Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/199 6 december 2010
14090 Loodsenwet
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, te 's-Gravenhage (hierna: NMa), appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 januari 2010, met kenmerk AWB 08/4096 BC-T1 en AWB 08/4182 BC-T1 in het geding tussen appellant
en
de Nederlandse loodsencorporatie, gevestigd te Rotterdam,
de ledenvergadering van de Nederlandse loodsencorporatie,
de regionale loodsencorporatie Noord, gevestigd te Delfzijl,
de regionale loodsencorporatie Amsterdam-IJmond, gevestigd te IJmuiden,
de regionale loodsencorporatie Rotterdam-Rijnmond, gevestigd te Rotterdam,
de regionale loodsencorporatie Scheldemonden, gevestigd te Vlissingen, en
het Nederlands Loodswezen B.V., gevestigd te Pernis Rotterdam
(hierna gezamenlijk en in enkelvoud ook aan te duiden als: het Loodswezen).
Gemachtigden van appellant: mr. B.J. Drijber en mr. M.W.J. Jongmans, beiden advocaat te 's- Gravenhage.
Gemachtigden van het Loodswezen: mr. J.K. de Pree en mr. A.A. Kleinhout, beiden advocaat te Amsterdam.
1. Het procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft bij brief van 1 maart 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld tegen de hiervoor vermelde, op 25 januari 2010 aan partijen verzonden, uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: rechtbank), www.rechtspraak.nl, LJN: BL1685.
Bij brief van 12 mei 2010 heeft appellant de gronden van het hoger beroep ingediend.
Bij brief van 11 juni 2010 heeft het Loodswezen een reactie op het beroepschrift ingediend.
Bij brief van 22 juni 2010 heeft het Loodswezen nadere stukken ingediend.
Op 2 juli 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij NMa en het Loodswezen door hun gemachtigden werden vertegenwoordigd. Voorts zijn aan de zijde van NMa verschenen A en B. Aan de zijde van het Loodswezen zijn verschenen C, D, E, en F.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2 Bij besluit van 16 juli 2008 heeft NMa besloten niet in te stemmen met het op 10 juni 2008 door de ledenvergadering van de Nederlandse loodsencorporatie vastgestelde toerekeningssysteem Loodswezen 2009-2013 (hierna: kostentoerekeningssysteem). Daarnaast heeft NMa bij voornoemd besluit aan de ledenvergadering van de Nederlandse loodsencorporatie een last onder dwangsom opgelegd strekkende tot wijziging van het kostentoerekeningssysteem. Volgens NMa moet in het kostentoerekeningssysteem een andere wijze van indexering van de arbeidsvergoeding plaatsvinden.
2.3 De ledenvergadering van de Nederlandse loodsencorporatie heeft op 9 september 2008, onder protest, het kostentoerekeningssysteem aangepast. Bij besluit van 24 september 2008 heeft NMa ingestemd met het aangepaste toerekeningssysteem.
2.4 Tegen de besluiten van 16 juli 2008 en 24 september 2008 heeft het Loodswezen bezwaar gemaakt. Het Loodswezen heeft NMa hierbij verzocht op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank en de bezwaarschriften als beroepschriften door te zenden aan de rechtbank. NMa heeft hier mee ingestemd.
2.5 Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen, voor zover gericht tegen het onthouden van instemming aan het kostentoerekeningssysteem in verband met de indexering van de arbeidsvergoeding van directe uren en voor zover gericht tegen de opgelegde last onder dwangsom, gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en zelf in de zaak voorzien door in te stemmen met het kostentoerekeningssysteem zoals dat op 10 juni 2008 is vastgesteld. Voor het overige zijn de beroepen van het Loodswezen door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de beroepen van het Loodswezen, voor zover ontvankelijk, gegrond verklaard en heeft in dat verband het volgende overwogen:
“ 2.7.1 Verweerder heeft, niet wat betreft de gebruikte index, maar wat betreft de volgorde van indexeren niet ingestemd met het kostentoerekeningssysteem. Volgens verweerder moet jaarlijks eerst de in artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Regeling vastgestelde gemiddelde uurvergoeding van € 91,14 worden geïndexeerd en vervolgens moet dit geïndexeerde bedrag uitgangspunt zijn voor de weging van de kosten over de negen scheepsklassen volgens de wegingsfactor 1:6. In deze berekening wordt rekening gehouden met het verwachte aantal scheepsreizen per scheepsklasse.
2.7.2 Verweerder is van mening dat als de in de tabel van artikel 6, vierde lid, van de Regeling op het niveau van 2003 gefixeerde tarieven per scheepsklasse jaarlijks worden geïndexeerd, zoals in het in eerste instantie voorgelegde kostentoerekeningssysteem is gedaan, de gemiddelde arbeidsvergoeding zou kunnen gaan afwijken van het voorgeschreven landelijke gemiddelde van € 91,14 per uur (prijspeil 2003), omdat de relatieve aandelen van het aantal reizen per scheepsklasse jaarlijks kunnen wijzigen. De in het oorspronkelijke kostentoerekeningssysteem opgenomen methodiek voor de berekening van de arbeidskosten van directe uren betekent dat het tarief per scheepsklasse niet jaarlijks opnieuw wordt berekend op basis van de verwachte aantallen directe uren per scheepsklassen en met in achtneming van de onder artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Regeling genoemde bedrag. Verweerder stelt dat artikel 6, tweede lid, van de Regeling normatief is. Volgens verweerder komt aan artikel 6, vierde lid, van de Regeling geen normatieve betekenis toe en illustreert de daarin opgenomen tabel slechts hoe de vastgestelde gemiddelde arbeidsvergoeding voor directe loodsuren anno 2003 zou hebben doorgewerkt. Deze tabel had volgens verweerder ook in de toelichting bij de Regeling opgenomen kunnen zijn. Verweerder acht daarom het oorspronkelijke kostentoerekeningssysteem in strijd met artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, en derde lid, van de Regeling en heeft daarom zijn instemming met het kostentoerekeningssysteem op dit punt onthouden.
2.8.1 De rechtbank overweegt dat artikel 27d, tweede lid, van de Loodsenwet een jaarlijkse indexering van de uurtarieven van de arbeidsvergoeding voorschrijft. Uit de Wet markttoezicht registerloodsen, de Loodsenwet, het Besluit, de Regeling noch uit de toelichting zoals hiervoor is aangehaald, blijkt dat deze indexering slechts beperkt is tot de in artikel 6, tweede lid, van de Regeling genoemde bedragen en niet van toepassing is op artikel 6, vierde lid, van de Regeling. Evenmin blijkt dat de in artikel 6, vierde lid, van de Regeling opgenomen bedragen geen normerende werking toekomt. Gelet hierop is het oorspronkelijk op 10 juni 2008 vastgestelde toerekeningssysteem wat betreft het in de beroepen aan de orde gestelde punt van de arbeidsvergoeding niet in strijd met de Loodsenwet en de krachtens deze wet gestelde regelingen. Verweerder was daarom niet bevoegd om daaraan instemming te onthouden en daarmee evenmin bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. De beroepen zijn gegrond wat betreft de onder b en c aangevoerde gronden.”
4. Het standpunt van NMa in hoger beroep
NMa stelt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het oorspronkelijk op 10 juni 2008 vastgestelde kostentoerekeningssysteem wat betreft de indexering van de arbeidsvergoeding voor directe uren niet in strijd is met de Loodsenwet en de krachtens deze wet vastgestelde regeling. Bij de invoering van het markttoezicht heeft de wetgever in overleg met vertegenwoordigers van de zeehavens en het Loodswezen besloten dat voor de vaststelling van de arbeidsvergoeding het kalenderjaar 2003 als ijkpunt heeft te gelden met een jaarlijkse indexering gebaseerd op de groei van CAO-lonen. Dit uitgangspunt is neergelegd in artikel VII van de Wet markttoezicht registerloodsen (hierna: Wet). Volgens NMa maakt dit wetsartikel aldus een onderscheid tussen de indexering als zodanig en de grondslag waarop de indexering wordt toegepast.
NMa wijst erop dat in de Memorie van Toelichting bij artikel 27d, tweede lid, van de Loodsenwet over de uurtarieven uit het ijkjaar 2003 en de indexering onder meer wordt gesteld dat over de hoogte van de uurtarieven in 2004 informeel instemming is bereikt. De aldus berekende uurtarieven worden gefixeerd op een bedrag gerelateerd aan het kalenderjaar 2003. Deze tarieven maken geen deel uit van de toetsing door NMa en worden geïndexeerd tot en met het jaar van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, aldus de Memorie van Toelichting. Volgens NMa is kern van het geschil in hoger beroep wat nu precies gefixeerd is en wat gefixeerd nu precies betekent voor de grondslag van de indexering. Volgens NMa laat de tekst van artikel 27d, tweede lid, van de Loodsenwet in samenhang gelezen met de Memorie van Toelichting en de wettelijke definitie van het begrip arbeidsvergoeding er geen misverstand over bestaan dat de jaarlijkse indexering van de arbeidsvergoeding voor de directe uren dient te worden toegepast op de in 2003 gefixeerde gemiddelde uurvergoeding van € 91,14, zoals vastgelegd in artikel 6, tweede lid, onder a, van de Regeling markttoezicht registerloodsen (hierna: Regeling). Volgens NMa is het de bedoeling van de wetgever geweest om voor eens en voor altijd de tarieven voor het jaar 2003 vast te stellen, welke vervolgens als basis voor de indexering in de latere jaren zou dienen. Om inzichtelijk te maken hoe de systematiek van artikel 6, tweede en derde lid, uitwerkt, heeft de (lagere) wetgever het opportuun geacht de uitkomsten - voor het jaar 2003 - in artikel 6, vierde lid, van de Regeling op te nemen. De uurtarieven die op grond van artikel 27d, tweede lid, van de Loodsenwet jaarlijks geïndexeerd moeten worden, zijn de gemiddelde (gefixeerde) tarieven van artikel 6, tweede lid, van de Regeling en niet de louter ter toelichting opgenomen tarieven per scheepsklasse uit de tabel van artikel 6, vierde lid. Volgens NMa dient dan ook de volgende indexeringsmethode te worden gevolgd:
i. grondslag voor de indexering zijn de gefixeerde tarieven uit artikel 6, tweede lid, van de Regeling;
ii. de aldaar gefixeerde tarieven dienen te worden geïndexeerd volgens de methode van artikel 27d, tweede lid, van de Loodsenwet in samenhang bezien met artikel 3.1 van het Besluit markttoezicht registerloodsen (hierna: Besluit);
iii. de geïndexeerde tarieven dienen vervolgens conform artikel 6, derde lid, van de Regeling gedifferentieerd te worden over de verschillende scheepsklassen;
iv. deze berekening dient jaarlijks opnieuw te worden uitgevoerd, waarbij steeds de gefixeerde tarieven uit artikel 6, tweede lid, van de Regeling als startpunt dienen.
Ter ondersteuning van deze indexeringsmethode verwijst NMa naar de tekst en opbouw van artikel 6 van Pro de Regeling.
In de eerste plaats blijkt uit een vergelijking van de tekst van het tweede en het vierde lid, dat in het tweede lid de hoogte van de arbeidsvergoeding "wordt vastgesteld", terwijl het vierde lid niets "vaststelt", maar slechts weergeeft wat, gelet op alle in acht te nemen variabelen, in 2003 de toegerekende kosten "bedroegen". Anders dan de rechtbank heeft aangenomen heeft alleen het tweede lid en niet het vierde lid voor de indexering in de jaren na 2003 normatieve werking.
In de tweede plaats zouden, indien de door het Loodswezen voorgestane uitleg juist zou zijn, de leden 2 en 3 van artikel 6 zinledig Pro zijn. Immers, indien de wetgever de bedoeling zou hebben gehad om de bedragen uit het vierde lid van artikel 6 als Pro basis voor de indexering aan te wijzen, dan had hij kunnen volstaan met een toelichting op de scheepsklassen (lid 1) en een opsomming van de als basis voor de indexering te nemen bedragen (lid 4). Dat de wetgever ervoor heeft gekozen de stappen van lid 2 en 3 in te bouwen, kan volgens NMa niet anders betekenen dan dat de door NMa voorgestane indexeringsmethode strookt met de bedoeling van de wetgever.
In de derde plaats hanteert het kostentoerekeningssysteem in de versie van 10 juni 2008 voor de directe en de indirecte uren verschillende indexeringsmethodes. Voor de indirecte uren hanteert het Loodswezen wel de door NMa voorgestane indexeringsmethode. Uit de Loodsenwet noch uit de op deze wet gebaseerde regelgeving volgt dat voor de directe uren een andere indexeringsmethode geldt dan voor de indirecte uren.
Voorts heeft NMa gesteld dat de rechtbank ten onrechte en zonder voldoende motivering heeft geoordeeld dat NMa niet bevoegd was om instemming aan het kostentoerekeningssysteem van 10 juni 2008 te onthouden. Daarnaast betoogt NMa dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet bevoegd was de gezamenlijke leden van de Nederlandse loodsencorporatie een dwangsom op te leggen.
5. Het standpunt van het Loodswezen in hoger beroep
Het Loodswezen wijst erop dat in het overleg over de totstandkoming van een toezichtsysteem het van belang was zekerheid te verkrijgen over de hoogte van de arbeidsvergoeding van de loodsen. Loodsen ontvangen geen salaris, maar een in de tarieven opgenomen component gebaseerd op een berekening van de geraamde uren voor dat betreffende jaar maal de uurtarieven die bij de verschillende uursoorten horen. Cruciaal in het overleg is altijd geweest de tabel met uurtarieven per scheepsklasse uit 2003, zoals die in artikel 6, vierde lid, van de Regeling is opgenomen. Reeds in een e-mail van het ministerie van Verkeer en Waterstaat van 20 april 2006 is deze tabel met uurtarieven per scheepsklasse terug te vinden, met de bevestiging van de zijde van het ministerie dat geenszins de bedoeling is uit te gaan van andere dan de in de tabel opgenomen bedragen. Ook uit de presentatie bij het ambtelijk akkoord en de brief van de voorzitter van de Nederlandse loodsencorporatie aan het ministerie van 23 mei 2007 blijkt dat bij de indexering uitgegaan moet worden van de tarieven per scheepsklasse.
De parlementaire geschiedenis die NMa aanhaalt ter ondersteuning van zijn standpunt geven juist steun aan de lezing van het Loodswezen. De betreffende passages geven duidelijk aan, en dat wordt door NMa erkend, dat wat moet worden geïndexeerd de uurtarieven zijn. Het Loodswezen is van mening dat met "uurtarieven" (meervoud) niets anders kan worden bedoeld dan de uurtarieven per scheepsklasse. Anders valt niet in te zien waarom steeds het meervoud wordt gebruikt. Dit wordt ook bevestigd door de wettelijke definitie van het begrip "arbeidsvergoeding". Blijkens deze definitie is de arbeidsvergoeding gedifferentieerd naar scheepsklassen. Voor zover nog enige onduidelijkheid zou kunnen bestaan geeft de Memorie van Toelichting in de door NMa aangehaalde passage zelf het antwoord: gefixeerd en geïndexeerd worden "De aldus berekende uurtarieven". Welke uurtarieven dit zijn blijkt uit de voorafgaande zin: dit gaat om de hoogte van de uurtarieven waarover in 2004 informeel overeenstemming is bereikt. Dit kunnen alleen de uurtarieven per scheepsklasse zijn. Dat zijn namelijk de enige tarieven die in 2004 zijn berekend en tussen partijen zijn afgestemd. Voor het standpunt van NMa dat de wetgever een gemiddelde uurvergoeding heeft willen fixeren of indexeren, ontbreekt ieder aanknopingspunt.
Ook de door NMa aangehaalde Regeling biedt geen steun voor het standpunt van NMa. Voor de verschillen in werking van de leden 2 en 4 van artikel 6 van Pro de Regeling - in die zin dat lid 2 normatief zou zijn en lid 4 louter toelichtend - zijn geen aanknopingspunten te vinden, evenmin als dat er is doordat in het vierde lid in de verleden tijd het woord "bedroegen" wordt gebruikt en in het tweede lid in de tegenwoordige tijd het woord "vaststellen".
Dat voor de indirecte uren een andere indexeringsmethode geldt is juist. Het is echter NMa die erop heeft aangedrongen dat de indirecte uren op andere wijze zouden worden geïndexeerd. De reden dat de ledenvergadering van de Nederlandse loodsencorporatie ermee heeft ingestemd dat voor de indirecte uren een andere indexeringsmethode geldt is dat het Loodswezen ook wel inzag dat de situatie voor beide soorten uren verschillend is. De indirecte uren zijn veel meer vatbaar voor jaarlijkse fluctuatie dan de directe uren. Bovendien kunnen indirecte uren niet rechtstreeks aan een bepaald schip of aan een bepaalde scheepsklasse worden gekoppeld.
Ten aanzien van de andere twee grieven stelt het Loodswezen het volgende. Zelfs al zou men met NMa aannemen dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gehanteerd, dan nog kan dit niet leiden tot vernietiging van de uitspraak. Anders dan NMa lijkt te veronderstellen is daarmee nog niet gegeven dat instemming moet worden onthouden. Onthouding van instemming is immers niet verplicht, ook niet wanneer sprake is van strijd met het recht. In dat geval dient NMa nog een afweging te maken of het onthouden van instemming aangewezen is. Van een dergelijke afweging is niet gebleken.
Ook het opleggen van een last onder dwangsom is niet zonder meer gegeven wanneer er sprake van zou zijn dat een deel van het kostentoerekeningssysteem niet zou voldoen aan de eisen van de wet. NMa had andere, meer geschikte en (wel) zuivere middelen om het kostentoerekeningssysteem zo nodig te doen aanpassen. De oplegging van de last onder dwangsom in het besluit van 16 juli 2008 kan naar de mening van het Loodswezen in de gegeven omstandigheden niet worden gerechtvaardigd.
6. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
6.1 Het geschil heeft betrekking op de jaarlijkse indexering van de arbeidsvergoeding voor directe uren, de zogenoemde bruguren, die de Nederlandse registerloodsen maken, in het bijzonder de grondslag waarop deze indexering moet worden toegepast. Volgens NMa dient de jaarlijkse indexering van de directe uren te worden toegepast op de in 2003 gefixeerde gemiddelde uurvergoeding van € 91,14, welk bedrag is genoemd in artikel 6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Regeling. Volgens het Loodswezen moet de jaarlijkse indexering worden toegepast op de in de tabel van artikel 6, vierde lid, van de Regeling opgenomen kosten voor de directe uren per scheepsklasse. Vaststaat dat de verschillende wijzen van indexering gevolgen hebben voor de totale hoogte van de arbeidsvergoeding in verband met het fluctuerende scheepvaartaanbod.
6.2 Op grond van artikel VII, tweede lid, van de Wet wordt de voor het jaar 2003 geldende hoogte van de arbeidsvergoeding, als bedoeld in artikel VII, eerste lid, van de Wet, vastgesteld bij regeling van de minister van Verkeer en Waterstaat. In de tweede volzin van artikel VII, tweede lid, is bepaald dat de algemene raad van de Nederlandse loodsencorporatie de minister een voorstel doet voor deze regeling en dat de minister, alvorens op dit voorstel te beslissen, de raad van bestuur van de NMa hoort. De hier bedoelde regeling is neergelegd in voormeld artikel 6 van Pro de Regeling. Blijkens de toelichting op de Regeling (Staatscourant 28 december 2007, nr. 251, blz. 37) heeft de algemene raad van de Nederlandse loodsencorporatie bij schrijven van 23 mei 2007 een voorstel gedaan voor de regeling van de arbeidsvergoeding 2003 en is de raad van bestuur van de NMa over dit voorstel gehoord.
6.3 In de Memorie van Toelichting bij de Wet (Kamerstukken II, 2006-2007, 30319, nr. 3, blz. 24) is vermeld dat voor de uurtarieven een wettelijke basis is gecreëerd door de arbeidsvergoeding voor loodsen expliciet in de wet te definiëren. Over de hoogte van de uurtarieven is in 2004 informeel overeenstemming bereikt in een werkgroep bestaande uit overheid, havens en Loodswezen. De aldus berekende uurtarieven worden gefixeerd op een bedrag gerelateerd aan het kalenderjaar 2003. Deze tarieven maken geen onderdeel uit van de toetsing door NMa en worden geïndexeerd tot en met het jaar van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, aldus de Memorie van Toelichting.
6.4 Uit het vorenstaande blijkt dat artikel VII van de Wet beoogt dat de arbeidsvergoeding voor 2003 wordt gebaseerd op de in 2004 bereikte overeenstemming tussen overheid, havens en loodswezen en dat de definitieve vaststelling van de arbeidsvergoeding in een ministeriële regeling geschiedt naar aanleiding van een voorstel van het Loodswezen. Gelet op een en ander komt naar het oordeel van het College bij de uitleg van artikel 6 van Pro de Regeling allereerst betekenis toe aan gegevens die licht werpen op de inhoud van bedoelde overeenstemming en van bedoeld voorstel en de daarop volgende besluitvorming. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
6.5 Het College is van oordeel dat uit de door het Loodswezen aangedragen stukken genoegzaam blijkt dat bij de totstandkoming van de wijziging in het toezicht op het Loodswezen uitsluitend gesproken is over de tabel met tarieven per scheepsklasse, zoals die uiteindelijk in artikel 6, vierde lid, van de Regeling is opgenomen, en niet over een gefixeerde gemiddelde vergoeding. In een brief van 5 april 2006 van de directeur-generaal Transport en Luchtvaart van het ministerie van Verkeer en Waterstaat is vermeld dat over voorgestelde besluiten als in de bijlage bij deze brief is aangegeven, ambtelijke overeenstemming bestaat tussen het Loodswezen en het ministerie en dat het daarom het voornemen is deze voorstellen te verwerken in de wijzigingswetgeving van de Loodsenwet. Deze bijlage betreft, onder meer, een notitie van het Loodswezen ‘Overzicht uurtarieven loodsen 2003’, waarin de tarieven zoals nadien neergelegd in artikel 6, vierde lid, zijn opgenomen. Ook in een overgelegde email van 20 april 2006 van het ministerie aan het Loodwezen is de tabel zoals nadien opgenomen in artikel 6, vierde lid, vermeld en wordt gesteld dat het geenszins de bedoeling is om uit te gaan van andere dan in deze tabel genoemde bedragen. Het voorstel van het Loodswezen van 23 mei 2007 als bedoeld in artikel VII, tweede lid, van de Wet, vermeldt in een bijlage uurtarieven per scheepsklasse, waaronder de tarieven die nadien in artikel 6, vierde lid, zijn opgenomen. Een gemiddeld tarief van € 91,14 zoals neergelegd in artikel 6, tweede lid, wordt in deze brief noch in de bijlage genoemd. De toelichting bij de Regeling vermeldt dat uitgaande van de uitgangspunten zoals geformuleerd in 2003 in artikel 6, tweede lid, de gemiddelde arbeidsvergoeding over 2003 is vastgesteld, maar laat daarop volgen dat deze op grond van de in het derde lid vastgestelde weging wordt verdeeld over de verschillende scheepsklassen. Ook dat wijst er naar het oordeel van het College op dat de bedragen genoemd in artikel 6, vierde lid, van de Regeling hebben te gelden als arbeidsvergoeding als bedoeld in artikel VII van de Wet. Het College merkt hierbij op dat als de wetgever bij de wijziging in het toezicht op het Loodswezen een andere aanpak voor ogen had gestaan, er in het proces van totstandkoming van de Wet, de Regeling en het Besluit de mogelijkheid was geweest deze aanpak ter hand te nemen. Uit de toelichting op de betreffende wet- en regelgeving blijkt echter niet dat de wetgever een ander uitgangspunt dan hiervoor weergegeven heeft gehanteerd.
6.6 Het College overweegt voorts dat de tabel met tarieven per scheepsklasse in de tekst van artikel 6 van Pro de Regeling is opgenomen. Teksten van regelgeving strekken doorgaans ertoe normen op te nemen. Wanneer het de bedoeling van de regelgever zou zijn geweest aan genoemde tabel geen normerende werking toe te kennen, had het naar het oordeel van het College voor de hand gelegen, de tabel uitsluitend in de Nota van Toelichting bij de Regeling op te nemen. Derhalve geldt in beginsel dat de tabel die is opgenomen in een bepaling van de Regeling zelf, normerende werking heeft, tenzij geoordeeld zou moeten worden dat sprake is van een contra-indicatie, die - gelet op de verdere doelstelling van deze wettelijke regeling - met dat normerende karakter onverenigbaar is en tot een resultaat leidt dat redelijkerwijs niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest. In dit geval is het College, mede in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen, van een dergelijke contra-indicatie echter niet gebleken. Het door NMa ter zitting aangehaalde citaat uit de parlementaire geschiedenis bij de Wet (Memorie van Antwoord, Eerste Kamer, 2007-2008, 30 913, C, blz. 3) leidt niet tot een ander oordeel.
6.7 Gelet op het vorenstaande is het College met de rechtbank van oordeel dat het oorspronkelijk op 10 juni 2008 door de ledenvergadering van de Nederlandse loodsencorporatie vastgestelde toerekeningssysteem wat betreft het door NMa aan de orde gestelde punt van de arbeidsvergoeding niet in strijd is met de Wet, de Loodsenwet en de krachtens deze wetten vastgestelde regelgeving. Het College volgt derhalve de rechtbank in haar oordeel dat NMa niet bevoegd was om aan dat kostentoerekeningssysteem instemming te onthouden en daarmee evenmin bevoegd was aan de ledenvergadering van de Nederlandse loodsencorporatie een last onder dwangsom op te leggen. Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat het hoger beroep van NMa ongegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.8 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Ingevolge artikel 24, derde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie wordt van NMa een griffierecht van € 448,-- geheven.
7. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. E. Dijt en mr. A. Gerbandy, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 december 2010.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Douwes