Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/537 21 februari 2007
13950 Wet marktordening gezondheidszorg
Uitspraak in de zaak van:
1. Groene Land PWZ Achmea Zorgverzekeringen N.V., te Zeist,
2. Zilveren Kruis Achmea Zorgverzekeringen N.V. te Zeist, en
3. Achmea Zorgkantoor N.V. te Zwolle,
appellanten,
gemachtigde: mr. A.J.H.W.M. Versteeg, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigde: mr. G.R.J. de Groot, advocaat te ‘s-Gravenhage.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 23 juli 2007, bij het College binnengekomen op 24 juli 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 13 juni 2007.
Bij dit besluit heeft verweerster het bezwaar van appellanten tegen twee door verweerster op of omstreeks 21 december 2006 bekend gemaakte overzichten met betrekking tot de contracteerruimte voor 2007 niet-ontvankelijk verklaard.
Nadat appellanten bij brief van 25 september 2007 het beroep hadden aangevuld met gronden, heeft verweerster bij brief van 9 november 2007 een verweerschrift ingediend.
Op 22 november 2007 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
Voorts zijn verschenen M.H.N. Driesse aan de zijde van appellanten en mr. R.N. van Donk en mr. drs. I.J.H.C. van den Boomen voor verweerster.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet marktordening gezondheidszorg (hierna ook Wmg) is voorzover hier van belang het volgende bepaald:
"Artikel 7
1. Onze Minister kan de zorgautoriteit een algemene aanwijzing geven met betrekking tot:
a. (…)
b. (…)
c. de onderwerpen waaromtrent de zorgautoriteit ingevolge deze wet beleidsregels heeft vastgesteld of kan vaststellen.
(…)
Artikel 16
De zorgautoriteit is belast met:
a. markttoezicht, marktontwikkeling en tarief- en prestatieregulering, op het terrein van de gezondheidszorg;
(…)
d. toezicht op de rechtmatige en doelmatige uitvoering door AWBZ-verzekeraars en de rechtspersonen, bedoeld in artikel 40 van Pro de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, van hetgeen bij of krachtens die wet en de artikelen 91, tweede lid, tweede volzin, 123 en 124 van de Wet financiering sociale verzekeringen is geregeld;
(…)
Artikel 50
1. Indien een zorgaanbieder met een ziektekostenverzekeraar een tarief is overeengekomen, vragen zij de zorgautoriteit dat tarief vast stellen.
(…)
Artikel 52
1. Indien de zorgautoriteit op een ingevolge artikel 50 gedane Pro aanvraag afwijzend beslist, stelt zij op aanvraag van partijen of van een van hen dan wel ambtshalve een tarief vast. (…)
Artikel 57
1. De zorgautoriteit stelt beleidsregels vast met betrekking tot:
a. (…)
b. het uitoefenen van de bevoegdheid om tarieven vast te stellen op grond van de artikelen 50 en 52;
(…)
Artikel 105
1. Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten sub 1 en 2 zijn voor de uitvoering van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) toegelaten zorgverzekeraars.
- Appellante sub 3 is door de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: minister) op grond van artikel 2, eerste lid, van de op de AWBZ gebaseerde Aanwijzingsregeling administratie-instellingen bijzondere ziektekosten voor de regio’s Drenthe, Zwolle, Flevoland, Kennemerland, Zaanstreek/Waterland en Rotterdam aangewezen als verbindingskantoor (zorgkantoor) zodat zij in die regio’s is belast met de administratie in verband met op grond van de AWBZ verleende zorg.
- Bij besluit van 24 oktober 2006 (Stcrt. 2006, 212) heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: staatssecretaris) verweerster op grond van artikel 7 Wmg Pro een aanwijzing gegeven tot het vaststellen van de voor het jaar 2007 geldende totale contracteerruimte en de maximale contracteerruimte voor AWBZ-zorg per zorgkantoorregio.
- Verweerster heeft ter uitvoering van die aanwijzing de beleidsregel contracteerruimte 2007 (hierna: beleidsregel) vastgesteld, die bij circulaire van 13 november 2006 aan de AWBZ-zorgaanbieders en de zorgkantoren bekend is gemaakt.
- In de beleidsregel is aangegeven hoe per zorgkantoorregio wordt bepaald voor welk bedrag de zorgkantoren in 2007 maximaal kunnen contracteren (contracteerruimte, exclusief de geoormerkte gelden). De financiële posten die de contracteerruime per zorgkantoorregio bepalen, zijn - in overeenstemming met het bepaalde in de aanwijzing van de minister - in onderdelen 4 tot en met 7 van de beleidsregel benoemd en geconcretiseerd.
- Voorts is in de beleidsregel een systematiek opgenomen aan de hand waarvan verweerster de verzoeken van zorgkantoren en zorgaanbieders tot vaststelling van tarieven (en daarmee budgetten) toetst. Toetsing vindt plaats aan de hand van de totaal per zorgkantoorregio voor 1 maart 2007, op of na 1 maart en voor 15 juli 2007, en op of na 15 juli en voor 15 oktober 2007 ingediende verzoeken. De systematiek houdt in dat zorgkantoren en zorgaanbieders voor het variabele deel van hun budget een aanvraag kunnen indienen op basis van de aantallen (prestaties) en prijzen waarvan, volgens partijen, bij de vaststelling van het budget moet worden uitgegaan. Voor de prijzen zijn in andere beleidsregels maximumbedragen opgenomen, voor de aantallen geldt als uitgangspunt dat overeenstemming tussen partijen leidend is, tenzij een der partijen een lager aantal wenst, in welk geval dat lagere aantal als uitgangspunt wordt genomen. Ten slotte zijn de uitgangspunten voor de verwerking van het resultaat van toetsing van tariefverzoeken in de budgetten van de zorgkantoren opgenomen, waarbij geldt dat de som van de verzochte budgetten in een regio, de contracteerruimte van die regio niet mag overschrijden. Indien dat wel het geval is, vindt een evenredige korting op de budgetten van de zorgaanbieders in die regio plaats.
- Verweerster heeft vervolgens voor de 33 zorgkantoren - per regio - berekend tot welke bedragen, exclusief geoormerkte gelden en inclusief de groeiruimte en bovenregionale middelen GGZ, de beleidsregel leidt en deze uitkomsten op of omstreeks 21 december 2006 op haar website geplaatst. Deze bekendmaking wordt door verweerster als bijlage 1 aangeduid.
- Tevens heeft verweerster op het zelfde moment op haar website een overzicht geplaatst van de op de reële productie in 2006 gebaseerde contracteerruimte (exclusief groeiruimte) per AWBZ-zorgaanbieder. Deze publicatie wordt door verweerster aangeduid als bijlage 2.
- Appellanten hebben tegen de hiervoor genoemde publicaties op 29 januari 2007 bezwaar gemaakt, welk bezwaar zij bij brief van 29 maart 2007 hebben voorzien van gronden.
- Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerster
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar van appellanten niet-ontvankelijk verklaard en daartoe - samengevat - het volgende overwogen.
De contracteerruimte 2007 is vastgelegd in de beleidsregel en het resultaat van de berekening, dat wil zeggen de hoogte van de contracteerruimte waartegen het bezwaar is gericht, is vastgelegd in een bijlage bij de beleidsregel.
Ingevolge artikel 8:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een beleidsregel en derhalve kan daartegen op grond van artikel 7:1, eerste lid, Awb evenmin bezwaar worden gemaakt.
De beleidsregel en de daaruit voortvloeiende berekeningen van de contracteerruimte voor 2007 vormen de basis voor de vaststelling van tariefbeschikkingen op grond van de artikelen 50 en 52 Wmg. Verweerster is op grond van artikel 4:81 Awb Pro en artikel 57 Wmg Pro bevoegd voor de uitoefening van deze bevoegdheid beleidsregels vast te stellen.
De vaststelling van de contracteerruimte per regio kan niet worden aangemerkt als een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Nog afgezien van het feit dat verweerster niet bevoegd is de contracteerruimte in de vorm van een beschikking vast te stellen, benadrukt verweerster nogmaals dat het gaat om een beleidsregel: aan de vastgestelde contracteerruimte wordt op meerdere momenten in het jaar getoetst.
Omdat de exacte invulling van de bedragen per zorgregiokantoor een dynamisch karakter heeft, is dit onderdeel in een bijlage bij de beleidsregel weergegeven. De contracteerruimte kan in verband met nieuwe of gewijzigde toelatingen maandelijks worden aangepast en wordt op de website van verweerster gepubliceerd. Zorgkantoren worden hierover afzonderlijk geïnformeerd via een e-mailbericht.
Verweerster concludeert dat vaststelling en aanpassing van de contracteerruimte onderdeel uitmaakt van haar beleid in het kader van de haar op grond van artikel 57 Wmg Pro toekomende bevoegdheid beleidsregels vast te stellen en moet worden aangemerkt als (onderdeel van) de beleidsregel.
Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a, Awb is afgezien van een hoorzitting.
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerster zich primair op het standpunt gesteld dat bijlagen 1 en 2 geen besluit behelzen en het bezwaar reeds om die reden niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Bijlagen 1 en 2 behelzen louter feitelijke uitkomsten van de in de beleidsregel genoemde gegevens en berekeningswijze.
Uit de beleidsregel volgt rechtstreeks wat per zorgkantoorregio het bedrag aan contracteerruimte voor 2007 is, namelijk de contracteerruimte voor 2006, zoals gewijzigd op grond van het uitputtend in de beleidsregel bepaalde. Het standpunt van appellanten, inhoudende dat nog een nadere verdeling nodig was van de in de beleidsregel genoemde bedragen en dat de bijlagen om die reden een besluit behelzen, is dan ook onjuist.
Subsidiair verwijst verweerster naar het standpunt, zoals dat in het bestreden besluit is ingenomen.
Welke zienswijze ook wordt gevolgd, in ieder geval is het bezwaar van appellanten volgens verweerster terecht niet-ontvankelijk verklaard. Verweerster verzoekt het College het beroep ongegrond te verklaren, dan wel - indien haar primaire (nadere) standpunt wordt gevolgd - het bestreden besluit te vernietigen onder bepaling dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben in beroep - zakelijk samengevat - het volgende aangevoerd.
4.1 Uit de beleidsregel blijkt dat vaststelling van de regionale contracteerruimte rechtsgevolg heeft, in die zin dat per 1 maart, 15 juli en 15 oktober 2007 toetsing van het totaal van de aan tariefverzoeken ten grondslag liggende financiële afspraken binnen de betreffende regio aan die contracteerruimte plaatsvindt. Met de bekend gemaakte bedragen is het maximum vastgesteld waarvoor het zorgkantoor en de AWBZ-zorgaanbieders binnen een regio productieafspraken kunnen maken. Uit onderdeel 4.3 van de beleidsregel blijkt dat het totaal van de financiële afspraken per zorgkantoorregio het voor die regio beschikbare bedrag 2007 niet mag overschrijden en dat, indien dat toch gebeurt, de overschrijding per zorgkantoorregio naar rato van de aanvaardbare kosten bij de zorgaanbieders zal worden gecorrigeerd.
4.2 Appellanten betwisten de stelling van verweerster dat de vaststelling van de contracteerruimte per zorgkantoorregio niet meer is dan een automatisme.
Juist is dat de beleidsregel door een beschrijving van de voor de berekening van belang zijnde elementen een basis biedt voor de vaststelling van de contracteerruimte in 2007, maar voor die vaststelling is wel degelijk nadere besluitvorming nodig.
Dit blijkt ook uit het feit dat verweerster op verzoek van zorgkantoren tot overheveling van contracteerruimte kan overgaan. Bovendien wijzen appellanten erop dat tussen de bekendmaking van de beleidsregel en die van bijlagen 1 en 2 sprake is van een zodanig tijdsverloop, dat dit een aanwijzing vormt voor de juistheid van hun stelling dat de inhoud van die bijlagen niet slechts een - min of meer - automatische uitwerking van de beleidsregel is, maar wel degelijk het resultaat van een zelfstandige beoordeling van verweerster.
4.3 Bijlagen 1 en 2 hebben een duidelijk object, namelijk de vaststelling van de maatstaf aan de hand waarvan de binnen een zorgkantoorregio gemaakte afspraken voor te leveren AWBZ productie worden getoetst, en hebben naar subject een weliswaar nog niet geheel bepaalde, maar wel bepaalbare groep, namelijk het zorgkantoor en de zorgaanbieders waarmee overeenkomsten worden gesloten.
Appellanten stellen dat genoemde bijlagen niet voldoen aan de definitie van het begrip beleidsregel in artikel 1:3, vierde lid, Awb, omdat sprake is van een individueel en nauwkeurig per zorgkantoor vastgesteld maximumbedrag. Dat die maxima door verweerster zijn berekend aan de hand van hetgeen in de beleidsregel is neergelegd, maakt dit niet anders. De (maximum) contracteerruimte per zorgkantoorregio is immers de concretisering van het aandeel in de landelijke contracteerruimte, waarmee wordt vastgelegd welke financiële afspraken binnen die regio (maximaal) gemaakt kunnen worden.
4.4 Naar de opvatting van appellanten doet het afbreuk aan de mogelijkheden van efficiënte rechtsbescherming als het zorgkantoor voor de mogelijkheid van bezwaar en beroep zou moeten wachten op een beslissing van verweerster op aanvragen om goedkeuring van de productieafspraken, die voor 1 maart 2007 moeten zijn ingediend.
Dit klemt temeer indien, zoals in dit geval, op voorhand duidelijk is dat de vastgestelde regionale contracteerruimte onvoldoende is om de hoeveelheid zorg in te kopen die nodig is om aan de aanspraken ingevolge de AWBZ van de verzekerden tegemoet te komen.
Een andere opvatting leidt ertoe dat appellanten gedwongen worden de vaststelling van de regionale contracteerruimte bij de burgerlijke rechter aan de orde te stellen, hetgeen niet bevorderlijk is voor de concentratie van rechtspraak.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerster terecht en op goede gronden haar standpunt dat appellanten niet-ontvankelijk zijn in hun bezwaar tegen de op of omstreeks 21 december 2006 gepubliceerde bijlagen 1 en 2, heeft gehandhaafd.
5.2 Naar het oordeel van het College kunnen die publicaties, anders dan verweerster in het bestreden besluit heeft gesteld, gezien de aard daarvan in relatie tot de tekst van de beleidsregel, niet worden beschouwd als onderdelen van de beleidsregel.
De tekst van de beleidsregel bevat geen aanknopingspunt voor - latere - publicatie van bijlagen waarin de resultaten van de toepassing van de uitgangspunten van de beleidsregel zijn opgenomen. Bovendien bevatten de publicaties specifieke, op de situatie van de zorgkantoren en aanbieders van AWBZ zorg toegespitste bedragen, die, zoals verweerster ook stelt, maandelijks kunnen worden aangepast naar aanleiding van nieuwe of gewijzigde toelatingen van zorginstellingen. Deze dynamische en geïndividualiseerde aard van de publicaties onderscheidt zich van het meer statische en algemene (alle adressanten omvattende) karakter van de beleidsregel. De publicaties staan dan ook op zich en zijn evenmin aan te merken als zelfstandige beleidsregels. In zoverre is het beroep gegrond.
5.3 Het College overweegt voorts dat uit bovenstaande karakterisering van de publicaties evenwel niet voortvloeit dat deze, zoals appellanten menen, zijn te beschouwen als besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. Daartoe zou in ieder geval moeten vaststaan dat de publicaties gericht zijn op enig rechtsgevolg voor - onder meer - appellanten en derhalve publiekrechtelijke rechtshandelingen inhouden.
Naar het oordeel van het College is zulks niet het geval, omdat de in de publicaties genoemde bedragen rechtstreeks voortvloeien uit de beleidsregel die daartoe maatstaven van exacte en rekenkundige aard bevat. De publicaties zijn derhalve uitsluitend te beschouwen als informatieve mededelingen over het resultaat van de toepassing van die maatstaven (de berekening van de contracteerruimte per zorgkantoorregio en op instellingsniveau).
Dat in de beleidsregel is voorzien in mogelijkheden de contracteerruimte te wijzigen, bijvoorbeeld door overheveling van contracteerruimte van de ene regio naar de andere, maakt dat niet anders. Een dergelijke overheveling is immers slechts aan de orde indien sprake is van een daarop betrekking hebbend, door betrokken partijen ingediend verzoek, terwijl de onderhavige publicaties niet - mede - ten doel hebben het resultaat van de beoordeling van een dergelijk verzoek bekend te maken.
De conclusie van het vorenstaande is dat de publicaties niet kunnen worden beschouwd als besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb Pro.
Dat de (vaststelling van) de contracteerruimte door belanghebbenden als appellanten bestuursrechtelijk slechts in het kader van een procedure tegen een concrete tariefvaststelling aan de orde kan worden gesteld, acht het College, anders dan appellanten, niet in strijd met de mogelijkheden van efficiënte rechtsbescherming of onredelijk bezwarend. Dat appellanten, zoals zij stellen, gedwongen worden de vaststelling van de regionale contracteerruimte bij de burgerlijke rechter aan de orde te stellen, vermag het College niet in te zien. Appellanten kunnen immers, zij het pas na afronding van verweersters besluitvorming omtrent verzoeken om tariefvaststelling, waarin de naar hun opvatting noodzakelijke AWBZ productie van een instelling is verwerkt, en daarmee wellicht met enige vertraging ten opzichte van de huidige procedure, in beroep bij het College desgewenst ook de hoogte van de contracteerruimte aan de orde stellen.
Dat daarmee voor zorgkantoren als appellante sub 3 voor aanvang van een kalenderjaar geen definitieve zekerheid bestaat omtrent de hoogte van de totale regionale contracteerruimte in dat jaar, is inherent aan de systematiek van de Wmg en de beleidsregel en kan niet leiden tot een ander oordeel over de ontvankelijkheid van het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende bezwaar van appellanten.
5.4 Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is, aangezien appellanten, hoewel terecht, op onjuiste gronden niet-ontvankelijk zijn verklaard in hun bezwaar. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd onder bepaling dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven.
Het College acht termen aanwezig verweerster met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten, die met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden bepaald op € 644,- (voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen ter zitting elk 1 punt, met een wegingsfactor van 1).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerster in de door appellanten gemaakte proceskosten ad € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerster aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal € 281,-- (zegge:
tweehonderdéénentachtig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.L.W. Aerts en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2007.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Venekamp