Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/510 10 juni 2010
11224 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling identificatie en registratie van dieren
Uitspraak in de zaak van:
Vee- en Varkenshandel A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. W.J.Th. Bustin, advocaat te Groningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. N.N.A. Alam, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 9 juli 2008, bij het College binnengekomen op 10 juli 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 juni 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant, gericht tegen het besluit van
20 december 2007 tot afwijzing van het verzoek om ontheffing te verlenen voor het slaghameren van varkens, ongegrond verklaard.
Bij brief van 7 augustus 2008 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 8 september 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 7 januari 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Tevens is aan de zijde van appellant verschenen de heer C. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
“Artikel 40
1. Het is verboden een of meer lichamelijke ingrepen bij een dier te verrichten, waarbij een deel of delen van het lichaam wordt of worden verwijderd of beschadigd.
2. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op:
a. ingrepen betreffende het onvruchtbaar maken van een dier;
b. ingrepen waarvoor een diergeneeskundige noodzaak bestaat;
c. bij algemene maatregel van bestuur aangewezen ingrepen;
d. overige bij of krachtens enig wettelijk voorschrift verplichte dan wel toegestane ingrepen.
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regelen worden gesteld omtrent de wijze waarop en de gevallen waarin de lichamelijke ingrepen, bedoeld in het tweede lid, onderdelen c en d, slechts mogen worden verricht.
(…)
Artikel 107
1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
(…)
3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken.”
Het Ingrepenbesluit luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
“Artikel 2
1. Als ingrepen als bedoeld in artikel 40, tweede lid, onderdeel c, van de wet, worden aangewezen:
(…)
2. Voorts worden aangewezen de navolgende ingrepen, voor zover zij dienen ter identifiatie van een dier, met dien verstande dat bij het dier ten hoogste twee van die ingrepen mogen worden verricht:
(…)”
De Regeling identificatie en registratie van dieren (hierna: de Regeling) luidde tot 1 januari 2008 en voor zover hier van belang als volgt:
“Artikel 8
1. Het merk waarmee runderen ingevolge artikel 4 van Pro verordening 1760/2000 worden geïdentificeerd, is een oormerk dat voldoet aan de artikelen 1, 2 en 3 en in voorkomend geval artikel 4 van Pro verordening 911/2004 en voor zover het rund in Nederland is geboren, aan de eisen, bedoeld in artikel 12a.
2. Het merk waarmee varkens worden geïdentificeerd, is het door de minister toegelaten oormerk, bedoeld in bijlage I, onder B, dat voldoet aan de eisen van bijlage I, onder A en B.
3. Het merk waarmee slachtvarkens worden gemerkt, is het door de minister toegelaten slachtmerk als bedoeld in bijlage I, onder B, dat voldoet aan de eisen van bijlage I, onder A en B.
(…)
Artikel 29
1. Op een bedrijf geboren varkens worden gemerkt binnen één week nadat zij zijn gespeend, of uiterlijk binnen 3 maanden na de geboorte of zoveel eerder als zij van het bedrijf worden afgevoerd.
(…)
4. Onverminderd het eerste lid, worden slachtvarkens voordat ze van een bedrijf worden afgevoerd naar een slachthuis, hetzij rechtstreeks, hetzij via een verzamelcentrum, gemerkt met een slachtmerk als bedoeld in artikel 8, derde lid.
(…)”
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de Regeling gewijzigd (Stcrt 2007, nr. 247, p.50). Per 1 januari 2008 is onder meer aan artikel 8 een Pro nieuw derde lid toegevoegd onder vernummering van het derde en vierde lid tot vierde en vijfde lid. Daarbij is kennelijk verzuimd om de verwijzing in artikel 29, vierde lid, van de Regeling naar artikel 8, derde lid, van de Regeling aan te passen. Het College zal voor de beoordeling van het geschil er vanuit gaan dat bedoeld is te verwijzen naar het (nieuwe) vierde lid van artikel 8.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft op 30 mei 2007 ontheffing aangevraagd op grond van artikel 107 Gwwd Pro om slachtvarkens met bestemming Duitsland, te mogen slaghameren.
- Bij besluit van 20 december 2007 is deze ontheffing geweigerd.
- Op 28 januari 2008 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen deze beslissing.
- Op 26 februari 2008 heeft appellant de gronden van het bezwaar aangevoerd.
- Appellant is op 7 mei 2008 naar aanleiding van het bezwaar gehoord door verweerder.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daaraan is het volgende ten grondslag gelegd. Op grond van artikel 29, vierde lid, van de Regeling worden slachtvarkens, voordat zij van een bedrijf worden afgevoerd, gemerkt met een slachtmerk als bedoeld in artikel 8, derde lid, (oud) van deze regeling. Op grond van deze bepaling moeten slachtvarkens worden gemerkt met een zogenoemd “slachtblik”. Het slaghameren valt niet onder de uitzonderingen als bedoeld in artikel 40, tweede lid, van de Gwwd zodat slaghameren in Nederland een verboden ingreep is. Bij het bepalen van de toegestane ingrepen is een afweging gemaakt, waarbij onder meer is gekeken naar de mate van aantasting van de integriteit van het dier. Slaghameren is in Nederland verboden omdat het onomstotelijk een pijnlijke ingreep is. De gevraagde ontheffing op het slaghamerverbod kan niet worden verleend omdat het belang van het dierenwelzijn zich hiertegen verzet. Daarbij komt dat het verlenen van een ontheffing niet in lijn is met het Ingrepenbesluit. Op grond van dit besluit waren sommige ongewenste ingrepen gedurende een bepaalde periode toch toegestaan omdat er geen praktisch uitvoerbaar en economisch haalbaar alternatief beschikbaar was. Dat is in het kader van het slaghameren niet aan de orde, omdat het in Nederland toegestane slachtblik een dergelijk alternatief is.
Met betrekking tot varkens die naar Duitsland worden gebracht om daar geslacht te worden geldt de “Verordnung zum Schutz gegen die Verschleppung von Tierseuchen im Viehverkehr”. Uit deze Verordnung volgt dat de Duitse wetgever het slaghameren niet verbiedt maar ook niet verplicht stelt. Dat de afnemers van appellant dit vereiste wel stellen is ingegeven door zuiver economische motieven. Het economische belang van appellant, dat verband houdt met het beleid van zijn Duitse afnemers om alleen geslaghamerde varkens af te nemen, kan niet prevaleren boven het welzijn van de dieren en een precedent scheppen door de ontheffing te verlenen op zuiver economische gronden.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft het volgende aangevoerd.
Het verzoek om vrijstelling is gebaseerd op twee aspecten, het dierenwelzijn en de traceerbaarheid. Het slaghameren is in Nederland verboden omdat het onomstotelijk een pijnlijke ingreep zou zijn. Ter zitting van de economische politierechter te Roermond heeft een deskundige evenwel aangegeven dat het slaghameren een relatief beperkte ingreep is waarvan niet gezegd kan worden dat het pijnlijker is dan het aanbrengen van een slachtblik. Daarnaast is het vasthouden aan het verbod op het slaghameren niet in het belang van het welzijn van de varkens.
Hoewel verweerder formeel gezien gelijk heeft, dat Duitsland geen aanvullende eisen mag stellen aan Nederlandse slachtvarkens, komt dat niet overeen met de praktijk zoals appellant deze ervaart. Duitse slachterijen stellen het slaghamermerken als harde eis bij het aanleveren van varkens. Verweerder is hiervan ook op de hoogte. Verweerder geeft vervolgens aan dat er geen noodzaak tot de vrijstelling bestaat omdat Duitse slachthuizen varkens die zonder slaghamermerk worden aangeleverd zelf slaghameren. Verweerder miskent daarmee evenwel dat door deze voorgestelde wijze van exporteren de varkens een derde ingreep moeten ondergaan, hetgeen appellant nu juist door de gevraagde vrijstelling wenst te voorkomen. Door appellant vrij te stellen van de verplichting tot het slachtblik en hiervoor het slaghameren in de plaats te stellen, ondergaan de varkens immers slechts twee ingrepen. Daarbij is het slaghameren in Duitsland veel stressvoller voor de dieren. Appellant wijst op een uitspraak van de politierechter van 26 april 2007 (04/864226-05; <www.rechtspraak.nl>; LJN BA3940) waarin de politierechter heeft geoordeeld dat het dierenwelzijn in elk geval niet is gebaat bij het aanbrengen van een slaghamermerk tijdens het afladen.
Naast het argument van het dierenwelzijn miskent verweerder ook het belang van de Nederlandse overheid dat door het slaghamermerk de varkens ook na de slacht nog eenvoudig en eenduidig zijn te traceren. De Duitse slachthuizen verwijderen het Nederlandse slachtblik en slaghameren de varkens alsnog zelf. Bij dit slaghameren wordt een oncontroleerbaar en willekeurig slachtnummer aangebracht, waardoor alleen nog de exporteur van de dieren te herleiden is. Hierdoor is de traceerbaarheid naar de herkomstbedrijven onmogelijk geworden en kunnen Nederlandse exporteurs niet voldoen aan de traceerbaarheidsverplichting van artikel 18 van Pro de Verordening (EG) nr. 198/2002 (bedoeld zal zijn 178/2002) tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden.
Appellant stelt voorts dat Nederland als enige land een verbod op het slaghamermerk kent. Verweerder heeft het probleem onderkend, hetgeen blijkt uit gesprekken die zijn gevoerd met het Duitse ministerie. Ondanks dat deze gesprekken nog altijd geen enkel resultaat hebben gehad en de Duitse slachthuizen het slaghamermerk als harde eis blijven stellen, weigert verweerder om Nederlandse exporteurs de ontheffing te verlenen. Het betreft dan ook een landelijk, politiek probleem en niet slechts - zoals verweerder stelt - een individueel probleem tussen appellant en zijn afnemers. Appellant heeft om tijdelijke vrijstelling gevraagd van het slaghamerverbod, in ieder geval totdat er Europese overeenstemming is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het onderhavige geschil staat de vraag centraal of verweerder op goede gronden de ontheffing, voor het slaghameren van varkens, heeft geweigerd.
Uitgangspunt bij de beantwoording van deze vraag is dat op grond van artikel 40, eerste lid, van de Gwwd ingrepen die een dier beschadigen zijn verboden. Het tweede lid van artikel 40 bevat Pro enkele uitzonderingen op dit verbod. Ook in het op dit artikel gebaseerde Ingrepenbesluit worden bepaalde ingrepen toegestaan. Het slaghameren van varkens valt onder geen van deze uitzonderingen. Op grond van artikel 107 Gwwd Pro kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van de dieren zich daar niet tegen verzet, ontheffing verleend worden van het slaghamerverbod.
5.2 De wetgever heeft in de Regeling gekozen voor het slachtblik als slachtmerk voor slachtvarkens. Dit betekent dat voor de identificatie van slachtvarkens het slachtblik verplicht is en het slaghamermerk verboden. Het is dan aan appellant om te onderbouwen waarom desondanks ontheffing van het verbod tot slaghameren zou moeten worden verleend, waarbij – gelet op artikel 107, eerste lid, Gwwd – voorop staat dat als voorwaarde geldt dat belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen niet verzet. Daarbij is van belang dat het verlenen van de gevraagde ontheffing vanwege mogelijke precedentwerking in de varkensexportsector, vérgaande gevolgen kan hebben, waardoor feitelijk de wettelijke verbodsbepaling zal worden uitgehold.
Appellant heeft aan zijn verzoek tot ontheffing onder meer het belang van het welzijn van de dieren ten grondslag gelegd. Hiertoe heeft appellant aangevoerd dat slaghameren niet pijnlijker is dan het aanbrengen van een slachtblik, dat het toestaan van slaghameren in Nederland voorkómt dat in Duitsland een extra ingreep moet worden verricht en dat het slaghameren in Duitsland bij het afladen stressvoller is voor de varkens dan wanneer dit in Nederland gebeurt. Gezien het samenstel van wettelijke bepalingen en gelet op het feit dat het appellant is die om een ontheffing heeft gevraagd, rust op appellant de bewijslast voor zijn stellingen. Naar het oordeel van het College is appellant hier niet in geslaagd.
De enkele verwijzing van appellant naar de uitspraak van de politierechter te Roermond (LJN: BA3940) volstaat niet. Nog daargelaten dat in de uitspraak geen vergelijking wordt gemaakt tussen beide manieren van identificeren, wordt in de uitspraak geen melding gemaakt van een - dergelijk standpunt van de - deskundige. In een andere uitspraak van de politierechter te Roermond, eveneens van 26 april 2007 (LJN: BA3950) wordt wel melding gemaakt van een deskundige die ter zitting is gehoord, doch uit het vonnis blijkt niet wie die deskundige is. Ter zitting van het College heeft appellant verklaard dat het zou gaan om een bij name genoemde onderzoeker aan de Universiteit van Wageningen doch appellant heeft nagelaten een, in het beroepschrift aangekondigde, deskundige-verklaring te overleggen of de bedoelde deskundige ter zitting te doen horen. Evenmin heeft appellant op andere wijze zijn standpunt onderbouwd, hetgeen op zijn weg had gelegen. Het College acht dan ook niet aannemelijk gemaakt dat het standpunt van verweerder, dat vanuit het oogpunt van het dierenwelzijn de gevraagde ontheffing niet verleend kan worden, onjuist moet worden geacht.
5.3 Appellant heeft voorts gesteld dat het verlenen van de gevraagde ontheffing in het belang is van de traceerbaarheid van het vlees na de slacht. Het College laat de juistheid van die stelling in het midden. Artikel 107, eerste lid, Gwwd, stelt als voorwaarde voor het verlenen van een ontheffing dat het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen niet verzet. Nu appellant, zoals overwogen in 5.2, niet aannemelijk heeft gemaakt dat aan die voorwaarde wordt voldaan, kan reeds daarom de gevraagde ontheffing niet verleend worden, ongeacht de belangen die – naar gesteld – met het slaghameren gediend zijn.
5.4 Om dezelfde reden kan ook de stelling van appellant dat verweerder in geprek is met het Duitse ministerie en dus het probleem van het slaghameren door Duitse slachterijen zou erkennen, er niet toe leiden dat de gevraagde ontheffing verleend zou moeten worden.
5.4 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
5.5 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. E. Dijt en mr. M.M. Smorenburg in tegenwoordigheid van mr. L.C. Bannink, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2010 .
w.g. E.R. Eggeraat w.g. L.C. Bannink