeeld op grond van alle omstandigheden van het geval. Omdat bij vraag 7A in de Gecombineerde opgave is aangekruist dat appellanten hun toeslagrechten willen laten uitbetalen, dienen alle toeslagrechten te worden uitbetaald. Het is zeker niet voor de hand liggend om niet alle toeslagrechten te verzilveren. Daar komt bij dat verweerder op grond van artikel 12, eerste lid onder c, en het tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in de Gecombineerde opgave de soort, het aantal en de waarde van de toeslagrechten inzichtelijk had moeten maken. Het verschil tussen het aangevraagde aantal toeslagrechten en het beschikbare premieabele areaal is voldoende groot om het verschil van ongeveer 62 ha blijvend grasland en maïs aan te merken als een kennelijke fout. Het is niet aannemelijk dat zij de betreffende 13 percelen zodanig zouden gaan benutten dat deze niet langer aan de voorwaarden voor uitbetaling van toeslagrechten zouden voldoen. Bovendien is de aanvraag nauwgezet gecontroleerd en moet bij die nauwgezette bestudering direct zijn opgevallen dat de aanvraag niet conform de bedoeling van appellanten kon zijn.
Appellanten zijn niet over hun bezwaar gehoord. Dat is in strijd met de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en staat haaks op verweerders beleid inzake de behandeling van bezwaren tegen beslissingen op aanvragen over 2007 en 2008, waarbij belanghebbenden in soortgelijke zaken veelal zijn gehoord en voorafgaand aan de hoorzitting ook nog telefonisch zijn benaderd door Dienst Regelingen.
2.3 Het College stelt voorop dat, gelet op de toepasselijke regels, wijziging van de aanvraag in het onderhavige geval alleen mogelijk is indien geoordeeld zou moeten worden dat de aanvraag een kennelijke fout bevat als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004.
Het College overweegt met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek na ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moet in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten.
In Nederland wordt aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellanten, die beschikken over 1,67 braaktoeslagrechten en 147,85 gewone toeslagrechten met een gemiddelde waarde van € 641,34 per recht en over 41 percelen met een totale oppervlakte van 200.92 ha, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, als met hun aanvraag 1,67 ha braaktoeslagrechten en 135,70 gewone toeslagrechten kunnen worden verzilverd.
Bij beantwoording van die vraag dient onder ogen gezien te worden dat slechts die landbouwers over toeslagrechten beschikken, die in het verleden steeds Europese landbouwsteun hebben gevraagd en gekregen en vervolgens uitdrukkelijk om toewijzing van toeslagrechten verzocht hebben, alsmede landbouwers die dergelijke rechten gekocht of, in verband met bijzondere omstandigheden, op hun aanvraag verkregen hebben. Derhalve kan in beginsel worden aangenomen, dat het gaat om landbouwers die Europese landbouwsteun wensen te ontvangen. Gelet ook op de mogelijkheid dat toeslagrechten wegens het niet-gebruiken daarvan vervallen, zullen landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen.
Het College tekent daarbij echter aan, dat denkbaar is dat een landbouwer redenen kan hebben om percelen niet op te geven.
Het College kan verweerder in het algemeen volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
Het College is van oordeel dat er in het geval van appellanten, mede gelet op het voorgaande, geen aanleiding is een kennelijke fout aan te nemen. Het overweegt hiertoe als volgt.
Voor zover appellanten menen dat reeds sprake is van een kennelijke fout, nu zij bij vraag 7A in de Gecombineerde opgave 2008 hebben aangekruist dat zij hun toeslagrechten willen laten uitbetalen, terwijl zij op het Overzicht gewaspercelen onvoldoende percelen hebben aangekruist om al hun toeslagrechten te laten uitbetalen, deelt het College deze mening niet. Bij vraag 7A staat uitdrukkelijk dat op het Overzicht gewaspercelen, dat deel uitmaakt van de Gecombineerde opgave, moet worden aangegeven welke percelen de aanvrager wil gebruiken voor uitbetaling van de toeslagrechten. Het Overzicht gewaspercelen is derhalve bepalend om te bezien voor hoeveel toeslagrechten de aanvrager uitbetaling wenst.
Appellanten hebben op het Overzicht gewaspercelen 28 van de 41 percelen met een totale oppervlakte van 137.37 ha aangekruist voor uitbetaling van hun toeslagrechten. Daarmee hebben zij hun braaktoeslagrechten volledig verzilverd en hun gewone toeslagrechten voor bijna 92%. Van de totaalwaarde van de toeslagrechten van ruim € 95.000,-- (zonder modulatiekorting) is ruim € 88.000,-- (zonder modulatiekorting en korting wegens te groot opgegeven percelen) benut. Daarmee is het verschil tussen hetgeen appellanten hebben aangevraagd en hetgeen zij maximaal kunnen aanvragen niet zodanig groot dat dit bij een summier onderzoek van de aanvraag direct in het oog moet springen.
Dat niet alle percelen voor uitbetaling van toeslagrechten zijn aangekruist en daardoor ongeveer 62 ha niet voor de uitbetaling van de verzilvering van de toeslagrechten zijn gebruikt, leidt niet tot een ander oordeel. Appellanten hadden immers niet al hun percelen nodig om al hun toeslagrechten te kunnen benutten. Bovendien heeft verweerder bij summier onderzoek bij de aanvraag kunnen vaststellen dat appellanten met hun aanvraag een groot deel van hun toeslagrechten wel hadden benut, zodat verweerder, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet in de motieven van appellanten hoefde te treden om niet alle toeslagrechten te verzilveren. Het College is niet gebleken van omstandigheden die op dit punt tot een andere conclusie leiden.
Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat de aanvraag als niet samenhangend moet worden beschouwd. Aangezien er geen sprake is van een kennelijke fout, was er voor verweerder rechtens geen mogelijkheid de aanvraag van appellanten in de door hen gewenste zin te wijzigen. Voor een belangenafweging was geen plaats.
2.4 De grief van appellanten dat zij ten onrechte niet zijn gehoord, deelt het College niet. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, Awb kan van het horen worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Of het bezwaar kennelijk ongegrond is, dient per geval en op grond van het bezwaarschrift plaats te vinden. De stelling van appellanten dat verweerder in soortgelijke zaken veelal tot horen is overgegaan, is op zich dan ook onvoldoende om te concluderen dat zij ten onrechte niet zijn gehoord. Ook overigens is niet gebleken dat verweerder op grond van het bezwaarschrift niet van het horen van appellanten heeft kunnen afzien.
2.5 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Het College ziet geen reden voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 Awb Pro.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2010.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. F.W. du Marchie Sarvaas