Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/811 22 december 2011
11220 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Handel levende dieren en levende produkten
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. A. van der Leest, werkzaam bij Stichting Achmea Rechtsbijstand,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. N.N.A. Alam, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 3 augustus 2010, bij het College ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 juni 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen zijn besluit van 2 april 2010, waarbij verweerder vijfentwintig door appellant geïmporteerde vogels in tijdelijke afzondering heeft geplaatst, ongegrond verklaard.
Bij brief van 16 augustus 2010 heeft appellant de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 22 september 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 7 juli 2011 heeft onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en zijn gemachtigde zijn verschenen. Tevens is de gemachtigde van verweerder verschenen.
Het onderzoek is ter zitting geschorst om verweerder de gelegenheid te bieden aanvullende informatie te verschaffen. Bij brief van 11 juli 2011 heeft verweerder aanvullende informatie verstrekt. Vervolgens heeft het College met toestemming van partijen het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Beschikking 2007/25/EG van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van
22 december 2006 tot vaststelling van bepaalde beschermende maatregelen in verband met hoogpathogene aviaire influenza en het verkeer van gezelschapsvogels die hun eigenaar vergezellen (PB L8 van 13.1.2007, blz. 29), zoals nadien gewijzigd, houdt voor zover hier van belang het volgende in:
“ Artikel 1
Verkeer uit derde landen
1. De lidstaten staan het verkeer uit derde landen van levende gezelschapsvogels uitsluitend toe indien de zending uit niet meer dan vijf vogels bestaat
(…).
Artikel 2
1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te waarborgen dat gezelschapsvogels die uit een derde land op het grondgebied van de Gemeenschap worden binnengebracht, op de plaats van binnenkomst van de reizigers in de Gemeenschap een documentencontrole en een overeenstemmingscontrole door de bevoegde autoriteiten ondergaan.
(…)
4. Indien uit de bedoelde controles blijkt dat de dieren niet aan de eisen van deze beschikking voldoen, is artikel 14, derde alinea, van Verordening (EG) nr. 998/2003 van toepassing.
(…).”
De paragrafen 3 en 4 van de considerans van de Beschikking luiden:
“ (3) Ingevolge een verzoek van de Commissie heeft het panel voor diergezondheid en dierenwelzijn van de EFSA tijdens zijn vergadering op 26/27 oktober 2006 een wetenschappelijk advies uitgebracht over de risico’s voor de gezondheid en het welzijn van dieren in verband met de invoer van andere in het wild levende vogels dan pluimvee in de Gemeenschap. Dit advies wijst op de risico’s van de verspreiding van virusziekten zoals aviaire influenza en de ziekte van Newcastle via de invoer van andere vogels dan pluimvee en geeft mogelijke instrumenten en opties aan voor de vermindering van de risico’s voor de gezondheid van dieren in verband met de invoer van deze vogels. Verder wijst het advies erop dat het zelden mogelijk is om met zekerheid een onderscheid te maken tussen “in het wild gevangen” en “in gevangenschap gekweekte” vogels, aangezien voor de verschillende soorten vogels merkmethoden kunnen worden toegepast zonder dat het mogelijk is hen van elkaar te onderscheiden.
(4) Deze conclusies gelden ook voor het verkeer van gezelschapsvogels uit derde landen. Om een duidelijk onderscheid te kunnen maken tussen in gevangenschap levende vogels die in het wild voor commerciële invoer zijn gevangen en gezelschapsvogels, moet het verkeer van levende gezelschapsvogels onderworpen blijven aan strikte voorwaarden, zonder onderscheid naar land van herkomst, om de status van de gezelschapsvogels te waarborgen en de verspreiding van virusziekten te voorkomen. (…).”
Verordening (EG) Nr. 998/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 inzake veterinairrechtelijke voorschriften voor het niet-commerciële verkeer van gezelschapsdieren en houdende wijziging van Richtlijn 92/65/EEG van de Raad (PB L 146 van 13.6.2003, blz. 1), zoals nadien gewijzigd, houdt voor zover hier van belang het volgende in:
“ Artikel 12
De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat gezelschapsdieren die uit een niet in bijlage II, deel B, afdeling 2, genoemd derde land op het grondgebied van de Gemeenschap binnenkomen, worden onderworpen aan:
(…)
b) indien het aantal gezelschapsdieren groter is dan vijf, aan de eisen en de controles van Richtlijn 92/65/EEG.
(…)
Artikel 14
Bij elk verkeer moet de eigenaar van het gezelschapsdier of de voor het gezelschapsdier verantwoordelijke natuurlijke persoon de met de controle belaste autoriteiten een paspoort of het in artikel 8, lid 2, bedoelde certificaat kunnen overleggen waaruit blijkt dat het dier aan de voorwaarden voor het verkeer voldoet.
(…)
Wanneer uit die controles blijkt dat het dier niet aan de eisen van deze verordening voldoet, besluit de bevoegde autoriteit in overleg met de officiële dierenarts:
a) hetzij het dier terug te zenden naar het land van oorsprong;
b) hetzij het dier onder officieel toezicht te isoleren gedurende de tijd die nodig is om aan de gezondheidsvoorschriften te voldoen, zulks op kosten van de eigenaar of de natuurlijke persoon die er verantwoordelijk voor is;
c) hetzij, in laatste instantie, het dier af te maken wanneer terugzending of isolatie in quarantaine onmogelijk zijn, zonder dat dit recht geeft op een financiële vergoeding.
De lidstaten zien erop toe dat de gezelschapsdieren, waarvan de binnenkomst op het grondgebied van de Gemeenschap niet is toegestaan, onder officieel toezicht worden ondergebracht totdat ze worden teruggezonden of totdat een ander administratief besluit wordt genomen.”
Paragraaf 11 van de considerans van deze verordening luidt:
“ De bestaande communautaire veterinairrechtelijke bepalingen, meer bepaald Richtlijn 92/65/EEG van de Raad van 13 juli 1992 tot vaststelling van de veterinairrechtelijke voorschriften voor het handelsverkeer (…), zijn over het algemeen slechts van toepassing op het verkeer van commerciële aard. Teneinde te voorkomen dat commercieel verkeer frauduleus wordt voorgesteld als niet-commercieel verkeer van gezelschapsdieren in de zin van deze verordening, dienen de bepalingen van Richtlijn 92/65/EEG betreffende de handel in dieren van de in bijlage I, delen A en B, genoemde soorten te worden gewijzigd om die voorschriften in overeenstemming te brengen met de bepalingen van deze verordening. Met hetzelfde doel dient de mogelijkheid te worden geboden een maximum aantal dieren vast te stellen die kunnen vallen onder het verkeer in de zin van deze verordening, boven welk maximum de regels van het handelsverkeer van toepassing zijn.”
De Regeling handel levende dieren en levende producten (Stcrt. 1994, nr. 250, nadien gewijzigd; hierna: Regeling), luidt voor zover hier van belang als volgt:
§ 3. Maatregelen in geval van niet-naleving van de voorschriften voor het brengen in Nederland van dieren uit derde landen (artikel 2.42)
Artikel 2.42
(…)
2. Indien wordt vermoed of geconstateerd dat niet is voldaan aan de overige voorschriften van de onderhavige regeling of dat de dieren afkomstig zijn uit een met een epidemische dierziekte besmet gebied, worden de dieren, zonder vergoeding van Staatswege en voor rekening van de importeur of diens gemachtigde, al naar gelang de minister daaromtrent heeft besloten en met inachtneming van de aanwijzingen van de keuringsdierenarts:
(...)
b. in tijdelijke afzondering geplaatst;
(...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Blijkens een proces-verbaal van 2 april 2010 (nummer 201004301), opgemaakt door een ambtenaar van de Belastingdienst en bevoegd op het gebied van de Douane en tevens buitengewoon opsporingsambtenaar, heeft appellant op voormelde datum vijfentwintig levende zangvogels uit Brazilië Nederland binnengebracht.
- Op diezelfde datum heeft verweerder met toepassing van artikel 2.42 van de Regeling besloten de vijfentwintig vogels in tijdelijke afzondering te plaatsen.
- Bij brief van 19 april 2010 heeft appellant tegen het besluit van 2 april 2010 bezwaar gemaakt.
- Op 4 juni 2010 heeft verweerder appellant over zijn bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit tot het tijdelijk in afzondering plaatsen van vijfentwintig vogels ongegrond verklaard. Het standpunt van verweerder berust op de volgende overwegingen. De vogels voldoen niet aan de voorschriften die gelden voor de invoer van vogels uit Brazilië die bestemd zijn voor de handel.
De stelling van appellant dat zijn intentie is de invoer van gezelschapsvogels, wordt door verweerder niet betwist. Reden voor verweerder om de vogels aan te merken als bestemd voor de handel is gelegen in het aantal vogels dat appellant getracht heeft in te voeren. Beschikking 2007/25/EG bevat voorschriften voor de invoer van gezelschapsvogels, met een invoerquotum van maximaal vijf gezelschapsvogels. Aangezien de zending van appellant uit vijfentwintig vogels bestond, is de zending aangemerkt als “bestemd voor de handel” en getoetst aan de daarvoor geldende voorschriften.
Het standpunt van appellant dat uit Beschikking 2007/25/EG voortvloeit dat hij te allen tijde het recht heeft om vijf gezelschapsvogels in te voeren, ongeacht de omvang van de zending, kan niet worden gevolgd. De zending moet als geheel worden aangemerkt en is niet splitsbaar. Beschikking 2007/25/EG bepaalt niet dat indien de zending uit meer dan vijf gezelschapsvogels bestaat, de te veel ingevoerde vogels als een aparte partij kunnen worden aangemerkt. Gelet op de relevante bepalingen in Beschikking 2007/25/EG en Verordening (EG) 998/2003, heeft verweerder de vogels aangemerkt als “niet toegestaan op het grondgebied van de Gemeenschap, wegens het niet voldoen aan het invoerquotum” en de vogels vervolgens in tijdelijke afzondering geplaatst.
Daarnaast stelt verweerder dat wanneer hij met splitsing zou instemmen, hij het verkeerde signaal zou afgeven dat importeurs de garantie hebben op de invoer van vijf gezelschapsvogels, ook al zou de zending uit meer dan vijf vogels bestaan.
4. Het standpunt van appellant
Appellant is van mening dat de Regeling niet van toepassing is. In de Regeling wordt uitgegaan van handelaren en appellant meent dat hij niet als handelaar kan worden aangemerkt. Nu hij gezelschapsvogels invoert zonder het oogmerk deze te verhandelen, valt zijn handelen niet binnen het toepassingsbereik van de Regeling. Naar de mening van appellant is de Regeling niet van toepassing, nu niet het aantal vogels, maar de intentie van appellant, doorslaggevend dient te zijn.
Appellant is voorts van mening dat hij alle maatregelen heeft genomen ter voorkoming van besmetting en verspreiding van het vogelgriepvirus. In dat licht stelt hij dat nu alle vijfentwintig vogels voldoen aan de noodzakelijke voorwaarden, hij vijf vogels had mogen invoeren. Een andere benadering zou in strijd zijn met het doel van de Regeling en van Beschikking 2007/25/EG, te weten het voorkomen van verspreiding en besmetting met het vogelvirus. Deze regelgeving heeft nooit beoogd om een argeloze vogelliefhebber maximaal te duperen voor het feit dat hij niet bekend is met het maximum quotum inzake de import van gezelschapsvogels.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling van het College staat of verweerders beslissing om vijfentwintig vogels in tijdelijke afzondering te plaatsen in rechte stand kan houden. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder vijf vogels van tijdelijke afzondering had moeten uitzonderen. Appellant heeft hieromtrent ter zitting gesteld dat, hoewel de regelgeving verbiedt een zending van vijfentwintig vogels als gezelschapsvogel in te voeren, dit niet betekent dat het invoeren van vijf vogels uit deze zending niet is geoorloofd.
5.2 Beschikking 2007/25/EG bepaalt in artikel 1, eerste lid, dat de lidstaten het verkeer uit derde landen van levende gezelschapsvogels uitsluitend toestaan indien de zending uit niet meer dan vijf vogels bestaat. Uit artikel 2, vierde lid, van diezelfde beschikking volgt dat indien uit de controles blijkt dat de dieren niet aan de eisen van deze beschikking voldoen, artikel 14, derde alinea van Verordening (EG) 998/2003, van toepassing is. Hiervan is in dit geval sprake nu appellant meer dan vijf vogels heeft ingevoerd. Vervolgens is in artikel 14, derde alinea, Verordening (EG) 998/2003 bepaald dat in het geval de binnenkomst van gezelschapsdieren op het grondgebied van de Gemeenschap niet is toegestaan, deze dieren onder officieel toezicht worden ondergebracht totdat ze worden teruggezonden of totdat een ander administratief besluit wordt genomen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder dan ook op goede gronden besloten tot het in tijdelijke afzondering plaatsen van de vogels.
5.3 Vervolgens dient het College te beoordelen of verweerder terecht heeft besloten tot het in tijdelijke afzondering plaatsen van alle vijfentwintig vogels, of dat appellant het recht heeft vijf gezelschapsvogels in te voeren, ongeacht de omvang van de zending.
Naar het oordeel van het College verzetten Beschikking 2007/25/EG en Verordening (EG) 998/2003 zich tegen de door appellant voorgestane splitsing van de partij ingevoerde vogels. In artikel 1, eerste lid, van Beschikking 2007/25/EG is bepaald dat de lidstaten het verkeer uit derde landen van gezelschapsvogels uitsluitend toestaan indien de zending uit niet meer dan vijf vogels bestaat. De bewoordingen van deze bepaling duiden er niet op dat een splitsing van een zending kan plaatsvinden. Uit paragraaf 4 van de considerans van Beschikking 2007/25 EG vloeit ook voort dat in die beschikking sprake is van strikte voorwaarden. Ten slotte is in paragraaf 11 van de considerans van Verordening (EG) 998/2003 vermeld dat ter voorkoming dat commercieel verkeer frauduleus wordt voorgesteld als niet-commercieel verkeer van gezelschapsdieren, de mogelijkheid dient te worden geboden een maximum aantal dieren vast te stellen die kunnen vallen onder het verkeer van deze verordening, boven welk maximum de regels van het handelsverkeer van toepassing zijn.
5.4 Het beroep wordt ongegrond verklaard. Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E. Dijt, mr. W.A.J. van Lierop en mr. G.P. Kleijn, in tegenwoordigheid van mr. L.B.J. Leunissen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 december 2011.
w.g. E. Dijt w.g. L.B.J. Leunissen