Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 10/1078 14 oktober 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. H.V. Qualm, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 11 oktober 2010, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 september 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 24 maart 2010, waarbij de randvoorwaardenkorting op de aan appellante voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) op 20% is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Op 2 september 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 4 - Belangrijkste eisen
1. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, neemt de in bijlage II genoemde uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen en de in artikel 6 bedoelde Pro eisen inzake goede landbouw- en milieuconditie in acht.
(…)
Bijlage II - Uit de regelgeving voorvloeiende beheerseisen als bedoeld in de artikelen 4 en 5
A. (...)
Milieu
(…)
4. Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1); Artikelen 4 en 5
(…) "
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 48 - Controleverslag
1. Over elke controle ter plaatse in het kader van dit hoofdstuk, ongeacht of de betrokken landbouwer voor de controle ter plaatse is geselecteerd overeenkomstig artikel 45 of Pro naar aanleiding van niet-nalevingen die op enige andere wijze onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit zijn gebracht, stelt de bevoegde controleautoriteit een controleverslag op.
(…)
Artikel 67 - Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
1. Onverminderd artikel 71 geldt Pro dat, indien de geconstateerde niet-naleving door de landbouwer met opzet is begaan, de korting die moet worden toegepast op het totale bedrag als bedoeld in artikel 66, lid 1, eerste alinea, in de regel 20% van dat totale bedrag beloopt.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling die de bevoegde controleautoriteit overeenkomstig artikel 48, lid 1, onder c), in het controleverslag heeft gegeven, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of, in voorkomend geval, dat percentage te verhogen, waarbij het betaalorgaan tot 100% van dat totale bedrag kan gaan.
(...) "
Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: de Richtlijn) luidt voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
(…)
5. De Lid-Staten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen Pro en op hun gehele grondgebied toepassen.
Artikel 5
(…)
4. De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de Lid-Staten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde Pro code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.
(…)
BIJLAGE III
MAATREGELEN DIE IN ACTIEPROGRAMMA’S ALS BEDOELD IN ARTIKEL 5, LID 4, ONDER a), MOETEN WORDEN OPGENOMEN
1. Deze maatregelen betreffen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
(…)
3. beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:
a) bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;
b) klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;
c) landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen, en gebaseerd op een balans tussen:
i) de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, en
ii) de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:
- de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);
- de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;
- toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.
(…)
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 3
Een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor één van de in artikel 2 genoemde Pro steunregelingen is verplicht de in de artikelen 3 en 4 van de in verordening 1782/2003 bedoelde beheerseisen, opgenomen in bijlage I bij deze regeling, en de navolgende bepalingen inzake blijvend grasland en goede landbouw- en milieucondities in acht te nemen.
Bijlage 1. Beheerseisen als bedoeld in artikel 3
Milieu
(…)
5. Artikel 2, 3, 3a, 3b, 4, 4a, 4b, 5, 6, 6a, 6b, 6c, 6d en 8a, van het Besluit gebruik meststoffen.
(…) "
Het Besluit gebruik meststoffen luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen (…) wordt verstaan onder:
(…)
n. emissiearm aanwenden: gebruiken overeenkomstig de voorschriften die voor de desbetreffende situatie zijn opgenomen in de bij dit besluit behorende bijlage I;
(…)
Artikel 4
1. Het is verboden in de periode van 1 september tot en met 31 januari dierlijke meststoffen (…) te gebruiken.
(…)
Artikel 5
1. Het is verboden dierlijke meststoffen, zuiveringsslib of een mengsel van deze meststoffen te gebruiken op grasland of bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend.
(…)
Bijlage I., behorende bij het Besluit gebruik meststoffen
(…)
2. Emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland
Bij het emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen of zuiveringsslib op grasland wordt de mest of het slib onmiddellijk op of in de grond gebracht. Indien de mest of het slib op de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in strookjes tussen het gras wordt gebracht, waarbij het gras tevoren wordt opgelicht of zijdelings wordt weggedrukt. De strookjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter en de afstand van het midden van een strookje tot het midden van het naastliggende strookje is minimaal 15 centimeter.
Indien de mest of het slib in de grond wordt gebracht, geschiedt dit door middel van apparatuur waarmee de mest of het slib uitsluitend in de grond wordt gebracht in sleufjes. De sleufjes hebben geen grotere breedte dan 5 centimeter.
(…) "
De Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB luidden voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 2
1. Indien in strijd wordt gehandeld met de verplichtingen, bedoeld in artikel 3 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, wordt de inkomenssteun, behoudens overmacht, gekort (…)
Artikel 8
1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving van een eis of norm in de regel 20%.
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
(…) "
Blijkens punt 4.5 uit de bijlage van de beleidsregels geldt voor niet-naleving van artikel 4 van Pro het Besluit gebruik meststoffen een kortingspercentage van 5%. Blijkens punt 4.8 uit deze bijlage geldt voor niet-naleving van artikel 5 van Pro dit Besluit eveneens een kortingspercentage van 5%.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft voor 2009 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
- De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft geconstateerd dat appellant op 31 januari 2009 op een door hem gebruikt perceel grasland mest heeft uitgereden op een niet emissiearme wijze.
- Bij besluit van 24 maart 2010 heeft verweerder voor appellant een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op de aan hem voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen wegens opzettelijke niet-naleving van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest.
- Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen. Een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt dient de beheerseisen (de randvoorwaarden) na te leven. Indien de landbouwer dit niet doet, dan wordt op het totaalbedrag aan rechtstreekse betalingen voor het jaar waarin de niet-naleving plaatsvindt een korting toegepast. Een tweetal van de randvoorwaarden is het verbod op het gebruik van dierlijke mest van 1 september tot en met 31 januari en het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Vast staat dat appellante op 31 januari 2009 deze verboden heeft overtreden en daarmee niet aan deze randvoorwaarden heeft voldaan. Verweerder is van mening dat deze overtreding opzettelijk is begaan, aangezien de regelgeving reeds jarenlang onveranderd bepaalt dat dierlijke mest niet mag worden gebruikt in de periode van 1 september tot en met 31 januari en dat dierlijke mest emissiearm dient te worden aangewend op grasland.
Voorts heeft verweerder overwogen dat het beroep van appellant op het evenredigheidsbeginsel en het ne-bis-in-idem-beginsel niet slaagt.
4. Het standpunt van appellant
Appellant voert, onder verwijzing naar zijn bezwaarschrift, aan dat hij ondanks herhaalde verzoeken het verslag van de AID-controle niet heeft ontvangen en dat dit in strijd is met artikel 48 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004. Tevens stelt hij dat de vaststelling van de korting van 20% een zekere belangenafweging suggereert, die echter uit het bestreden besluit niet is te herleiden; er zou in het geval van appellant maximaal sprake kunnen zijn van één niet opzettelijke niet naleving die maximaal tot een korting van 3% zou mogen leiden. De opgelegde korting is buitenproportioneel en staat niet in verhouding tot de vermeende overtreding. Ook in artikel 66, eerste lid, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 796/2004 wordt gesteld dat er een belangenafweging overeenkomstig artikel 48, eerste lid, onder c, van genoemde verordening, moet plaatsvinden. Tot slot voert appellant aan dat het bestreden besluit een deugdelijke en zorgvuldige motivering ontbeert.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder in het bestreden besluit terecht en op juiste gronden aan appellante een randvoorwaardenkorting van 20% heeft opgelegd.
Daaromtrent overweegt het College als volgt.
5.2 Op grond van de in rubriek 2.1 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden.
Vaststaat dat appellant op niet emissiearme wijze in de gesloten periode mest heeft uitgereden. Hiermee heeft appellant niet voldaan aan een in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 neergelegde beheerseis die, in samenhang met de relevante bepalingen van het Besluit gebruik meststoffen, als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellant te verlenen inkomenssteun.
5.3 In geschil is of appellant met opzet heeft gehandeld in strijd met het verbod op het niet emissiearm uitrijden van mest in de gesloten periode. Het College stelt vast dat verweerder zijn standpunt dat sprake is van opzet heeft gemotiveerd door te stellen dat de randvoorwaarden inzake het emissiearm aanwenden van mest en inzake het gebruik van dierlijke mest in de gesloten periode langdurig bestendig beleid betreffen. Naar het College begrijpt, heeft verweerder hiermee getoetst aan artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de beleidsregels. Dit artikellid somt echter ook nog een aantal andere criteria op die voor de beoordeling van opzet van belang zijn, waarbij nog komt dat die opsomming – blijkens de woorden "in ieder geval" – kennelijk niet als uitputtend is bedoeld. Verweerder heeft in de motivering van het bestreden besluit geen aandacht besteed aan andere criteria. Het besluit lijdt op dit punt derhalve aan een motiveringsgebrek, zodat het in strijd komt met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
5.4 Gelet op het vorenoverwogene is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Het College laat echter de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand en overweegt daartoe als volgt.
Hoewel verweerder heeft nagelaten zijn standpunt dat sprake is van een opzettelijke niet naleving volledig te motiveren, komt het College op basis van de overgelegde stukken tot de slotsom dat dit standpunt niettemin juist is. Daarbij neemt het College in aanmerking dat appellant niet-emissiearm mest heeft uitgereden in de gesloten periode terwijl hij wist dat dit niet was toegestaan. Dit maakt naar het oordeel van het College dat de geconstateerde niet-naleving met opzet is begaan. Hier komt bij dat verweerders oordeel dat sprake is van opzettelijke overtreding geenszins gemotiveerd door appellant is bestreden.
5.5 Met betrekking tot hetgeen is aangevoerd omtrent het controleverslag, overweegt het College dat verweerder rechtens niet verplicht was het controleverslag uit eigen beweging aan appellant toe te zenden. Het College wijst er in dit verband op dat artikel 48, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 – dat betrekking heeft op verslagen van randvoorwaardencontroles, zoals het hier voorliggende – anders dan artikel 28, tweede lid, van deze verordening – dat betrekking heeft op verslagen van subsidiabiliteitscontroles – niet bepaalt dat de landbouwer in geval van onregelmatigheden een kopie van het controleverslag ontvangt. Voor het overige heeft appellant niet duidelijk gemaakt op grond waarvan het niet toezenden van het controleverslag tot een verlaging van de korting zou moeten leiden. Deze grond slaagt derhalve niet.
5.6 Met betrekking tot hetgeen is aangevoerd over de belangenafweging overweegt het College dat ook indien uitsluitend één van de thans in geding zijnde randvoorwaarden opzettelijk is overtreden, en niet ook andere randvoorwaarden, in de regel een korting van 20% wordt opgelegd.
5.7 Ten slotte overweegt het College dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel appellant niet kan baten. Op grond van artikel 3:4 van Pro de Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, terwijl uit het controleverslag niet is gebleken dat een uitzondering moet worden gemaakt op het kortingspercentage.
5.8 Het beroep is gegrond. Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op
€ 874,-- op basis van 2 punten, met wegingsfactor 1 en een waarde van € 437,-- per punt.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 874,-- (zegge: achthonderdvierenzeventig
euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 150,-- (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2011.
w.g. C.J. Waterbolk w.g. E. van Kerkhoven