Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 11/374 16 december 2011
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. E. Zonderland-Knijn, werkzaam bij Countus accountants + adviseurs b.v. te Emmeloord
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. F.S. Feenstra, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 28 april 2011, bij het College binnengekomen op 13 mei 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 april 2011.
Verweerder heeft verweer gevoerd en de gedingstukken ingezonden.
Op 18 november 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellant is in persoon verschenen. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
2. De beoordeling
2.1 Bij besluit van 26 januari 2011 heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op de aan appellant voor het jaar 2010 te verlenen rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling) wegens opzettelijke niet-naleving van het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest. Bij het nu bestreden besluit van 4 april 2011 heeft verweerder het bezwaar van appellant hiertegen ongegrond verklaard.
2.2 Voor een weergave van de relevante Europese en nationale regelgeving verwijst het College naar de bijlage “wet- en regelgeving” van het bestreden besluit.
2.3 Appellant heeft voor 2010 rechtstreekse betalingen aangevraagd.
De Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) heeft geconstateerd dat appellant op
24 augustus 2010 op een door hem gebruikt perceel blijvend grasland mest heeft uitgereden op een niet emissiearme wijze. Vervolgens heeft verweerder appellant de in geding zijnde randvoorwaardenkorting opgelegd; deze geldt voor alle aan hem voor het jaar 2010 te verlenen rechtstreekse betalingen. Daartoe heeft verweerder overwogen dat appellant opzettelijk heeft gehandeld in strijd met het verbod op het niet-emissiearm uitrijden van mest.
2.4 Appellant kan zich hiermee niet verenigen. Verweerder was naar zijn mening niet gehouden om een korting toe te passen en heeft ten onrechte geen belangenafweging verricht. Indien sprake is van een overtreding van gering belang, of indien de overtreding bij hercontrole ongedaan blijkt te zijn gemaakt, kan van een korting worden afgezien. De opgelegde korting is onevenredig hoog en had in elk geval moeten worden gematigd. De AID-controleur was van mening dat met een waarschuwing kon worden volstaan.
2.5 Het College stelt voorop dat de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun op grond van de van toepassing zijnde communautaire en nationale bepalingen afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van - onder meer - het milieu. Bij niet naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken. Tot de uit deze regelgeving voortvloeiende beheerseisen behoort de verplichting om mest emissiearm aan te wenden.
Vaststaat dat appellant op niet-emissiearme wijze mest heeft uitgereden. Hiermee heeft appellant niet voldaan aan een in artikel 4, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 neergelegde beheerseis die, in samenhang met de relevante bepalingen van het Besluit gebruik meststoffen, als randvoorwaarde voor Europese inkomenssteun is gesteld. Dit betekent dat verweerder gehouden was om een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellant te verlenen inkomenssteun.
2.6 Het College stelt vast dat verweerder zijn standpunt dat sprake is van opzettelijk handelen heeft gemotiveerd door te stellen dat de randvoorwaarde inzake het emissiearm aanwenden van mest langdurig bestendig beleid betreft. Naar het College begrijpt heeft verweerder hiermee getoetst aan artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (hierna: Beleidsregels). Dit artikellid somt echter ook nog een aantal andere criteria op die voor de beoordeling van opzet van belang zijn, waarbij nog komt dat die opsomming – blijkens de woorden "in ieder geval" – kennelijk niet als uitputtend is bedoeld. Verweerder heeft in de motivering van het bestreden besluit geen aandacht besteed aan andere criteria. Het besluit lijdt op dit punt aan een motiveringsgebrek, zodat het in strijd komt met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Dit oordeel is door het College al in meerdere gevallen gegeven (zie onder meer de uitspraak van 14 oktober 2011, AWB 10/1078, LJN: BU4529). Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
2.7 Het College laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand en overweegt daartoe als volgt.
Hoewel verweerder heeft nagelaten zijn standpunt dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving deugdelijk te motiveren, komt het College op basis van de overgelegde stukken tot de slotsom dat dit standpunt niettemin juist is. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de AID heeft geconstateerd dat appellant drie tanken runderdrijfmest op een perceel blijvend grasland heeft verspreid op een andere manier dan door middel van het injecteren van mest, terwijl hij wist dat de door hem gekozen methode gelet op de huidige regelgeving niet is toegestaan. Dit maakt naar het oordeel van het College dat ervan moet worden uitgegaan dat de geconstateerde niet-naleving met opzet is begaan.
2.8 Appellant heeft zich er op beroepen dat de pijpjes van de mestinjecteur verstopt waren geraakt als gevolg van het feit dat de mest – het laatste deel uit de put – relatief veel kuilvoerresten bevatte.
Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat er geen enkele mogelijkheid was om deze mest legaal aan te wenden of tijdelijk op te slaan. Om te spreken van overmacht dient er volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (onder meer het arrest van 11 juni 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, jur. I-6453) sprake te zijn van abnormale en onvoorziene omstandigheden, die de aanvrager niet kent en waarvan de gevolgen, ondanks alle mogelijke voorzorgen, niet hadden kunnen worden vermeden. Zo’n situatie deed zich in dit geval niet voor.
2.9 Appellants beroep op het evenredigheidsbeginsel treft geen doel. Op grond van artikel 3:4 van Pro de Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009, terwijl uit het controleverslag, ondanks de volgens de AID aanwezige verlichtende omstandigheden, niet is gebleken dat een uitzondering moet worden gemaakt op het kortingspercentage.
Dit gedifferentieerde sanctiestelsel kan mede gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (verder te noemen: het Hof) van 17 juli 1997 in zaak C-354/95, Jur. Bladzijde I-4559, (National Farmers’ Union), niet in strijd worden geacht met het evenredigheidsbeginsel.
2.10 Met betrekking tot appellants stelling dat de korting op de landbouwsteun eigenlijk het karakter heeft van een bestuurlijke boete of een strafrechtelijke sanctie overweegt het College dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5383 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453). De aan appellant op basis van artikel 72, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 - een verordening betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid - opgelegde sanctie kan naar het oordeel van het College dus niet als strafrechtelijk van aard worden beschouwd. Dat betekent dat niet gezegd kan worden dat appellant met de oplegging van de randvoorwaardenkorting nogmaals wordt bestraft voor hetzelfde feit.
2.11 Naar het oordeel van het College kan voorts niet worden gezegd dat dit stelsel van kortingen tot ontoelaatbare rechtsongelijkheid leidt. Aan appellant kan worden toegegeven dat verschillende landbouwers die dezelfde randvoorwaarde niet naleven, te maken kunnen krijgen met uiteenlopende kortingsbedragen, aangezien de korting een percentage uitmaakt van de totale landbouwsteun. Daar staat tegenover dat landbouwers die met een relatief hoge korting worden geconfronteerd, ook een relatief hoog bedrag aan landbouwsteun ontvangen.
2.12 Met betrekking tot de toetsing aan artikel 2 van Pro de Beleidsregels, waarin criteria zijn neergelegd aan de hand waarvan onder meer het kortingspercentage wordt vastgesteld, overweegt het College dat het uitgangspunt van het in Verordening (EG) nr. 1122/2009 neergelegde systeem is dat in geval van een opzettelijke niet naleving 20% wordt opgelegd. Naar het oordeel van het College kan niet worden gezegd dat verweerder in dit geval van dit uitgangspunt had moeten afwijken door een lagere korting of in het geheel geen korting op te leggen. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat volgens bijlage 4.5 bij de Beleidsregels geen onderscheid wordt gemaakt naar de mate van ernst van de niet naleving. Het College overweegt dat verweerder er terecht vanuit is gegaan dat er geen omstandigheden zijn die aanleiding zouden moeten geven om af te wijken van het kortingspercentage van 20%.
2.13 Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 437,-- op basis van 1 punt voor het beroepschrift in een zaak van gemiddeld gewicht. De reiskosten van appellant naar de zitting worden vastgesteld op
€ 41,25 (NS retour 2e klas en 8 strippen). De verletkosten worden vastgesteld op € 27,24. Daarbij is uitgegaan van een (forfaitair) bedrag van € 4,54 per uur nu een onderbouwing van de door appellant gestelde verletkosten ter hoogte van
€ 200,-- ontbreekt. De extra kosten ter hoogte van € 500,-- die zouden zijn gemaakt ter voorbereiding van de zaak komen op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht niet voor vergoeding in aanmerking.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 505,49 (zegge: vijfhonderdenvijf euro en
negenenveertig eurocent);
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ad € 152,-- (zegge: honderdtweeënvijftig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 december 2011.
w.g C.J. Waterbolk w.g. E. van Kerkhoven