Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1280 1 februari 2012
7200 Restitutie
Uitspraak in de zaak van:
Tomorrow’s Tulips B.V., gevestigd te Aalsmeer, appellante,
gemachtigde: mr. S.P. Koerselman, advocaat te Zoetermeer,
tegen
het Productschap Tuinbouw, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J. van Agteren, advocaat te Amsterdam.
1. De procedure
Appellante heeft beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 augustus 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante, gericht tegen de weigering van verweerder tot restitutie van vakheffingen, ongegrond verklaard.
Appellante heeft de beroepsgronden aangevuld.
Op 25 februari 2010 heeft verweerder een gewijzigd besluit genomen. Vervolgens heeft appellante haar beroepsgronden aangevuld.
Verweerder heeft daarna een verweerschrift ingediend.
Op 7 juli 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor verweerder is voorts verschenen mr. M.F. Hulsebosch. Voor appellante zijn tevens verschenen A en B.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening PT Vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2003 bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 2
1. De koper en verkoper van bloembollen-leverbaar zijn aan het productschap een heffing verschuldigd, (…).
Artikel 5
1. De heffing die de koper en verkoper van bloembollen-leverbaar zijn verschuldigd, wordt over iedere transactie opgelegd.
(…)
Artikel 6
1. Degene die bloembollen-leverbaar verkoopt of heeft verkocht door tussenkomst van een veiling, is aan het productschap een heffing verschuldigd over iedere transactie.
(…)
3. De in het eerste lid bedoelde heffing wordt door de verkoper betaald aan de desbetreffende veiling, die – voor het productschap – het heffingsbedrag inhoudt op de aan de verkoper toekomende koopsom.
De aldus geïncasseerde heffing wordt rechtstreeks aan het productschap overgemaakt. Door deze laatste betaling voldoet de verkoper aan de heffingsplicht, bedoeld in het eerste lid.
(…)
Artikel 7
1. Degene die, niet-handelskaarthouder zijnde, bloembollen-leverbaar koopt of heeft gekocht door tussenkomst van een veiling is aan het productschap een heffing verschuldigd over iedere transactie.
(…)
3. De heffing als bedoeld in het eerste lid wordt door de koper betaald aan de desbetreffende veiling, die daartoe – voor het productschap – het heffingsbedrag inhoudt.
De aldus geïncasseerde heffing wordt rechtstreeks aan het productschap overgemaakt. Door deze laatste betaling voldoet de koper aan de heffingsplicht, bedoeld in het eerste lid.
(…)
Artikel 14
1. Degene die, niet-handelskaarthouder zijnde, aantoont:
a. dat hij door hem in een verkoopseizoen ingekochte bloembollen-leverbaar in dat zelfde seizoen door tussenkomst van een veiling (…) heeft doorverkocht en
b. dat hij de over deze inkoop en verkoop op grond van de bepalingen van deze verordening verschuldigde vakheffing heeft voldaan,
ontvangt van het productschap een restitutie.
(…)
Artikel 22
Een koper of verkoper van bloembollen-leverbaar wordt geacht, indien hij bloembollen-leverbaar door tussenkomst van een veiling verhandelt, aan zijn verplichtingen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 ten aanzien van de op vorenbedoelde wijze verhandelde producten te hebben voldaan, indien hij de desbetreffende veiling heeft gemachtigd namens hem aan het productschap de door hem verschuldigde heffing te voldoen en deze heffing door het productschap is ontvangen.
(…)
Artikel 26
1. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 juni 2003.
2. Deze verordening treedt zij in werking met ingang van de dag na de datum van publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie."
De Verordening PT vakheffing bloembollen plantgoed oogstjaar 2003 bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 2
1. De koper en verkoper van bloembollen-plantgoed is aan het productschap een heffing verschuldigd.
(…)
Artikel 4
1. De heffing die de koper en verkoper van bloembollen-plantgoed is verschuldigd, wordt over iedere transactie opgelegd.
(…)
Artikel 5
1. Degene die bloembollen-plantgoed verkoopt of heeft verkocht door tussenkomst van een veiling, is aan het productschap een heffing verschuldigd over iedere transactie.
(…)
3. De in het eerste lid bedoelde heffing wordt door de verkoper betaald aan de desbetreffende veiling, die – voor het productschap – het heffingsbedrag inhoudt op de aan de verkoper toekomende koopsom.
De aldus geïncasseerde heffing wordt rechtstreeks aan het productschap overgemaakt. Door deze laatste betaling voldoet de verkoper aan de heffingsplicht als bedoeld in het eerste lid.
(…)
Artikel 6
1. Degene die, niet-handelskaarthouder zijnde, bloembollen-plantgoed koopt of heeft gekocht door tussenkomst van een veiling is aan het productschap een heffing verschuldigd over iedere transactie.
(…)
3. De in het eerste lid bedoelde heffing wordt door de koper betaald aan de desbetreffende veiling, die – voor het productschap – het heffingsbedrag inhoudt.
De aldus geïncasseerde heffing wordt rechtstreeks aan het productschap overgemaakt. Door deze laatste betaling voldoet de koper aan de heffingsplicht als bedoeld in het eerste lid.
(…)
Artikel 13
1. Degene die, niet-handelskaarthouder zijnde, aantoont:
a. dat hij door hem in een verkoopseizoen ingekochte bloembollen-plantgoed in dat zelfde seizoen door tussenkomst van een veiling (…) heeft doorverkocht en
b. dat hij de over deze inkoop en verkoop op grond van de bepalingen van deze verordening verschuldigde vakheffing heeft voldaan,
ontvangt van het productschap een restitutie.
(…)
Artikel 22
Een koper en verkoper van bloembollen wordt geacht, indien hij bloembollen door tussenkomst van een veiling verhandelt, aan zijn verplichtingen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 ten aanzien van de op vorenbedoelde wijze verhandelde producten te hebben voldaan, indien hij de desbetreffende veiling heeft gemachtigd namens hem aan het productschap de door hem verschuldigde heffing te voldoen en deze heffing door het productschap is ontvangen.
(…)
Artikel 25
1. Deze verordening treedt in werking op 1 juni 2003.
2. Deze verordening treedt zij in werking met ingang van de dag na publicatie in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie waarin zij wordt geplaatst."
Beide verordeningen zullen in het navolgende worden aangeduid als Verordeningen oogstjaar.
Het Sierteelt Bemiddelings Centrum (hierna: SBC) kent een reglement (hierna: SBC-Reglement) dat onder meer de volgende bepalingen bevat:
"Artikel 1. Algemene bepalingen
I.a Dit Reglement bevat de voorwaarden die van toepassing zijn op de dienstverlening van S.B.C. aan partijen in de (sier)teelsector, alsmede de voorwaarden die van toepassing zijn op overeenkomsten die tussen twee partijen (Koper en Verkoper) tot stand zijn gekomen en ten aanzien waarvan S.B.C. diensten verleent, zoals bemiddeling bij het totstandkomen van een Overeenkomst (…).
I.b In dit Reglement wordt verstaan onder:
(…)
- Stichting: Stichting Derdengelden S.B.C. te Lisse;
(…).
Artikel 16. Betalingen
1. Alle bedragen die partijen bij een Overeenkomst uit hoofde van die Overeenkomst verschuldigd zijn (inclusief (…) de vakheffing verschuldigd conform de verordening van het Productschap Tuinbouw) dienen op of vóór de betaaldatum van de factuur te worden betaald aan de Stichting als gevolmachtigde krachtens artikel 17 lid 1 van Pro dit Reglement.
(…)
3. De Stichting draagt zorg voor doorbetaling van hetgeen zij ontvangen heeft in overeenstemming met het in dit Reglement bepaalde.
(…)
Artikel 18. Aanwending van Betalingen
1. Enigerlei betaling die de Stichting heeft ontvangen, zal door de Stichting in de eerste plaats worden aangewend ter voldoening van de door de betalende partij aan S.B.C. opeisbaar verschuldigde vergoedingen, alsmede van andere aan S.B.C. opeisbaar verschuldigde bedragen (inclusief de daarover verschuldigde omzetbelasting) en in de tweede plaats, ter voldoening van de door de betalende partij aan de Fustpool opeisbaar verschuldigde bedragen (inclusief de daarover verschuldigde omzetbelasting). In de derde plaats zal enigerlei betaling worden aangewend ter voldoening van aan wederpartijen bij Overeenkomsten opeisbaar verschuldigde bedragen (inclusief de daarover verschuldigde omzetbelasting), waarbij een oudere schuld voor een jongere schuld gaat. Indien het betaalde bedrag ontoereikend is om alle opeisbare schulden van wederpartijen bij Overeenkomsten te voldoen, zullen schulden van gelijke datum naar evenredigheid worden voldaan. In de vierde plaats zal enigerlei betaling worden aangewend ter voldoening van door de betalende partij verschuldigde vakheffing vanwege het Productschap Tuinbouw.
(…)
Artikel 20. Doorbetaling
1. Onmiddellijk na ontvangst van een betaling door de Stichting, verkrijgen degenen die krachtens het bepaalde in artikel 18 lid 1 van Pro dit Reglement recht hebben op door- c.q. terugbetaling, een vordering jegens de Stichting ten bedrage van hetgeen hun krachtens de in artikel 18 lid 1 van Pro dit Reglement neergelegde voorrangsregels blijkens de administratie van S.B.C. en/of de Stichting toekomt. Een en ander met inachtneming van het overigens in dit Reglement bepaalde.
2. Doorbetaling conform de voorrangsregeling van artikel 18 lid 1 van Pro dit Reglement vindt plaats indien en voor zover een door de Stichting ontvangen betaling toereikend is. Indien een door de Stichting ontvangen betaling ontoereikend is, ontstaat geen recht op doorbetaling jegens de Stichting voor zover de in artikel 18 lid 1 genoemde Pro personen met inachtneming van de voorrangsregeling van artikel 18 lid 1 niet Pro betaald kunnen worden.
3. De Stichting zal doorbetalingen feitelijk verrichten in zogenaamde betaalrondes. Betaalrondes vinden steeds plaats na 12 dagen vanaf elke valutadatum als bedoeld in artikel 11 lid 6 van Pro dit Reglement. De Stichting zal in een betaalronde doorbetalen conform artikel 18 lid 1 van Pro dit Reglement al hetgeen de Stichting heeft ontvangen in de periode tussen de valutadatum onmiddellijk voorafgaand aan de doorbetaling en de daaraan voorafgaande valutadatum.
(…)"
De Overeenkomst betreffende incasso en afdracht vakheffing bloembollen zoals gesloten door de directeur van het SBC en de secretaris van het bestuur van verweerder, bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 2
Het SBC zal 100% van het bedrag van de te incasseren vakheffing met ingang van de betaaldatum volgens een door het PT opgestelde nota voldoen:
Betaaldatum Vóór
1 november 1 januari
15 januari 1 maart
1 maart 15 april
1 mei 15 juni
1 juli 15 augustus
(…)
Artikel 7
Deze overeenkomst treedt in werking met ingang van 1 juni 2003.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante handelt in bloembollen.
- Voor die handel maakte appellante in de periode in geding gebruik van de veiling van SBC.
- Tussen SBC en verweerder bestaat met ingang van 1 juni 2003 een overeenkomst over de incasso en afdracht van heffingen die kopers en verkopers van bloembollen op grond van de in rubriek 2.1 van deze uitspraak vermelde Verordeningen zijn verschuldigd.
- Op 3 december 2003 is het faillissement uitgesproken van SBC en van de Stichting Derdengelden S.B.C. te Lisse (hierna: de Stichting). Laatstgenoemde was ingevolge het SBC-reglement belast met de financiële administratie en afhandeling van de betalingen van kopers en verkopers van bloembollen die gebruik maakten van de diensten van SBC. De Stichting hield op de betalingen de verschuldigde bedragen aan heffingen in.
- Verweerder heeft blijkens zijn financieel jaarverslag bij de curator een vordering van ongeveer 20 miljoen euro ingediend wegens niet afgedragen heffingen.
- Appellante heeft verweerder verzocht om restitutie van vakheffingen.
- Bij besluit van 6 april 2007 heeft verweerder dit verzoek afgewezen.
- Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit tot afwijzing van het verzoek om restitutie.
- Vervolgens heeft verweerder een beslissing op bezwaar genomen.
- Bij brief van 25 februari 2010 heeft verweerder een herziene beslissing op bezwaar aan het College toegezonden.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 De Verordeningen die betrekking hebben op de periode waarover belanghebbende restitutie verzoekt, zijn de Verordeningen oogstjaar. Het ontwerp van deze verordeningen is gepubliceerd in het PBO-blad van 30 mei 2003, waarna de tekst van de verordeningen op 2 december 2003 door het bestuur van verweerder is vastgesteld. Vervolgens zijn de verordeningen goedgekeurd door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) en op 11 november 2004 door de SER. De definitieve tekst is op 19 november 2004 in het PBO-blad gepubliceerd. Dat de Verordeningen oogstjaar rechtsgeldig zijn vastgesteld is door het College bevestigd in de uitspraak in de zaak Bulb Invest van 27 januari 2010. In die uitspraak is tevens bepaald dat er een toereikende rechtvaardiging aanwezig was om terugwerkende kracht aan de heffingsbepalingen van de Verordeningen oogstjaar toe te kennen. De aan de Verordeningen oogstjaar voorafgaande Verordeningen kennen een koopseizoen van 1 juni 2002 tot en met 31 mei 2003. Het restitutieverzoek ziet op heffing die is afgedragen in de periode 1 juni 2003 tot en met 30 september 2003. Deze eerder afgekondigde Verordeningen kunnen dus nooit van toepassing zijn op dit verzoek. Aangezien het koopseizoen van de Verordeningen oogstjaar loopt van 1 juni 2003 tot en met 31 mei 2004, zijn deze verordeningen van toepassing op het onderhavige verzoek.
3.2 Bij een restitutieverzoek is van doorslaggevend belang dat de verschuldigde vakheffing in de zin van de Verordeningen oogstjaar is voldaan. Degene die bloembollen leverbaar of plantgoed door tussenkomst van de veiling (ver)koopt is over iedere transactie heffing verschuldigd. Die heffing wordt door de (ver)koper aan de veiling betaald, die de heffing voor verweerder inhoudt. Voor een verkoper houdt de veiling de heffing in op de aan hem toekomende koopsom. De veiling maakt de geïnde heffing vervolgens rechtstreeks over aan verweerder en door die laatste betaling voldoet de (ver)koper aan zijn heffingsplicht. Uit de verordening blijkt ook dat een koper of verkoper die deze producten door tussenkomst van de veiling verhandelt, aan zijn heffingsplicht heeft voldaan indien hij de veiling heeft gemachtigd om namens hem aan verweerder de verschuldigde heffing te voldoen én deze vakheffing door verweerder is ontvangen. Indien deze producten dus worden verhandeld via de veiling, dan is de vakheffing pas voldaan als de vakheffing daadwerkelijk door de veiling aan verweerder is betaald en verweerder het bedrag heeft ontvangen.
Van dat laatste is in de onderhavige zaak geen sprake, zoals is bevestigd door de curator van het SBC. Om die reden heeft appellante dus niet aan haar heffingsplicht voldaan en kan het restitutieverzoek niet worden toegewezen.
3.3 Het feit dat het SBC op 31 oktober 2003 op papier de vakheffing heeft gesaldeerd, brengt daar geen verandering in. Ook de omstandigheid dat appellant na die saldering bedragen van het SBC zou hebben ontvangen, waardoor appellante mogelijk vakheffing aan SBC heeft afgedragen, leidt er niet tot dat verweerder die (aan het SBC) betaalde vakheffing dient te restitueren. Immers, de administratieve saldering laat onverlet dat de vermogensrechtelijke verrekening niet plaats heeft kunnen vinden, vanwege het feit dat een – groot – aantal “per saldo betalers” niet aan zijn betalingsverplichting jegens het SBC heeft voldaan.
Bovendien kan de omstandigheid dat appellante “per saldo ontvanger” is, hooguit tot de conclusie leiden dat verweerder niet nogmaals vakheffing van appellante kan heffen, maar niet tot de conclusie dat appellante recht op restitutie heeft. Daarbij is van belang dat appellante enkel “per saldo ontvanger” is, als de vordering die de curator van het SBC jegens appellante heeft ingesteld, niet wordt toegewezen.
3.4 De stelling dat enig (insolventie)risico voortvloeiende uit de overeenkomst betreffende incasso en afdracht van vakheffing bloembollen voor rekening en risico van verweerder dient te komen, treft geen doel. Het stond appellante immers vrij om de bloembollen al dan niet via een veiling te verhandelen. Ook was appellante vrij om te kiezen uit diverse veilingen. De risico’s van die keuzes kunnen dan ook enkel voor rekening van appellante worden gebracht en komen niet voor rekening van verweerder.
Met de overeenkomst incasso en afdracht vakheffing bloembollen heeft verweerder artikel 22 van Pro de Verordeningen oogstjaar niet willens en wetens buiten werking gesteld. Deze overeenkomst is complementair aan hetgeen in de Verordeningen oogstjaar is bepaald en niet strijdig met artikel 22. De overeenkomst bevat alleen bepalingen over de wijze en het tijdstip waarop het SBC de geïnde vakheffingen aan verweerder zal afdragen. Die overeenkomst heeft op geen enkele wijze verandering gebracht in het feit dat een (ver)koper pas vakheffing heeft voldaan nadat verweerder de heffing daadwerkelijk heeft ontvangen.
3.5 Het standpunt dat verweerder in gebreke zou zijn gebleven met het innen van de door SBC geïncasseerde heffingen is ook onjuist. In de overeenkomst zijn duidelijke afspraken gemaakt over de wijze en het tijdstip waarop het SBC de heffingen moest voldoen. Op het moment dat verweerder duidelijk werd dat het SBC in financiële moeilijkheden was komen te verkeren, heeft verweerder veelvuldig contact gehad met (de curator van) het SBC over de afdracht van de geïnde heffingen. Verweerder kon niet anders dan haar vordering bij de curator indienen.
3.6 Er is terecht toepassing gegeven aan artikel 6:18 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Een beslissing op bezwaar mag hangende het beroep worden gewijzigd en de motivering mag hangende een procedure worden verbeterd. Er wordt geen beginsel van goede procesorde geschonden nu appellante niet in een nadeligere positie terechtkomt. Verweerder heeft enkel de beslissing op bezwaar in overeenstemming gebracht met de uitspraak van het College in de zaak 05/326 van 27 januari 2010, LJN: BL1697.
3.7 De reden dat verweerder de Verordeningen oogstjaar heeft afgekondigd is gelegen in het feit dat verweerder op 3 mei 2003 met het SBC de overeenkomst betreffende incasso en afdracht van vakheffing bloembollen heeft gesloten en SBC niet stond genoemd in artikel 1, lid 2 sub h van de Verordeningen als veiling in de zin van de verordeningen. De verordeningen moesten dus worden aangepast. Na publicatie van het ontwerp van de gewijzigde verordeningen heeft het bestuur van verweerder besloten de verordening nog op een aantal andere punten te wijzigen.
Buiten kijf staat dat verweerder bevoegd is om de tekst van een ontwerpverordening te wijzigen. Nergens uit de Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) blijkt dat een ontwerpverordening nogmaals als ontwerp moet worden gepubliceerd als de tekst van de ontwerpverordening na de eerste publicatie wordt gewijzigd.
De wijzigingen in de ontwerpverordeningen na publicatie van die ontwerpverordeningen bevatten een aantal verduidelijkingen. Zo is in artikel 6 lid Pro 3 (5 lid 3) van de Verordeningen oogstjaar het woordje “namens” vervangen door “voor” en is in de laatste zin het woord “laatste” voor “betaling” opgenomen. De strekking van de bepaling is hierdoor niet veranderd. Artikel 7 lid Pro 3 (6 lid 3) en 8 lid 3 (7 lid 3) zijn op soortgelijke wijze veranderd. Ook uit de tekst van artikel 22 van Pro de Verordeningen oogstjaar – die in alle (ontwerp)verordeningen hetzelfde is gebleven – blijkt dat de wijzigingen die zijn aangebracht louter verduidelijkingen betreffen.
3.8 In de uitspraak in de zaak Bulb Invest heeft het College benadrukt dat onder “restitutie” moet worden verstaan, de feitelijke terugbetaling van een werkelijk door de betrokkene voldaan bedrag. Net als verweerder heeft het College gemeend dat alleen recht op restitutie kan bestaan als degene die om teruggave van vakheffing verzoekt daadwerkelijk de verschuldigde vakheffing heeft voldaan. Uit artikel 22 volgt Pro onomstotelijk dat de heffing pas is voldaan als de heffing door verweerder is ontvangen. Dit betreft een andere vraag dan de vraag of verweerder nog aanspraak kan maken op de daadwerkelijke betaling van heffing door partijen. Indien aannemelijk is dat appellante te goeder trouw bloembollen heeft verhandeld en daarover heffing aan SBC heeft afgedragen, ziet verweerder af van inning van de vakheffing om tegemoet te komen aan de bijzondere situatie waarin appellante zich bevindt. De situatie dat bevrijdend vakheffingen zouden zijn afgedragen resulteert niet in een recht op restitutie. Dat recht bestaat alleen onder bijzondere voorwaarden, zoals omschreven in de Verordeningen oogstjaar.
3.9 Enkel indien verweerder enige uitkering uit het faillissement van SBC ontvangt, is dat relevant voor de restitutieaanvraag. Mocht er een uitkering worden ontvangen, dan zal verweerder de restitutieaanvragen opnieuw beoordelen.
4. Het standpunt van appellante
4.1 De herziene beslissing op bezwaar van 25 februari 2010 kan geen onderdeel van deze beroepsprocedure uitmaken aangezien het geen wijziging in de zin van 6:18 Awb betreft. Materieel is hetzelfde besluit genomen en dat is op grond van het derde lid van artikel 6:18 Awb Pro niet toegestaan.
4.2 Verweerder heeft miskend dat ook restitutie werd gevraagd voor de periode vanaf 21 januari 2002 tot 31 mei 2003. Dat blijkt uit de bij het restitutieverzoek gevoegde ordners met aan- en verkoopbewijzen die zien op oogstjaar 2002/2003.
4.3 Daarnaast is de adviescommissie niet onafhankelijk, nu een aantal leden van deze commissie bij verweerder werkzaam zijn.
4.4 De Verordening vakheffing bloembollen leverbaar 2003 en Verordening vakheffing plantgoed 2003 (hierna: Verordeningen 2003) zijn de verordeningen die hier van toepassing zijn en niet de Verordeningen oogstjaar. Die laatste verordeningen zijn pas na het faillissement opgesteld om betalingsverplichtingen ten aanzien van restitutieverzoeken te voorkomen. Daarnaast is geen ontwerpverordening van die Verordeningen oogstjaar gepubliceerd - de ontwerpverordeningen die zijn gepubliceerd zijn na publicatie gewijzigd - en hebben die verordeningen geen terugwerkende kracht. Derhalve werken zij pas vanaf de datum van publicatie, 20 november 2004. De Verordeningen oogstjaar zijn dus niet van toepassing op deze restitutieaanvraag.
4.5 De cruciale vraag hier is of verweerder de vakheffing daadwerkelijk heeft ontvangen. Volgens appellante is dat wel het geval. De inhouding door SBC moet worden gezien als een bevrijdende betaling aan verweerder en door de woordkeuze ‘namens verweerder’ heeft appellante met de inhouding door de veiling vakheffing betaald aan verweerder. Verweerder erkent dat appellante bevrijdend heeft betaald. Verweerder heeft een vordering bij de curator ingediend ter zake van de ingehouden vakheffingen. Indienen van een vordering, waarin begrepen de te restitueren bedragen, betekent dat verweerder meent daartoe een rechtsgrond te hebben. Deze rechtsgrond is de restitutieverplichting aan appellante. Verweerder heeft zelf, in afwijking van de verordening een overeenkomst gesloten, waardoor de heffing niet rechtstreeks en onmiddellijk aan verweerder afgedragen behoeft te worden. Daardoor heeft verweerder het risico laten ontstaan dat feitelijke betaling niet volgt. Hierdoor kan verweerder geen geslaagd beroep doen op artikel 22.
Daarbij komt dat de overeenkomst onbevoegd is gesloten. Namens verweerder heeft de heer Kuijvenhoven, secretaris van verweerder, een overeenkomst gesloten met SBC. Het bestuur heeft echter niet ingestemd met deze overeenkomst en de secretaris was niet bevoegd tot het sluiten van een overeenkomst die afwijkt van dwingendrechtelijke verordeningen.
De gevolgen van het niet ontvangen hebben van heffing komen gelet op het voorgaande voor rekening van verweerder.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft met de herziene beslissing op het bezwaar de grondslag van zijn beslissing gewijzigd. De Verordeningen oogstjaar zoals die zijn gepubliceerd op 19 november 2004 in het PBO-blad vormen thans de grondslag van de beslissing. Naar het oordeel van het College is hier dan ook sprake van een wijziging in de zin van artikel 6:18 van Pro de Awb. Het beroep gericht tegen het besluit van 21 augustus 2009 moet dan ook op grond van artikel 6:19 Awb Pro geacht worden mede te zijn gericht tegen het herziene besluit van 25 februari 2010.
Nu niet is gebleken dat appellante enig belang heeft behouden bij beoordeling van het oorspronkelijk bestreden besluit, moet het daartegen gerichte beroep niet-ontvankelijk worden verklaard wegens het daaraan ontvallen zijn van procesbelang.
5.2 De grief waarmee de onafhankelijkheid van de door verweerder ingeschakelde adviescommissie ter discussie wordt gesteld, treft geen doel. Het College begrijpt deze grief zo dat appellante betoogt dat gehandeld is in strijd met artikel 7:13 van Pro de Awb. Dit artikel schrijft (onder meer) voor dat een adviescommissie die wordt ingesteld ten behoeve van de beslissing op bezwaar bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden en voorts dat de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. In het onderhavige geval is niet in geschil dat de voorzitter aan deze vereisten voldoet. Dat één van de leden van de adviescommissie werkzaam is bij verweerder leidt niet tot de conclusie dat niet voldaan is aan de vereisten van artikel 7:13 Awb Pro.
5.3 Wat betreft de periode waarop het restitutieverzoek betrekking heeft, overweegt het College het volgende. Op het aanvraagformulier waarmee appellante restitutie heeft verzocht wordt vermeld: “Aangifte periode 2003, periode 1”. In de toelichting bij dit aanvraagformulier wordt vermeld dat een oogstjaar loopt van 1 juni enig jaar tot en met 31 mei van het jaar daarop en dat zo’n jaar in twee delen wordt gesplitst. Verder vermeldt de toelichting dat Periode 1 de leveranties van 1 juni tot en met 30 september betreft en Periode 2 de leveranties van 1 oktober tot en met 31 mei. Verder worden de valutadata van SBC vermeld die in deze periodes liggen. Op grond hiervan moet worden aangenomen dat de periode waarop het onderhavige restitutieverzoek betrekking heeft, anders dan appellante heeft betoogd, wordt bepaald door de leveranties en betalingen - en de daarmee samenhangende in die periode betaalde heffingen - die hebben plaatsgevonden op de valutadata die vallen in de periode van 1 juni 2003 tot en met 30 september 2003. Het gaat dus niet om de datum waarop de koopovereenkomsten die hebben geleid tot die leveranties en betalingen, zijn gesloten.
5.4 Vervolgens kan ook de vraag welke Verordeningen op het onderhavige verzoek van toepassing zijn, beantwoord worden. Anders dan appellante betoogt zijn in het onderhavige geval niet de Verordeningen 2003 (die aan de Verordeningen oogstjaar vooraf gingen) van toepassing. De Verordeningen 2003 die gepubliceerd zijn op 10 mei 2002 betreffen niet de periode waarop het onderhavige verzoek ziet. Zoals verweerder terecht heeft gesteld in de herziene beslissing op bezwaar zijn de Verordeningen oogstjaar op het onderhavige verzoek van toepassing.
5.5 Zoals het College al in de uitspraak van 27 januari 2010 in de zaak 05/326, LJN: BL1697 heeft overwogen is het ontwerp van de Verordening PT vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2003 gepubliceerd in het PBO-blad van 30 mei 2003; de tekst van de Verordening is door het Bestuur van verweerder vastgesteld op 2 december 2003; de Verordening is achtereenvolgens door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit goedgekeurd bij beschikking van 23 juli 2004 en door de Bestuurskamer van de Sociaal-Economische Raad bij besluit van 11 november 2004, waarna de definitieve tekst van de Verordening op 19 november 2004 is gepubliceerd in het PBO-blad en de Verordening met ingang van 20 november 2004 in werking is getreden. Voor de Verordening PT vakheffing bloembollen plantgoed oogstjaar 2003 geldt hetzelfde besluitvormingstraject.
Beide Verordeningen gelden voor het oogstjaar 2003, hebben betrekking op aan- en verkooptransacties in de periode van 1 juni 2003 tot en met 31 mei 2004 en werken terug tot 1 juni 2003. De toelichting bij beide verordeningen vermeldt dat het bij deze jaarlijks vastgestelde verordeningen niet gaat om een nieuwe heffing, dat de tarieven niet worden verhoogd en dat evenmin nieuwe heffingsplichtigen in de heffing worden betrokken.
Anders dan door appellante wordt betoogd kan er geen rechtsregel worden aangewezen die er in het algemeen aan in de weg staat dat het bestuursorgaan een verordening vaststelt die is gewijzigd ten opzichte van het gepubliceerde ontwerp. Verweerder was op grond van de Wbo niet verplicht het gewijzigde Ontwerp nogmaals te publiceren alvorens over te gaan tot vaststelling van de Verordening. Daarbij neemt het College de aard van de wijzigingen in aanmerking. Anders dan door appellante gesteld, kunnen deze wijzigingen worden gekwalificeerd als tekstuele verduidelijkingen en betreft het geen wijzigingen die significante veranderingen aanbrengen op essentiële onderdelen van het heffingssysteem zoals dat is neergelegd in de gepubliceerde ontwerpverordening. Dat het gaat om tekstuele verduidelijkingen wordt verder ondersteund door het feit dat de tekst van artikel 22 van Pro de Verordeningen geen wijzigingen heeft ondergaan.
Voor zover appellante betoogt dat de Verordeningen oogstjaar geen terugwerkende kracht hebben en dus om die reden niet van toepassing kunnen zijn op de periode hier in geding, oordeelt het College dat ook dat betoog niet slaagt. Zoals in genoemde uitspraak van 27 januari 2010 besloten ligt, bevatten de Verordeningen oogstjaar terugwerkende kracht van de heffingsbepalingen. Voor zover appellante betoogt dat de Verordeningen oogstjaar verbindende kracht ontberen omdat de daarin besloten liggende terugwerkende kracht in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, overweegt het College dat nu het niet gaat om een nieuwe heffing, de tarieven niet worden verhoogd en evenmin nieuwe heffingsplichtigen in de heffing worden betrokken, voor appellanten voldoende voorzienbaar was dat zij ook over de periode waarop de Verordeningen oogstjaar zien, heffing verschuldigd was. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake.
Dat betekent dat de Verordeningen oogstjaar rechtsgeldig zijn vastgesteld en op regelmatige wijze zijn gepubliceerd.
5.6 Vervolgens dient het College de vraag te beantwoorden of verweerder terecht appellante restitutie van vakheffing heeft onthouden.
In overweging 5.3 van meergenoemde uitspraak van 27 januari 2010 heeft het College overwogen dat alleen recht op restitutie bestaat als degene die om teruggave van vakheffing verzoekt daadwerkelijk de over de in- en verkopen van bloembollen verschuldigde vakheffing heeft voldaan. In de onderhavige zaak concentreert het geschil zich op de vraag of appellante de verschuldigde vakheffing heeft voldaan als bedoeld in de Verordeningen oogstjaar.
Uit de Verordeningen oogstjaar volgt dat de verschuldigde vakheffing bij verhandeling door tussenkomst van een veiling is voldaan als de veiling het heffingsbedrag op de aan de verkoper toekomende koopsom heeft ingehouden en dit heffingsbedrag door verweerder is ontvangen. Op grond van de Verordeningen oogstjaar dient de veiling het geïncasseerde heffingsbedrag rechtstreeks - het College begrijpt: onverwijld - aan verweerder over te maken.
Gelet op de door appellante overgelegde betalingsbewijzen is voor het College voldoende komen vast te staan dat (per saldo) koopsommen van doorverkochte bloembollen door SBC aan appellante zijn uitbetaald en dat derhalve, gelet op het door SBC gehanteerde systeem van saldering van in- en verkopen, inhouding heeft plaatsgevonden van door appellante over de in- en/of verkopen verschuldigde vakheffing. In dit opzicht verschilt de onderhavige zaak met de situatie die in vorengenoemde uitspraak is beoordeeld. De door SBC ingehouden heffing is echter niet aan verweerder overgemaakt en is dus nooit ontvangen door verweerder.
Naar het oordeel van het College kan verweerder zich bij de afwijzing van het verzoek om restitutie echter niet beroepen op de omstandigheid dat hij de ingehouden heffing niet heeft ontvangen en dat aldus de heffing niet zou zijn voldaan door appellante.
Daarbij neemt het College het volgende in aanmerking. Verweerder heeft met SBC in mei 2003 een overeenkomst “betreffende incasso en afdracht vakheffing bloembollen” gesloten waarin (onder meer) de termijn waarop door SBC doorbetalingen plaatsvinden nader is bepaald. Die overeenkomst bepaalt dat SBC het bedrag van de te incasseren heffingen met ingang van de betaaldatum binnen twee maanden na die betaaldatum moet voldoen. Deze bepaling in de overeenkomst staat op gespannen voet met de bepaling in de Verordeningen waaruit volgt dat de veiling het geïncasseerde heffingsbedrag onverwijld doorbetaalt aan verweerder. Verweerder heeft met het sluiten van deze overeenkomst een dermate groot betalingsrisico genomen dat dit, anders dan verweerder bepleit, niet mag worden afgewenteld op appellanten die correct vakheffing hebben afgedragen aan de veiling. Daarbij acht het College van belang dat de overeenkomst zoals die is gesloten tussen verweerder en SBC afspraken bevat waarop door ondernemingen die handelen via de veiling en bij wie door de veiling heffing wordt ingehouden, geen enkele invloed kan worden uitgeoefend.
Dat appellante er zelf voor heeft gekozen om via SBC de producten te verhandelen, doet daar niet aan af. Met het aanvaarden van het SBC-Reglement heeft appellante geaccepteerd dat de ontvangen gelden door het SBC niet in de eerste plaats, maar pas in de vierde plaats, zouden worden aangewend ter doorbetaling van de door de betalende partij verschuldigde vakheffingen en voorts dat doorbetaling door SBC plaatsvindt in betaalrondes die steeds plaatsvinden na valutadata. Daarmee heeft appellante inderdaad een zeker risico genomen, maar dat risico staat, naar het oordeel van het College, niet in verhouding tot het betalingsrisico dat verweerder met het aangaan van de overeenkomst “betreffende incasso en afdracht vakheffing bloembollen” heeft genomen.
Onder deze omstandigheden heeft de inhouding van vakheffing door SBC bij appellante te gelden als het moment waarop appellante de verschuldigde vakheffing heeft voldaan als bedoeld in de restitutiebepalingen.
5.7 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder het verzoek niet heeft mogen afwijzen op de grond dat de verschuldigde vakheffing niet is voldaan. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit moet wegens strijd met artikel 14 van Pro de Verordening Vakheffing bloembollen leverbaar oogstjaar 2003, respectievelijk artikel 15 van Pro de Verordening Vakheffing bloembollen plantgoed oogstjaar 2003 en artikel 7:12, eerste lid, Awb worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5.8 Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de proceskosten van appellante. Verweerder dient de kosten van de door gemachtigde van appellante beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, te vergoeden. Deze kosten zijn vastgesteld op € 644,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor de zitting die heeft plaatsgevonden, tegen een waarde van € 322,- per punt, in een zaak van gemiddeld gewicht, met vermenigvuldigingsfactor 1).
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 21 augustus 2009 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 25 februari 2010 gegrond;
- vernietigt het besluit van 25 februari 2010;
- draagt verweerder op binnen tien weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante te
beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten voor de behandeling van het beroep van appellante tot een bedrag van in
totaal € 644,- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ad € 297,- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr M. Munsterman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2012.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning