Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/1015 en 09/58 5 oktober 2011
13950 Wet marktordening gezondheidszorg
Uitspraak in de zaken van:
1. Achmea Zorgkantoor N.V., te Amsterdam (hierna: Achmea),
gemachtigde: mr. A.J.H.W.M. Versteeg, advocaat te Amsterdam, zaaknr. AWB 08/1015,
2. Algemeen Christelijke Stichting voor Wonen en Zorg Avondlicht, te Dedemsvaart, gemeente Hardenberg (hierna: Avondlicht), gemachtigden: mr. T.A.M. van den Ende en mr. F. Lijffijt, beiden advocaat te Zwolle, zaaknr. AWB 09/58,
appellanten,
tegen
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigden: mr. drs. J.J. Rijken en mr. J.A.E. van der Jagt-Jobsen, beiden advocaat te Den Haag.
1. De procedures
Achmea en Avondlicht hebben bij brieven, bij het College binnengekomen op 19 december 2008 respectievelijk 5 januari 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 25 november 2008.
Bij dit besluit heeft verweerster de bezwaren van Achmea en Avondlicht tegen een tariefbeschikking van 16 oktober 2007 met eindnummer 4 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij brieven van 17 februari en 3 juni 2009 hebben Achmea en Avondlicht de gronden van hun beroepen aangevuld.
Bij brief van 3 juli 2009 heeft verweerster een verweerschrift ingediend en de op zaken betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 3 februari 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader hebben uiteengezet.
2. De grondslag van het geschillen
2.1 Met ingang van 1 januari 2005 is voor instellingen die zorg verlenen waarop verzekerden aanspraak hebben op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) een systeem van macrobudgettering geïntroduceerd. In dit systeem kan verweerster worden verzocht een budget voor AWBZ-instellingen vast te stellen. Verweerster toetst de budgetverzoeken aan het beschikbare macrobudget dat wordt aangeduid met de term contracteerruimte. Verweerster beoordeelt de budgetverzoeken op drie momenten (rondes) in het jaar, in de maanden maart, juli en oktober. In die drie rondes kan, rekening houdend met de in de loop van het jaar toegenomen productieafspraken, worden verzocht om aanpassing van het budget.
Op 24 oktober 2006 heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op grond van artikel 7 Wet marktordening gezondheidszorg verweerster een aanwijzing gegeven die strekt tot uitvoering van het voormelde systeem in 2007 (Stcrt. 2006, nr. 212, pag. 13; hierna: de aanwijzing). Verweerster heeft naar aanleiding van deze aanwijzing de beleidsregel Contracteerruimte 2007 (hierna: de beleidsregel) vastgesteld, die in de loop van 2007 meerdere malen door elkaar opvolgende beleidsregels (CA-122, CA-172, CA-189, CA- 207 en CA-263) met eenzelfde strekking is vervangen. Met betrekking tot de verwerking van de budgetverzoeken is in de beleidsregel (CA-263) vermeld:
"3. Algemene verwerking aanvragen
Er zijn jaarlijks drie rondes waarbij de financiële afspraken aan de contracteerruimtes worden getoetst. Deze vinden plaats per 1 maart, 15 juli en 15 oktober 2007. Deze verwerking door de NZa vindt mede plaats onder toepassing van de onderstaande bepalingen.
3.1 Eenzijdige verzoeken
Indien partijen niet tot overeenstemming zijn gekomen over de hoogte van de productie en/of de hoogte van de prijzen (het zogenoemde tweezijdige verzoek), neemt de NZa ook eenzijdig ingediende verzoeken van een zorgaanbieder of zorgkantoor in behandeling. Per ronde kan door een zorgaanbieder dan wel een zorgkantoor geen eenzijdig verzoek worden ingediend wanneer er in diezelfde ronde ook een tweezijdig verzoek met betrekking tot dezelfde prestaties of prijzen wordt ingediend.
Indien desondanks in één ronde naast een tweezijdig verzoek ook een eenzijdig verzoek door een zorgaanbieder dan wel zorgkantoor wordt ingediend, wordt het eenzijdige verzoek afgewezen.
3.2 Vaststelling aantallen en prijzen
In de hierna volgende onderdelen 3.1 en 3.2 wordt aangegeven van welke aantallen (q's) en prijzen (p's) de NZa uitgaat voor de toetsing van de financiële afspraken aan de beschikbare contracteerruimte (zie onderdelen 4 t/m 7) en van welke p's de NZa uitgaat voor de vaststelling van de tarieven.
3.2.1 Vaststelling aantal (q)
? Indien de door de zorgaanbieder en het zorgkantoor per prestatie aangevraagde q aan elkaar gelijk zijn, gaat NZa per prestatie uit van de door dezorgaanbieder em het zorgkantoor aangevraagde q.
? Indien de door de zorgaanbieder per prestatie aangevraagde q hoger is dan door het zorgkantoor aangevraagde q, gaat de NZa per prestatie uit van de door het zorgkantoor aangevraagde q.
? Indien de door het zorgaankantoor per prestatie aangevraagde q hoger is dan de door de zorgaanbieder aangevraagde q, gaat de NZa per prestatie uit van de door de zorgaanbieder aangevraagde q.
? Indien één of beide partijen geen q aanvraagt, gaat NZA uit van het feit dat de q nul is.
3.2.2 Vaststelling tarief (p)
? Indien de door de zorgaanbieder en het zorgkantoor aangevraagde p aan elkaar gelijk zijn en niet hoger dan het voor de prestatie in de beleidsregel gestelde maximumbedrag, gaat NZa uit van de door zorgaanbieder en zorgkantoor aangevraagde p.
? Indien de door de zorgaanbieder en het zorgkantoor aangevraagde p niet aan elkaar gelijk zijn of één van de partijen geen p aanvraagt, gaat de NZa uit van het voor de prestatie in de beleidsregel vastgesteld maximumbedrag.
3.3 Aanpassing eerder vastgesteld tarief of aantal
Wanneer in een ronde in jaar t, onder toepassing van de onderdelen 3.1 en 3.2 van deze beleidsregel, een afspraak met betrekking tot een bepaalde q of een bepaalde p is vastgesteld door de NZa, zal de NZa de vastgestelde q of p alleen aanpassen indien daartoe een nieuw tweezijdig verzoek wordt ingediend. Eenzijdige verzoeken ter aanpassing van een eerder in datzelfde jaar vastgestelde q of p worden afgewezen.
(…)".
2.2 Feiten
- Verweerster heeft voor Avondlicht in het kader van de julironde op 16 oktober 2007 de tariefbeschikking met eindnummer 4 vastgesteld. Tegen deze tariefbeschikking hebben appellanten bezwaar gemaakt.
- Verweerster heeft voor Avondlicht in het kader van de oktoberronde op 19 december 2007 de tariefbeschikking met eindnummer 5 vastgesteld.
- Appellanten zijn naar aanleiding van hun bezwaren, en de aanvullende gronden van hun bezwaren ingediend op 10 en 14 januari 2008, door verweerster op 11 juni 2008 gehoord.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerster
Bij het bestreden besluit heeft verweerster de bezwaren van Achmea en Avondlicht niet-ontvankelijk verklaard, omdat moet worden aangenomen dat zij, mede gelet op de werking van de toepasselijke beleidsregels en het daarin vervatte beslismodel, niet langer een belang hebben bij de behandeling daarvan. Verweerster heeft opgemerkt dat het besluit waartegen bezwaar is gemaakt inmiddels is opgevolgd door een nieuw besluit van 19 december 2007. Dit besluit, dat is genomen op een aanvraag uit de oktoberronde, betreft evenals het besluit waartegen bezwaar is gemaakt, de vaststelling van het budget en de in rekening te brengen tarieven over het kalenderjaar 2007.
Toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan niet aan de orde zijn, aangezien de tariefbeschikking van 19 december 2007 is genomen naar aanleiding van nieuwe, tweezijdige aanvraag van appellanten en om die reden niet kan worden aangemerkt als een besluiten dat in de plaats treedt van het eerdere besluit op aanvraag uit de julironde.
Voor zover Achmea zich heeft beroepen op de uitspraak van het College van 21 februari 2008 (AWB07/537 <www.rechtspraak.nl> LJN: BC6225) heeft verweerster het volgende opgemerkt. Weliswaar kunnen in het kader van een bezwaarschriftprocedure onderliggende beleidsregels aan de orde worden gesteld, maar dit doet niet af aan het feit dat een bezwaar niet-ontvankelijk is wanneer wegens het ontbreken van een direct belang het bestuursorgaan niet gehouden is tot een inhoudelijke behandeling. Van dit laatste is volgens verweerster thans sprake, omdat een heroverweging niet tot een andere uitkomst kan leiden dan hetgeen in december 2007 is beslist.
De omstandigheid dat minder is aangevraagd dan op grond van productiegegevens had moeten worden aangevraagd, kan volgens verweerster niet leiden tot de conclusie dat appellanten een belang hebben bij een inhoudelijke behandeling van de bezwaren. Aan de opgaven bij verweerster liggen overeenkomsten ten grondslag tussen de zorgaanbieders en het zorgkantoor. Het is aan de zorgaanbieders en het zorgkantoor om gezamenlijke aanvragen in te dienen die in overeenstemming zijn met hetgeen tussen partijen is overeengekomen, dan wel eenzijdige aanvragen in te dienen ingeval partijen niet tot overeenstemming kunnen komen. In het kader van de beoordeling van de aanvragen kan niet van verweerster worden verlangd dat zij bij de behandeling van de aanvragen moet uitgaan van de onverbindendheid dan wel ongeldigheid van de onderliggende overeenkomsten tussen zorgaanbieders en zorgkantoor, nog daargelaten dat verweerster niet kan worden geacht te weten hoe de aanvragen dan wel hadden moeten zijn ingericht.
De stelling van Achmea dat zij bezwaar heeft gemaakt tegen de budgetbeschikking in de oktoberronde klopt niet. Uit de correspondentie waar Achmea in dit verband naar heeft verwezen, wordt enkel voorafgaand aan de primaire beschikking van 19 december 2007 aangekondigd dat tegen het besluit bezwaar gemaakt zal worden. Een daadwerkelijk bezwaarschrift is niet ontvangen.
Ten overvloede is verweerster in het bestreden besluit inhoudelijk op de bezwaren van appellanten ingegaan, aangezien deze bezwaren volgens haar, al zouden die ontvankelijk zijn geweest, niet tot een wijziging van het primaire besluit zouden hebben geleid.
4. Het standpunt van Achmea
Achmea heeft aangevoerd aan dat zij een belang had en heeft bij de vraag naar de verbindendheid en rechtmatigheid van de wet- en regelgeving waarop de tariefbeschikkingen zijn gebaseerd. Achmea heeft gesteld dat zij een mogelijkheid moet hebben een rechtsvraag ter beantwoording voor te leggen en dat zij uit de uitspraak van het College van 21 februari 2008 heeft gemeend te mogen afleiden dat daarin een belang is gelegen dat rechtvaardigt dat tegen een tariefbeschikking wordt opgekomen. Dit belang is niet komen te vervallen omdat inmiddels een nieuwe tariefbeslissing is genomen.
Het is Achmea ontgaan waarom de artikelen 6:18 en 6:19 Awb niet van (overeenkomstige) toepassing zouden zijn op besluiten die elkaar opvolgen, ook als daar nieuwe aanvragen aan ten grondslag liggen. Achmea heeft er in dit verband op gewezen dat de mogelijkheid om productieafspraken in de loop van het jaar aan te passen, is ingegeven om binnen de gestelde financiële grenzen de hoogte van het budget van de zorgaanbieder te laten aansluiten bij de werkelijk geleverde zorg. De besluiten die genomen worden in de juli- en oktoberronde behelzen dan ook steeds een wijziging van de eerdere beslissingen van verweerster over de productieafspraken. De tekst van artikel 6:18 Awb biedt verder geen aanknopingspunt voor de gedachte dat de in dit artikel vervatte regeling niet van toepassing zou zijn wanneer de wijziging of intrekking volgt op een verzoek dat is gedaan met inachtneming van de door het bestuursorgaan zelf gegeven procedurevoorschriften.
Achmea heeft verder gesteld dat een heroverweging van de tariefbeschikkingen waartegen bezwaar is gemaakt, kan leiden tot wijziging van de achterliggende regelgeving die vervolgens ook betekenis zou hebben voor de nadien genomen besluiten. Verweerster kan deze besluiten zo nodig ambtshalve wijzigen wanneer daartegen geen bezwaar zou zijn gemaakt of de artikelen 6:18 en 6:19 Awb niet van toepassing zouden zijn.
Verweerster dient zich te realiseren dat de financiële beperkingen die gesteld zijn aan de uitvoering van de AWBZ gevolgen hebben voor de afspraken die zij met zorgaanbieders kan maken. Zou het anders zijn, dan was het niet nodig geweest om in de beleidsregels een mechanisme voor het herstel van de overschrijding van de regionale contracteerruimte op te nemen. Hieruit volgt dat andere contracten tot stand zouden worden gebracht, indien er meer financiële ruimte zou zijn om overeenkomsten te sluiten.
Achmea is in haar beroepschrift voor het overige ingegaan op de door verweerster ten overvloede gegeven inhoudelijke weerlegging van haar bezwaar.
5. Het standpunt van Avondlicht
Avondlicht heeft aangevoerd dat de wijze waarop verweerster met de bezwaren van de verschillende zorgaanbieders is omgegaan, getuigt van willekeur. Geen aanvraag indienen, een aanvraag indienen met een voorbehoud of een eenzijdige aanvraag indienen. Alles leidt volgens verweerster tot niet-ontvankelijkheid.
Verder heeft Avondlicht aangevoerd dat op grond van artikelen 6:18 en 6:19 Awb samenhangende besluiten in hun geheel kunnen worden beoordeeld. Het vaststellen van budgetverzoeken in de zorginkooprondes betreft een herhaalde uitoefening van dezelfde bevoegdheid door hetzelfde bestuursorgaan op basis van dezelfde feitelijke grondslag. De besluiten die worden genomen in het kader van juli- of oktoberronde behelzen steeds (mede) een wijziging van een genomen beslissing van verweerster. In het besluit naar aanleiding van de oktoberronde is verweerster verder niet tegemoetgekomen aan haar bezwaren over de vergoeding van de geleverde zorg, aldus Avondlicht.
Volgens vaste jurisprudentie van het College kan bij wege van exceptieve toets worden beoordeeld of de aanwijzing en de ter uitvoering daarvan vastgestelde beleidsregel verbindende kracht moet worden ontzegd, omdat zij de toets der rechtmatigheid niet kan doorstaan. Avondlicht heeft aangevoerd dat zij, naast haar belang bij vergoeding van de overproductie, met het oog op de toekomst belang heeft bij een dergelijke beoordeling. De redenering van verweerster dat de achterliggende regelgeving in dit geval niet kan worden getoetst, is onjuist.
Avondlicht is in haar beroepschrift voorts ingegaan op de door verweerster ten overvloede gegeven weerlegging van haar bezwaar.
6. De beoordeling van de geschillen
6.1 In de tariefbeschikking met eindnummer 5 in het kader van de oktoberronde is dezelfde ingangsdatum vermeld als in de tariefbeschikking met eindnummer 4, te weten 1 januari 2007. Verder is in de tariefbeschikking met eindnummer 5, evenals in de tariefbeschikking met eindnummer 4, de clausule opgenomen dat met de ingangsdatum van deze tariefbeschikking de geldigheidsduur van de geldende tariefbeschikking wordt beperkt tot de ingangsdatum van deze tariefbeschikking. Gezien het voorgaande is met de inwerkingtreding van de tariefbeschikking met eindnummer 5 de geldigheidsduur van de daaraan voorafgaande tariefbeschikking met eindnummer 4 teniet gedaan. Dat Achmea en Avondlicht desondanks een belang bij een inhoudelijke beoordeling van hun bezwaren tegen de tariefbeschikking met eindnummer 4 hadden, vermag het College niet in te zien.
6.1.1 Voor zover Achmea ter zitting heeft aangevoerd dat de tariefbeschikkingen in het kader van de maart- en julironde betekenis blijven behouden in de situatie dat een zorginstelling wordt bevoorschot op basis van ingediende declaraties, overweegt het College dat niet is gebleken dat deze vorm van bevoorschotting – wat daar ook van zij – van toepassing was op Avondlicht. Verweerster was verder slechts gehouden tot een inhoudelijke beoordeling van de door Achmea en Avondlicht ingediende bezwaren over de verbindendheid en rechtmatigheid van de wet- en regelgeving die aan de tariefbeschikking met eindnummer 4 ten grondslag lag, indien zij daarbij een actueel en reëel belang had. Door de tariefbeschikking met eindnummer 5 is dit belang komen te vervallen en was verweerster niet gehouden de bezwaren van Achmea en Avondlicht inhoudelijk te beoordelen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan. Dit is in overeenstemming met de door Achmea genoemde uitspraak van het College van 21 februari 2008. In deze uitspraak is weliswaar geoordeeld dat, na afronding van verweersters besluitvorming omtrent verzoeken om tariefvaststelling, in beroep bij het College desgewenst de hoogte van de contracteerruimte aan de orde kan worden gesteld, maar dit laat onverlet dat Achmea en Avondlicht daarbij een actueel en reëel belang dienen te hebben.
6.1.2 Anders dan appellanten hebben betoogd kunnen hun bezwaren tegen de tariefbeschikking met eindnummer 4 op grond van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb niet worden geacht te zijn gericht tegen de opvolgende tariefbeschikking met eindnummer 5. De tariefbeschikking met eindnummer 5 is genomen naar aanleiding van een nieuwe tweezijdig ingediend budgetverzoek en dient te worden aangemerkt als een primair besluit. Achmea en Avondlicht waren voor het in rechte aantasten van dit primaire besluit aangewezen op het tijdig maken van bezwaar daartegen. Verweerster heeft in het bestreden besluit terecht geconstateerd dat zij geen bezwaarschrift van Achmea heeft ontvangen dat is gericht tegen de tariefbeschikking met eindnummer 5. Voor zover Avondlicht ter zitting heeft betoogd dat verweerster had moeten begrijpen dat haar aanvullend bezwaarschrift tegen de tariefbeschikking met eindnummer 4 ook betrekking had op de tariefbeschikking met eindnummer 5, overweegt het College het volgende. In het desbetreffende aanvullend bezwaarschrift worden onder het kopje ‘Bestreden tariefbeschikkingen’ de tariefbeschikkingen opgesomd waartegen de bezwaren van Avondlicht en andere zorginstellingen zich richten. Ten aanzien van Avondlicht is in het aanvullende bezwaarschrift de tariefbeschikking met eindnummer 4 vermeld. Mede gelet op deze vermelding heeft verweerster zich terecht op het standpunt gesteld dat Avondlicht in het aanvullend bezwaarschrift alleen de tariefbeschikking met eindnummer 4 heeft willen bestrijden. Voor het bestaan van een recht om buiten de bezwaarschriftenprocedure aanpassing te verlangen van een onrechtmatig geachte tariefbeschikking valt geen grondslag aan te wijzen, behoudens bijzondere omstandigheden. Gesteld noch gebleken is dat deze bijzondere omstandigheden zich in het onderhavige geval voordoen.
6.2 Gezien het voorgaande heeft verweerster het bezwaren van Achmea en Avondlicht tegen de tariefbeschikking met eindnummer 4 terecht niet-ontvankelijk verklaard. De beroepen dienen dan ook ongegrond te worden verklaard.
6.3 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
7. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M.M. Smorenburg in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2011.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. B.S. Jansen