Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/634 3 juli 2012
13950 Wet marktordening gezondheidszorg
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Residentiële en Ambulante Zorg, te Zeist, appellante,
gemachtigde: mr. A.J.H.W.M. Versteeg, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigden: mr. drs. J.J. Rijken, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief, bij het College binnengekomen op 26 augustus 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerster van 15 juli 2008. Bij dit besluit heeft verweerster de bezwaren van appellante tegen het besluit van 27 december 2007 ongegrond verklaard. Bij het besluit van 27 december 2007 is het verzoek van het zorgkantoor Utrecht (hierna: het zorgkantoor) om de mogelijkheid te bieden aanvullende budgetverzoeken voor appellante en Privazorg AWBZ B.V. na 15 oktober 2007 in te dienen, afgewezen.
Bij brief van 26 september 2008 heeft appellante de gronden van haar beroep aangevuld.
Bij brief van 19 februari 2009 heeft verweerster een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 17 januari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben uiteengezet. Verder zijn A, directeur van appellante, en B en C, medewerkers van verweerster, ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
Met ingang van 1 januari 2005 is voor instellingen die zorg verlenen waarop verzekerden aanspraak hebben op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) een systeem van macrobudgettering geïntroduceerd. In dit systeem kan verweerster worden verzocht een budget voor AWBZ-instellingen vast te stellen. Verweerster toetst de budgetverzoeken aan het beschikbare macrobudget dat wordt aangeduid met de term contracteerruimte. Verweerster beoordeelt de budgetverzoeken op drie momenten (rondes) in het jaar, in de maanden maart, juli en oktober. In die drie rondes kan, rekening houdend met de in de loop van het jaar toegenomen productieafspraken, worden verzocht om aanpassing van het budget.
Ter uitvoering van het voormelde systeem in 2007 heeft verweerster, op aanwijzing van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de beleidsregel Contracteerruimte 2007 vastgesteld, die in de loop van 2007 meerdere malen door elkaar opvolgende beleidsregels (CA-122, CA-172, CA-189, CA- 207 en CA-263) met eenzelfde strekking is vervangen. Het doel van de beleidsregel Contracteerruimte 2007 is om de (regionale) contracteerruimte vast te stellen waarvoor zorgkantoren maximaal zorg kunnen contracteren. Voorts geeft de beleidsregel aan op welke wijze de verwerking van de (regionale) contracteerruimte in de budgetten van de AWBZ-instellingen plaatsvindt. In verband met dit laatste is tevens de beleidsregel Indieningstermijnen (CA-229) van belang. In deze beleidsregel is vermeld, voor zover hier van belang:
" 2.3.1 Budgetformulieren
Productieafspraken ingediend na de uiterste inzenddatum van 31 maart van het jaar t worden beschouwd als aanvullende productieafspraken en worden als zodanig afgehandeld.
Aanvullende productieafspraken ingediend na de uiterste inzenddatum van 15 oktober kunnen niet meer leiden tot een mutatie van de aanvaardbare kosten van jaar t. Deze aanvullende productieafspraken worden zonder inhoudelijk oordeel afgewezen omdat zij in strijd zijn met het hiervoor gestelde."
Bij brief van 13 november 2007 heeft het zorgkantoor verweerster verzocht de mogelijkheid te bieden aanvullende budgetverzoeken voor appellante en Privazorg AWBZ B.V. in te dienen.
Bij besluit van 27 december 2007 heeft verweerster dit verzoek afgewezen.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 16 januari 2007 bezwaar gemaakt.
Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Verweerster heeft daartoe, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
Het bezwaar betreft de afwijzing door verweerster van het verzoek van het zorgkantoor om de mogelijkheid te bieden na 15 oktober 2007 aanvullende productieafspraken met - onder meer - appellante in te dienen. Dit verzoek is afgewezen omdat niet is voldaan aan de voorwaarden zoals neergelegd in de beleidsregel Indieningstermijnen. Aanvullende productieafspraken ingediend na de uiterste inzenddatum van 15 oktober kunnen niet meer leiden tot een mutatie van de aanvaardbare kosten. In dit geval staat vast dat het verzoek van het zorgkantoor is ingediend na 15 oktober 2007. Het besluit van 27 december 2007 is derhalve conform de vigerende beleidsregel genomen.
Het door appellante in bezwaar gestelde dat het verzoek tijdig is ingediend, aangezien al vóór 15 oktober 2007 door het zorgkantoor aan verweerster is gemeld dat bij appellante een “knelpunt” van ruim € 2,8 miljoen bestaat en dat dit om die reden als onderdeel van de herschikkingsronde van 15 oktober moet worden beschouwd, kan niet worden gevolgd reeds vanwege het feit dat het zorgkantoor geen knelpunt als zodanig heeft aangemeld.
Het zorgkantoor heeft bij brief van 3 september 2007 aan verweerster gesteld dat de voorzichtige conclusie gerechtvaardigd lijkt dat de contracteerruimte toereikend zal zijn om (de groei van) de zorg te bekostigen. Het zorgkantoor vermeldt daarbij weliswaar dat enkele individuele zorgaanbieders hebben aangegeven dat zij knelpunten hebben, maar het zorgkantoor heeft geen melding gedaan in het kader van de knelpuntenprocedure.
Daarmee had het voor de zorgaanbieder ook op dat moment duidelijk kunnen zijn dat het door haar ervaren knelpunt geen knelpunt is in de zin van de circulaire van 10 augustus 2007, waarbij de besturen van de AWBZ-instellingen en de zorgkantoren door verweerster zijn geïnformeerd over de knelpuntenprocedure 2007.
Voorts moet onderscheid worden gemaakt tussen de knelpuntenprocedure en de reguliere productieafsprakenrondes. Zoals volgt uit de beleidsregel Indieningstermijnen worden budgetverzoeken ingediend door middel van het daartoe voorgeschreven budgetformulier. Het met dit formulier in oktober 2007 gezamenlijk ingediende budgetverzoek van appellante en het zorgkantoor is door verweerster gehonoreerd en vastgesteld op € 13,8 miljoen. Onder deze omstandigheden was er voor verweerster geen aanleiding niet van dat aangevraagde bedrag uit te gaan. Dat partijen om hun moverende redenen een deel van de aanvullende productieafspraken hebben willen aanvragen via de knelpuntenprocedure (voor zover het extra bovenregionaal geleverde productie betreft), en niet via de productieafspraken in de oktoberronde, kan niet aan verweerster worden tegengeworpen.
Er is geen aanleiding af te wijken van de beleidsregel Indieningstermijnen. Het werken met regionale contracteerruimtes brengt een strikte hantering van indieningstermijnen met zich. Voor de vaststelling van de landelijke contracteerruimte dienen alle productieafspraken van de 1600 zorgaanbieders te worden vastgesteld. Het landelijke beeld contracteerruimte 2007 wordt na de oktoberronde definitief vastgesteld. Verweerster heeft overwogen dat de door appellante aangevoerde omstandigheden zijn meegewogen bij de beleidsregelvaststelling. Verder is afwijken van de beleidsregel op algemene gronden niet mogelijk, aangezien dit een beleidsregelwijziging zou impliceren waarvoor de afwijkingsbevoegdheid niet is bedoeld. Voor zover zou moeten worden geoordeeld dat deze omstandigheden niet in de beleidsregel zijn verdisconteerd, heeft verweerster overwogen dat haar niet kan worden tegengeworpen dat appellante problemen heeft ondervonden met het maken van afspraken met andere zorgkantoren in wier regio appellante zorg heeft geleverd en dat de groei van de bovenregionale productie niet door de regio’s wordt gefinancierd. Het zorgkantoor heeft de taak om, binnen een bepaalde maximale ruimte en gegeven de zorgplicht, zorg te contracteren. Verweerster treedt niet in de onderhandelingen tussen partijen. Indien een instelling extra zorg wil leveren in de regio van een ander zorgkantoor kan dat mogelijk worden gemaakt door het overhevelen van contracteerruimte van dat andere zorgkantoor naar het ‘eigen’ zorgkantoor. Dit heeft in voorgaande jaren geleid tot verzoeken van zorgkantoren om overheveling van contracteerruimte. Dergelijke verzoeken kunnen tot uiterlijk 15 oktober bij verweerster worden ingediend. Dat dit in het onderhavige geval niet is gebeurd, kan niet aan verweerster worden tegengeworpen, maar is een verantwoordelijkheid van partijen.
Dat de productieprognose voor appellante conservatief blijkt te zijn geweest, dient voor rekening en risico van partijen te blijven. Ook het argument dat sprake is van bovenregionale productie kan niet aan verweerster worden tegengeworpen nu hiervoor tussen de betreffende zorgkantoren onderling afspraken dienen te worden gemaakt.
Onverkorte toepassing van de beleidsregel heeft verder geen onevenredige gevolgen voor appellante, aangezien uit de financiële gegevens van appellante een positief resultaat blijkt.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerster ten onrechte heeft nagelaten toepassing te geven aan artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Appellante keert zich niet tegen het bestaan van de beleidsregel Indieningstermijnen, maar stelt dat verweerster in het onderhavige geval een onjuiste toepassing aan deze beleidsregel heeft gegeven. Daartoe betoogt appellante, samengevat, het volgende.
De beleidsregel Indieningstermijnen bevriest de productieafspraken op het niveau per 15 oktober van enig jaar. Zo ontstaat er na 15 oktober van enig jaar bij sommige aanbieders van zorg een tekort en bij andere aanbieders een overschot dat in dat jaar niet meer hersteld kan worden en voor zorgaanbieders met een tekort ook nadien niet meer wordt gecorrigeerd, omdat aan de verleende zorg niet een door verweerster goedgekeurde productieafspraak ten grondslag ligt. De gelden die bij de nacalculatie worden weggehaald bij instellingen met onderproductie komen in de systematiek van de contracteerruimte niet meer ten goede aan de zorg die rechtmatig is verleend door zorgaanbieders met een tekort. Op geconsolideerd niveau kan verweerster dan zeggen dat er voldoende financiële middelen beschikbaar zijn voor de uitvoering van de AWBZ en per jaareinde vaststellen dat er gelden onbenut blijven. Aan die situatie draagt verweerster zelf bij door strikte handhaving van de beleidsregel Indieningstermijnen.
Indien verweerster weet dat, zoals in het onderhavige geval, de regionale contracteerruimte van het zorgkantoor niet wordt overschreden maar de aan dat zorgkantoor toegekende ruimte wordt gebruikt overeenkomstig het doel waarvoor de middelen beschikbaar zijn gesteld, dan is niet in te zien welke belangen zich verzetten tegen inwilliging van het verzoek goedkeuring te verlenen aan aangepaste productieafspraken ingediend na 15 oktober 2007. Een dergelijke beslissing zou geen afbreuk doen aan de regeling van de contracteerruimte, omdat met de beslissing de bestemming van al beschikbaar gestelde middelen is verzekerd. Het zorgkantoor heeft met het verzoek geprobeerd te bewerkstelligen dat beschikbare middelen overeenkomstig hun bestemming zouden worden gebruikt. De doelstelling van de regeling van de contracteerruimte verzet zich niet tegen inwilliging van het verzoek.
Appellante bestrijdt niet dat verweerster in de oktoberronde mocht uitgaan van de ingediende aanvraag. De wetenschap bij verweerster dat er instellingen met financiële moeilijkheden waren had echter bij de beantwoording van de vraag of er reden was toepassing te geven aan de inherente afwijkingsbevoegdheid een rol moeten spelen. Onbegrijpelijk is de overweging van verweerster dat niet goed denkbaar is dat van bijzondere omstandigheden sprake kan zijn. Verweerster had zich dienen te realiseren dat appellante als bovenregionale zorgaanbieder in een bijzondere positie
verkeert, omdat de verdeling van werkzaamheden over verschillende regio’s in de systematiek van de financiering van de verleende zorg complicaties veroorzaakt.
Voor zover verweerster hiervan geen weet heeft, heeft zij gehandeld in strijd met artikel 3:2 Awb. Verweerster miskent dat bij de vaststelling van de beleidsregel niet uitdrukkelijk rekening is gehouden met de belangen van bovenregionale zorgaanbieders. De beslissing getuigt niet van een belangenafweging. Er zijn verder geen met de beleidsregel Indieningstermijnen behartigde belangen in het spel. Het geschil heeft betrekking op - het verzoek tot - toewijzing van een deel van niet gebruikte contracteerruimte aan een instelling die in complexe omstandigheden optreedt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling staat of verweerster bij het bestreden besluit op goede gronden het besluit 27 december 2007 heeft gehandhaafd. Bij het besluit van 27 december 2007 is het verzoek van het zorgkantoor om de mogelijkheid te bieden na 15 oktober 2007 aanvullende budgetverzoeken voor appellante en Privazorg AWBZ B.V. in te dienen, afgewezen.
5.2 Uit onderdeel 2.3.1 van de beleidsregel Indieningstermijnen volgt dat aanvullende productieafspraken ingediend na de uiterste inzenddatum van 15 oktober - dit is de uiterste inzenddatum voor de oktoberronde - niet meer kunnen leiden tot een mutatie van het budget van jaar t. Deze aanvullende productieafspraken worden zonder inhoudelijk oordeel afgewezen. Aan dit onderdeel van de beleidsregel Indieningstermijnen ligt blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting de overweging ten grondslag dat tijdig in het begrotingsjaar het beslag van de AWBZ-zorg op de beschikbare regionale en landelijke contracteerruimte in dat jaar moet kunnen worden vastgesteld, waarbij de productieafspraken van een zeer groot aantal zorgaanbieders moet worden verwerkt.
Naar het oordeel van het College is verweerster met het vaststellen van deze uiterste indieningsdatum niet buiten de grenzen van een redelijke beleidsbepaling getreden. Verweerster heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat voormeld onderdeel zich verzet tegen inwilliging van het verzoek van het zorgkantoor, nu dat is ingediend na
15 oktober 2007.
5.3 Voor zover appellante heeft betoogd dat verweerster van de beleidsregel Indieningstermijnen had moeten afwijken, overweegt het College, het volgende.
Zoals het College in zijn uitspraken van 5 oktober 2011 (bijvoorbeeld AWB 09/137 <www.rechtspraak.nl> LJN: BU1575) heeft overwogen, brengt het systeem van macrobudgettering mee dat contracteerruimte kan resteren. Deze omstandigheid moet daarom worden geacht te zijn verdisconteerd in de beleidsregel Contracteerruimte 2007 waarin dit systeem zijn beslag heeft gekregen. Het betoog van appellante dat er geen belangen zijn die zich verzetten tegen inwilliging van het verzoek van het zorgkantoor gaat er verder aan voorbij dat het systeem van macrobudgettering mede tot doel heeft de gezondheidszorg toegankelijk en betaalbaar te houden en dat vanuit deze doelstelling bezien het resteren van contracteerruimte niet ongewenst is. Anderzijds kan, zoals verweerster in het verweerschrift heeft toegelicht, het honoreren van aan het eind van het jaar ingediende aanvullende productieafspraken de beheersing van kosten, regionaal en landelijk, frustreren.
Blijkens het verweerschrift is het gebruikelijk dat een zorgaanbieder die bovenregionaal werkzaam is productieafspraken maakt met het zorgkantoor in de regio waar de zorgaanbieder haar zetel heeft, in dit geval Utrecht. Appellante was derhalve aangewezen op het zorgkantoor Utrecht voor het maken van productieafspraken ter dekking van de door haar zowel binnen als buiten de regio Utrecht geleverde zorgproductie. Zij heeft evenwel niet aannemelijk gemaakt dat deze omstandigheid er aan in de weg stond om vóór 15 oktober een aanvullende productieafspraak in te dienen.
De omstandigheid dat het zorgkantoor, blijkens voornoemd verzoek van 13 november 2007 na de oktoberronde heeft geconstateerd dat er regionaal contracteerruimte resteert en toen verzocht heeft de mogelijkheid te bieden voor een aanvullend budgetverzoek, heeft verweerster niet hoeven aanmerken als een bijzondere omstandigheid die overschrijding van de indieningstermijn rechtvaardigt.
Gezien het voorgaande heeft verweerster terecht geen aanleiding gezien van de beleidsregel Indieningstermijnen af te wijken.
5.7 De conclusie is dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mrs. M.A. van der Ham, H.A.B. van Dorst-Tatomir en E. Dijt, in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2012.
w.g. M.A. van der Ham w.g. B.S. Jansen