Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1097 22 juni 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. P. Stehouwer, advocaat te Leeuwarden
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. S.M. Oude Lage Venterink, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Appellante heeft bij brief van 17 augustus 2009, bij het College binnengekomen op 18 augustus 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 juli 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een besluit van 14 oktober 2008, waarbij de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2007 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) is vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 9 maart 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij A is verschenen, bijgestaan door mr. Stehouwer. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 44
Gebruik van de toeslagrechten
1. Elk toeslagrecht dat gepaard gaat met een subsidiabele hectare geeft recht op de uitbetaling van het in het kader van het toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Onder ‘subsidiabele hectare’ wordt verstaan welke landbouwgrond ook van het bedrijf in de vorm van bouwland en blijvend grasland met uitzondering van de grond die voor blijvende teelten, als bosgrond of voor niet-landbouwactiviteiten in gebruik was.
3. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met subsidiabele hectaren (..). Behalve in geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden blijven die percelen ter beschikking van de landbouwer gedurende een periode van ten minste 10 maanden (..).
4. De Lidstaten kunnen, in naar behoren gemotiveerde gevallen, de landbouwer machtigen om zijn aangifte te wijzigen, mits de aangifte beperkt blijft tot het totale aantal hectaren waarvoor toeslagrechten zijn toegekend en de aangifte beantwoordt aan de voorwaarden voor de verlening van de bedrijfstoeslag voor het betrokken areaal.
Artikel 145
Uitvoeringsbepalingen
Volgens de in artikel 144, lid 2, bedoelde procedure worden uitvoeringsbepalingen voor deze verordening vastgesteld. Zij omvatten met name: (…)
k) de wijzigingen die in de steunaanvraag kunnen worden aangebracht, en vrijstelling van de verplichting om een steunaanvraag in te dienen; (…) ”
Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien in Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van titel III van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en van de onderhavige verordening wordt verstaan onder:
a) „landbouwgrond”: de totale door bouwland, blijvend grasland en blijvende teelten ingenomen oppervlakte; (..)”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“ Artikel 2
Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
2. „blijvend grasland”: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen met uitzondering van (…) braakgelegde oppervlakten;
Artikel 12
Inhoud van de verzamelaanvraag (…)
3. Ten behoeve van de identificatie van alle percelen landbouwgrond op het bedrijf zoals bedoeld in lid 1, onder d), van het onderhavige artikel wordt op de overeenkomstig artikel 22, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren melding gemaakt van de oppervlakte per referentieperceel die maximaal voor steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling in aanmerking komt. Voorts worden op het grafische materiaal dat overeenkomstig het genoemde lid 2 aan de landbouwer wordt bezorgd, de grenzen en de unieke identificatie van de referentiepercelen aangegeven en geeft de landbouwer daarop de ligging van elk perceel landbouwgrond aan.
4. (…) Indien de correctie betrekking heeft op de oppervlakte van de grond, vermeldt de landbouwer de werkelijke oppervlakte van het betrokken stuk grond. (…)
Artikel 15
Wijzigingen van de verzamelaanvragen
1. Na de uiterste datum voor de indiening van de verzamelaanvraag mogen individuele percelen landbouwgrond (..) aan de verzamelaanvraag worden toegevoegd mits de in de betrokken steunregelingen gestelde eisen in acht worden genomen. (…)
2. (…) worden overeenkomstig lid 1 van het onderhavige artikel aangebrachte wijzigingen schriftelijk aan de bevoegde autoriteit meegedeeld uiterlijk op 31 mei van het betrokken kalenderjaar (…)
Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
Artikel 21
Te late indiening
1. Behoudens overmacht en uitzonderlijke omstandighedenwordt (...) een verlaging met 1 % per werkdag toegepast op de bedragen waarop de landbouwer recht zou hebben gehad als de aanvraag tijdig was ingediend. (…) Bij een termijnoverschrijding van meer dan 25 kalenderdagen wordt de aanvraag afgewezen.
2. (...) Wijzigingen van een verzamelaanvraag worden slechts aanvaard tot en met de in lid 1, derde alinea, bedoelde uiterste datum voor te late indiening van de verzamelaanvraag. (…)
Artikel 68
Uitzonderingen op de toepassing van kortingen en uitsluitingen
1. De in hoofdstuk I bedoelde kortingen en uitsluitingen zijn niet van toepassing indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft. (…) ”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 7 mei 2007 het formulier Gecombineerde opgave 2007 (hierna: de Gecombineerde opgave) bij verweerder ingediend. Zij heeft daarin 26 graspercelen opgegeven met een totale oppervlakte van 46,6 ha.
- De Algemene Inspectiedienst (AID) heeft naar aanleiding van de aanvraag een controle ter plaatse uitgevoerd waarbij de door appellante opgegeven percelen zijn gemeten. De percelen met volgnummer 1, 2, 4, 11, 16, 17, 18, 19, 26, 28 en 31 zijn kleiner gemeten dan door appellante opgegeven. Het betreft de volgende verschillen (ha):
perceel opgegeven geconstateerd verschil
1 1,17 1,03 0,14
2 1,04 0,91 0,13
4 0,69 0,49 0,2
11 2,27 1,81 0,46
16 3,09 2,66 0,43
17 0,59 0,47 0,12
18 0,56 0,48 0,08
19 1,1 0,92 0,18
26 1,4 1,05 0,35
31 3,02 2,7 0,32
tot 2,41
- Op een deel van de percelen 8 en 20 lag bij de controle op 24 september 2007 grond opgeslagen. Bij die controle heeft de AID-medewerker het door appellante onder nummer 32 opgegeven perceel gesplitst in twee percelen nummers 30 en 32. Over een deel van perceel 32 (nieuw) was een pad aangelegd. De voor de opslag van grond gebruikte delen van de percelen 8 en 20 en het voor de aanleg van het pad gebruikte deel van perceel 32 (nieuw), heeft verweerder als niet geconstateerd aangemerkt en op perceel 30 in mindering gebracht.
- Het gaat daarbij om de volgende oppervlakten (ha):
perceel opgegeven geconstateerd verschil
8 0,7 0,47 0,23
20 0,6 0,41 0,19
30 0,63 0,14 0,49
tot 0,91
- Verweerder heeft appellante bij brief van 17 december 2007 medegedeeld dat de aanvraag zal worden behandeld op basis van de gecorrigeerde oppervlakten.
- Bij brief van 10 april 2008 heeft appellante verweerder verzocht om (ook) door haar gepachte percelen voor uitbetaling van toeslagrechten in aanmerking te brengen.
- Verweerder heeft dat verzoek tot wijziging van de aanvraag afgewezen, omdat het te laat is ingediend.
- Bij het besluit van 14 oktober 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag vastgesteld en een korting toegepast.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 november 2008 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Hij handhaaft zijn besluit van 14 oktober 2008 en weigert appellante de door haar gevraagde vergoeding voor in bezwaar gemaakte kosten.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard om de volgende redenen. Wijzigingen van de verzamelaanvraag, zoals het alsnog aangeven van percelen voor uitbetaling van toeslagrechten, die na 11 juni 2007 zijn ontvangen worden niet aanvaard, tenzij sprake is van een kennelijke fout. Appellante heeft later verzocht om de percelen 3, 10, 12, 21 en 23 in aanmerking te laten komen voor uitbetaling van toeslagrechten. Verweerder kan dit verzoek niet inwilligen omdat dit na 11 juni 2007, en dus te laat, is ingediend.
Verweerder zal niet steeds elke onregelmatigheid kunnen opmerken. Dat de opgegeven oppervlakte in andere jaren wel is goedgekeurd, kan appellante dan ook niet baten.
De korting volgt dwingend uit artikel 51, eerste lid van Verordening (EG) nr. 796/2004. Verweerder heeft geen mogelijkheid om hiervan af te wijken. Dat geen sprake is van opzet maakt dit niet anders. Verordening (EG) nr. 796/2004 bevat een uiterste termijn voor de indiening van de aanvraag. Slechts bij een kennelijke fout of overmacht kan hiervan worden afgeweken. Artikel 15 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 regelt uitputtend wanneer het mogelijk is een aanvraag te wijzigen. Deze periode loopt tot en met 15 mei en wordt vervolgens verlengd met de daarop volgende kortingsperiode. Artikel 44, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 komt daarnaast geen zelfstandige betekenis toe.
Artikel 68 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 mist in dit geval toepassing. Appellante kan zich niet beroepen op het ontbreken van schuld voor de door haar te groot opgegeven oppervlakte. Zij is zelf verantwoordelijk voor het juist indienen van haar aanvraag. Daarbij hoort ook de verantwoordelijkheid om de juiste oppervlakte van de voor steun in aanmerking komende oppervlakte van percelen op te geven en in het geval van onjuist weergegeven gegevens deze te corrigeren bij het indienen van de aanvraag.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft, samengevat, het volgende aangevoerd.
De aanvraag van appellante had eenvoudig kunnen worden hersteld met toepassing van artikel 44, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, dat prevaleert boven de artikelen 15 en 21 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
Pas na het indienen van de aanvraag beschikte appellante over het rapport van de AID waaruit duidelijk werd dat de werkelijke oppervlakte van de opgegeven percelen ruim 3 ha kleiner is. Dit is de aanleiding voor het verzoek van appellante om een perceel pachtgrond in aanmerking te laten komen voor de uitbetaling van haar toeslagrechten. Artikel 15, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 is hier niet van toepassing, omdat dit ziet op de situatie dat na de uiterste termijn nieuwe percelen aan de verzamelaanvraag worden toegevoegd, terwijl appellante voldoende oppervlakte aan gewaspercelen op de verzamelaanvraag had opgegeven.
Appellante meent dat zij bij haar aanvraag mocht uitgaan van de juistheid van de door verweerder over de perceeloppervlakten aangeleverde gegevens. Die gegevens hanteert appellante al jarenlang ongewijzigd in haar aanvragen. Verweerder schendt het rechtszekerheidsbeginsel en/of het vertrouwensbeginsel door thans kleinere oppervlakten voor die percelen te constateren.
Appellante beroept zich op artikel 68 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004. Appellante heeft de opgegeven oppervlakten overgenomen van het van verweerder afkomstige kaartmateriaal en mocht uitgaan van de juistheid hiervan. Appellante heeft derhalve geen schuld aan de achteraf gebleken onjuiste opgave van de oppervlakten van haar percelen. Appellante beroept zich hierbij op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna HvJ) van 19 november 2002 in de zaak C-304/00 (Strawson en Gagg en Sons). Subsidiair is appellante van mening dat artikel 68, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in ieder geval dient te worden toegepast op de korting van 6,58 ha.
Appellante voert tenslotte aan dat verweerder de op 24 september 2007 voor de opslag van grond in gebruik zijnde delen van percelen 8 en 20 ten onrechte heeft afgekeurd, nu met die tijdelijke opslag pas in het najaar 2007 een begin is gemaakt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College heeft in zijn uitspraak van 2 oktober 2009 (LJN: BJ9441) overwogen dat ingevolge artikel 145, onder k, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 uitvoeringsbepalingen moeten worden gemaakt betreffende de wijzigingen die in een steunaanvraag kunnen worden aangebracht. Verordening (EG) nr. 796/2004 geeft daaraan mede uitvoering in artikel 15, waar in de eerste alinea van het eerste lid een ruime mogelijkheid voor aanvulling van de aanvraag met nieuwe percelen landbouwgrond wordt gegeven. Het tweede lid bindt de uitoefening van die mogelijkheid echter aan een termijn. Het College ziet geen grond te betwijfelen dat een dergelijke beperking in de tijd in een uitvoeringsverordening kan worden opgenomen en gaat ervan uit dat de mogelijkheden tot acceptatie van wijziging van een verzamelaanvraag, die artikel 44, vierde lid van Verordening (EG) nr. 1782/2003 aan de lidstaten biedt, nader zijn uitgewerkt in artikel 15 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004. Anders dan appellante, ziet het College geen reden om aan te nemen dat daarnaast nog een zelfstandig, rechtstreeks aan artikel 44, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 ontleend recht tot wijziging van de steunaanvraag, bestaat. Deze beroepsgrond faalt.
5.2 Met verweerder is het College van oordeel dat appellante zich vergeefs beroept op het arrest van 19 november 2002 van het HvJ, aangezien het deel van het arrest dat zij inroept ziet op een ten tijde hier van belang niet langer toepasselijke bepaling.
5.3 Verweerder stelt terecht dat hij de oppervlakten in de opgave elk jaar moet beoordelen en niet is gebonden aan eerder niet opgemerkte onregelmatigheden. Dat de opgegeven oppervlakte in andere jaren wel is goedgekeurd kan appellante reeds daarom niet baten.
5.4 Ingevolge artikel 68 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 blijft de korting achterwege als appellante feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien zij anderszins bewijst dat haar geen schuld treft. Waar de opgave van appellante van perceeloppervlakten te hoog was, heeft zij feitelijk onjuiste gegevens verstrekt, zodat die uitzondering zich niet voordoet. Appellante heeft echter het bewijs bijgebracht dat haar geen schuld treft aan die onjuiste opgave in zoverre zij daarbij de gegevens van verweerder heeft gevolgd. Mede gelet op de omvang van die geconstateerde verschillen, kon appellante redelijkerwijs niet weten dat de door verweerder geleverde gegevens onjuist waren.
5.5 In zoverre het betoog van appellante inhoudt dat artikel 68 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 eraan in de weg staat om uit te gaan van de feitelijk (lagere), geconstateerde perceeloppervlakte, moet dat worden afgewezen, omdat die bepaling alleen voorziet in het vervallen van kortingen en uitsluitingen.
5.6 Anders dan appellante heeft betoogd, heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht de op 24 september 2007 voor de opslag van grond in gebruik zijnde delen van de percelen 8 en 20 niet als landbouwgrond aangemerkt, nu die perceelgedeelten, zoals de in het dossier aanwezige foto’s uitwijzen, niet langer als blijvend grasland in gebruik waren. Het beroep van appellante op de in artikel 44, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bedoelde termijn, mist feitelijke grondslag, nu in dit geval die, in Nederland vanaf 1 januari rekenende termijn, op het tijdstip van de controle in elk geval niet was verstreken.
5.7 De conclusie moet zijn dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het College zal verweerder opdragen andermaal op het bezwaar te beslissen. De korting dient te vervallen en verweerder zal de bedrijfstoeslag moeten herberekenen en opnieuw moeten beslissen op het verzoek van appellante om de door haar in bezwaar gemaakte kosten te vergoeden.
5.8 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende bijstand vastgesteld op € 644,- op basis van 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde van € 322,- per punt, voor een zaak van gemiddeld gewicht.
6. De beslissing
Het College,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op de bezwaren te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante ten bedrage van € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. R.C. Stam, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2011.
w.g. W.E. Doolaard w.g. M.J. van Veen