Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/427 11 september 2012
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
1. maatschap A en B
2. A
3. C B.V.,
allen te Someren, appellanten,
gemachtigde: mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, voorheen de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman, werkzaam bij de afdeling Recht en Rechtsbescherming van verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 1 juni 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 april 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de jegens elk van hen genomen besluiten van 29 mei 2009 tot oplegging van een last onder bestuursdwang, ongegrond verklaard.
Bij brief van 4 juli 2011 hebben appellanten een aanvullend beroepschrift ingediend.
Bij brieven van 4 en 5 augustus 2011 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken, respectievelijk het verweerschrift ingediend. Op 28 oktober 2011 heeft verweerder voorts het verslag van de op 1 april 2010 gehouden hoorzitting ingediend.
Appellanten hebben op 2 maart 2012 aanvullende stukken ingediend. Bij brieven van 5 en 6 maart 2012 hebben zij aangekondigd dat op de zitting tevens aanwezig zullen zijn prof. dr. F. van Knapen, verbonden aan het Institute for Risk Assessment Sciences te Utrecht, als deskundige, en F. Bergs, werkzaam bij Bergs Advies B.V., als getuige.
Op 14 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Voor appellanten zijn verschenen A en de gemachtigde van appellanten, alsmede voormelde deskundige en getuige. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (Pb. 2002, L 273, blz. 1; hierna: Verordening (EG) nr. 1774/2002) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 1
Toepassingsgebied
1. (…)
2. Deze verordening is niet van toepassing op:
(…)
c) hele kadavers of delen van wilde dieren waarvan niet wordt vermoed dat zij met op mens of dier overdraagbare ziekten zijn besmet (…)
Artikel 2
Definities
1. Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
a) dierlijke bijproducten: hele kadavers of delen van dieren of producten van dierlijke oorsprong zoals bedoeld in de artikelen 4, 5 en 6, die niet voor menselijke consumptie bestemd zijn, met inbegrip van eicellen, embryo´s en sperma;
b) categorie 1-materiaal: dierlijke bijproducten zoals bedoeld in artikel 4;
(…)
o) gespecificeerd risicomateriaal: materiaal zoals bedoeld in bijlage V van Verordening (EG) nr. 999/2001 (…).
Artikel 4
Categorie 1-materiaal
1. Onder categorie 1-materiaal wordt verstaan dierlijke bijproducten die aan de onderstaande beschrijving beantwoorden of materiaal dat dergelijke bijproducten bevat:
(…)
b) i) gespecificeerd risicomateriaal, en
ii) indien op het tijdstip van de verwijdering het gespecificeerd risicomateriaal nog niet is weggenomen, hele kadavers die gespecificeerd risicomateriaal bevatten;
(…).
2. Categorie 1-materiaal wordt zo spoedig mogelijk overeenkomstig artikel 7 verzameld Pro, vervoerd en geïndentificeerd en, tenzij in de artikelen 23 en 24 iets anders is voorgeschreven,
a) wordt rechtstreeks als afval verwijderd door verbranding in een verbrandingsinstallatie die overeenkomstig artikel 12 is Pro erkend;
b) wordt verwerkt in een overeenkomstig artikel 13 erkend Pro verwerkingsbedrijf (…) en definitief als afval wordt verwijderd door verbranding of meeverbranding in een verbrandings- of meeverbrandingsinstallatie die overeenkomstig artikel 12 is Pro erkend;
c) wordt (…) volgens verwerkingsmethode 1 verwerkt in een verwerkingsbedrijf dat overeenkomstig artikel 13 is Pro erkend (…) en definitief als afval wordt verwijderd op een stortplaats (…)”
In Verordening (EG) nr. 999/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2001 houdende vaststelling van voorschriften inzake preventie, bestrijding en uitroeiing van bepaalde overdraagbare spongiforme encefalopathieën (Pb. 2001, L 147, blz. 1; hierna: Verordening (EG) nr. 999/2001) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 1
Toepassingsgebied
1. Bij deze verordening worden de bepalingen vastgesteld voor de preventie, bestrijding en uitroeiing van overdraagbare spongiforme encefalopathieën (TSE’s) bij dieren. Zij is van toepassing op de productie en het in de handel brengen van levende dieren en producten van dierlijke oorsprong (…).
2. Deze verordening is niet van toepassing op
a) (…)
b) producten die niet bestemd zijn om te worden gebruikt in levensmiddelen, diervoeders of meststoffen, of op uitgangsmateriaal of tussenproducten daarvan;
c) producten van dierlijke oorsprong die bestemd zijn voor tentoonstellingen, onderwijs, wetenschappelijk onderzoek, bijzondere studies of analyses, voorzover zij niet uiteindelijk geconsumeerd of gebruikt kunnen worden door mensen of andere dieren dan die welke voor die onderzoeksprojecten gehouden worden;
d) levende dieren die gebruikt worden of bestemd zijn voor onderzoek.
(…)
Artikel 3
Definities
1. In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
g) gespecificeerd risicomateriaal: de in bijlage V gespecificeerde weefsels; (…)
Bijlage V
Gespecificeerd risicomateriaal
1. Definitie van gespecificeerd risicomateriaal
De onderstaande weefsels worden aangemerkt als gespecificeerd risicomateriaal indien zij afkomstig zijn van dieren van oorsprong uit een lidstaat of derde land, of gebied daarvan, met een gecontroleerd of onbepaald BSE-risico:
a) voor runderen:
i) de schedel, exclusief de onderkaak, maar inclusief de hersenen en de ogen, en het ruggenmerg van dieren ouder dan 12 maanden;
ii) de wervelkolom, exclusief de staartwervels, de doornuitsteeksels en dwarsuitsteeksels van de hals-, borst- en lendenwervels, de crista sacralis mediana en de alae sacrales, maar inclusief de achterwortelganglia, van dieren ouder dan 30 maanden, en
iii) de tonsillen, de ingewanden vanaf de twaalfvingerige darm tot en met het rectum, en het mesenterium van dieren ongeacht de leeftijd.
(…)
3. Markering en definitieve verwijdering
Gespecificeerd risicomateriaal wordt bij verwijdering onmiddellijk met een kleurstof of eventueel op andere wijze gemerkt en wordt definitief verwijderd overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1774/2002, met name artikel 4, lid 2, daarvan.”
In de bijlage bij de Beschikking van de Commissie nr. 2007/453/EG van 29 juni 2007 tot vaststelling van de BSE-status van lidstaten, derde landen of gebieden daarvan naar gelang van hun BSE-risico (Pb. 2007, L 172, blz. 84; hierna: Beschikking 2007/423/EG) is Nederland vermeld onder de landen of gebieden met een gecontroleerd BSE-risico.
De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Wet) luidde voor zover en ten tijde van belang als volgt:
“ Artikel 81b
Het is verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.
(…)
Artikel 81e
In deze afdeling en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder ondernemer: eigenaar of exploitant van een door Onze Minister erkend categorie 1-verwerkingsbedrijf of een categorie 2-verwerkingsbedrijf.
(…)
Artikel 81g
1. De eigenaar of houder van door Onze Minister aan te wijzen categorie 1-materiaal (…) geeft dit materiaal aan bij, houdt het ter beschikking van en staat het af aan de ondernemer binnen wiens werkgebied het materiaal zich bevindt.
(…)
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Artikel 107
1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren dan wel, voor zover het verband houdt met niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten, het belang van de gezondheid van mensen zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
(…)”
In de destijds van toepassing zijnde Regeling dierlijke bijproducten 2008 (hierna: Regeling) was, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 1.1
In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
l. aangifteplichtige: eigenaar of houder als bedoeld in artikel 81g van de wet;
(…)
Artikel 2.3 [categorie 1-materiaal]
1. Het is verboden in strijd te handelen met:
a. artikel 4, tweede lid, van verordening (EG) nr. 1774/2002;
(…)
Artikel 3.2 [aangifteplicht]
1. De aangifteplichtige doet van categorie 1-materiaal (…) zo spoedig mogelijk doch uiterlijk op de eerste werkdag, volgend op de dag waarop dat materiaal is ontstaan, aangifte bij de ondernemer waarvoor op grond van artikel 81f, eerste lid, van de wet een werkgebied is vastgesteld en binnen wiens werkgebied het materiaal zich bevindt.
(…).”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 18 en 19 mei 2009 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een onderzoek uitgevoerd op het bedrijfsterrein van appellanten. Daarbij is een berg zand aangetroffen waarin kadavers van runderen waren begraven.
- Op 22 mei 2009 is met behulp van kranen naar de kadavers gegraven. Zowel een opsporings-ambtenaar van de AID als een toezichthoudend dierenarts van de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA) hebben daarvan op 25 mei 2009 verslag gedaan in respectievelijk een proces-verbaal van bevindingen en een verklaring. Blijkens die stukken is een aantal opgegraven, nog redelijk intacte kadavers na opdracht door appellant sub 2 alsnog door verwerkingsbedrijf Rendac, de ondernemer als bedoeld in artikel 81e van de Wet, opgehaald. Het overige opgegraven materiaal is verdeeld over twee depots: een grote hoop, bestaande uit een redelijk droog mengsel van zwarte grond, vermengd met botten en andere resten van kadavers en een provisorisch bassin, gemaakt van zandwallen en landbouwplastic, met een (nat) mengsel van half vergane kadavers en grond.
De toezichthoudend dierenarts van de VWA heeft deze materialen aangemerkt als categorie 1-materiaal.
- Bij besluiten van 29 mei 2009 heeft verweerder aan ieder van appellanten het volgende meegedeeld:
“ (…) De toezichthouder van de AID heeft tijdens de controle vastgesteld, dat er op een perceel, gelegen achter de stallen op genoemd bedrijf kadavers van runderen waren begraven. De kadavers van runderen waren begraven in een hoop grond met een grootte van, naar schatting, 20 bij 30 meter en variërend in hoogte van 1 tot 2 meter. (…) Op last van de officier van Justitie van het functioneel parket te ’s-Hertogenbosch is de voornoemde hoop grond in zijn geheel en zo diep als nodig af- en uitgegraven. (…) Naar schatting betreft het kadavers en delen van kadavers, afkomstig van tenminste 150 runderen. De kadavers, die min of meer intact waren, zijn (…) op vrijdagavond 22 mei 2009 opgeladen en afgevoerd naar Rendac B.V. te Son. De kadavers van runderen, delen van kadavers van runderen en de met kadaverdelen of kadavervocht vervuilde grond is door een dierenarts van de Voedsel- en Waren Autoriteit aangemerkt als categorie 1-materiaal en dient overeenkomstig de Verordening (EG) nr. 1774/2002 te worden verwerkt. (…) Bij de voornoemde op- en uitgegraven kadavers van runderen zijn identificatie- en registratiemerken, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder v, van de Regeling identificatie en registratie van dieren, aangetroffen. De voornoemde merken zijn geregistreerd ten name van (…)
? C B.V. (…)
? Maatschap A en B (…)
? U heeft als eigenaar en/of houder, zoals bedoeld in artikel 81g van de GWWD, nagelaten aangifte te doen van het voorhanden hebben van categorie 1-materiaal als bedoeld in artikel 3.1 van de Regeling dierlijke bijproducten 2008. Gelet op artikel 3.2, eerste lid, van de Regeling dierlijke bijproducten 2008 diende u van het categorie 1-materiaal zo spoedig mogelijk doch uiterlijk op de eerste werkdag, volgend op de dag waarop dat materiaal is ontstaan, aangifte te doen bij de ondernemer, waarvoor op grond van artikel 81f, eerste lid, van de GWWD een werkgebied is vastgesteld en binnen wiens werkgebied het materiaal zich bevindt.
? U heeft door het begraven van de kadavers van runderen de verwerking van deze kadavers onmogelijk gemaakt, waardoor er risico´s zijn ontstaan van verspreiding van ziekteverwekkers en/of residuen.
(…)
Ik gelast u, gezien de huidige situatie, de volgende maatregelen te nemen:
1. Aangifte te doen bij Rendac te Son van het categorie 1-materiaal dat op vrijdag 22 mei 2009 door toezichthouders van de AID op het ter u beschikking staande terrein (…) is aangetroffen.
2. Het onder 1. vermelde categorie 1-materiaal af te staan aan Rendac met inachtneming van het bepaalde in artikel 3.5 van de Regeling dierlijke bijproducten 2008. Over de locatie van overdracht dient u afspraken te maken met Rendac (…)
Deze maatregelen moeten voor vrijdag 5 juni 2009, 12.00 uur, worden genomen. (…) Indien de maatregelen niet binnen de gestelde termijn zijn uitgevoerd zal ik bestuursdwang toepassen. (…) Gelet op artikel 5:25 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, zullen de kosten die bij de uitoefening van bestuursdwang worden gemaakt voor uw rekening komen. (…)
In verband met de vereiste spoed heb ik ervan afgezien om u voorafgaand aan het nemen van dit besluit de gelegenheid te bieden uw zienswijze kenbaar te maken over het voornemen tot het toepassen van bestuursdwang (…).”
- Bij brief van 5 juni 2009 heeft verweerder appellanten meegedeeld dat bestuursdwang zal worden toegepast, nu appellanten geen gevolg hebben gegeven aan de bestuursdwangaanschrijvingen van 29 mei 2009.
- Het door appellanten tegen de besluiten van 29 mei 2009 ingediende verzoek om voorlopige voorziening is bij uitspraak van 23 juni 2009 (LJN BI9644) van de voorzieningenrechter van het College afgewezen.
- In de periode van 25 tot en met 27 juni 2009 heeft verweerder het categorie 1-materiaal doen verwijderen en verwerken.
- Daarna heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de oplegging van de lasten onder bestuursdwang gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder - samengevat weergegeven - het volgende overwogen.
3.1 Gelet op de aard, omvang en ernst van de geconstateerde overtreding verzette de vereiste spoed zich tegen het doen horen van appellanten, voorafgaand aan het nemen van de lasten onder bestuursdwang.
3.2 Kadavers van runderen zijn volgens artikel 4, eerste lid, onderdeel b, punt i en ii van de Verordening (EG) nr. 1774/2002 categorie 1-materiaal, tenzij het kadaver géén gespecificeerd risicomateriaal (hierna: SRM) bevat. Uit bijlage V van de Verordening (EG) nr. 999/2001 blijkt dat kadavers van runderen als SRM aan te merken zijn. Het wegnemen van SRM mag alleen in een daartoe erkende of geregistreerde inrichting plaatsvinden. Beweerd noch aangetoond is dat het SRM verwijderd zou zijn. De dierenarts heeft derhalve zonder (nader) onderzoek kunnen vaststellen dat de kadavers SRM bevatten en derhalve als categorie 1-materiaal dienen te worden gekwalificeerd. Nu de grond in aanraking is geweest en vermengd is met de kadavers (van categorie 1-materiaal) is ook die grond categorie 1-materiaal. Het dierlijke materiaal is zodanig met grond vermengd dat scheiding van botten, delen van de dieren, stukken huid en het zand niet alleen onmogelijk is maar ook geen soelaas zou bieden. Het heeft met elkaar in contact gestaan en het is één mengsel geworden en alle onderdelen van dit mengsel vormen categorie 1-materiaal.
Verordening (EG) nr. 1774/2002 staat slechts twee methoden van verwerking of verwijdering toe, namelijk: (art. 4, tweede lid, onder a) rechtstreekse verbranding in een erkende verbandingsinstallatie en (art. 4, tweede lid, onder b) verwerking in een erkende inrichting (destructor) waarna het daarbij verkregen materiaal (meel en vet) ook weer door verbranding dient te worden verwerkt. Op basis van die regelgeving is het begraven van kadavers slechts in zeer bijzondere omstandigheden mogelijk en daarvan is in het onderhavige geval geen sprake. De runderen die op het bedrijf zijn overleden hadden derhalve voor destructie moeten worden aangeboden.
3.3 De beschikbaar gestelde termijn van een week (van 29 mei tot en met 5 juni 2009) om aan de last te voldoen was ruim voldoende voor het aanmelden en het door verwerkingsbedrijf Rendac laten ophalen van het categorie 1-materiaal. Dit is tevoren bij Rendac nagevraagd. Dat appellant sub 2 een vordering van de politie heeft gekregen om de locatie onaangeroerd te laten doet hieraan niet af. Niet gebleken was dat in de periode van 29 mei tot en met 5 juni 2009 geen mogelijkheden aanwezig zijn geweest om de verlangde maatregelen te treffen. Appellanten hadden contact kunnen zoeken met de AID en de politie. In de contacten met de gemachtigde van appellanten is nimmer aan de orde geweest dat appellanten ook maar een begin wilden maken met de uitvoering van de aanzegging.
3.4 Appellanten hebben geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om de benodigde maatregelen zelf uit te voeren. Na de afwijzing van het verzoek om voorlopige voorziening, dat appellanten hadden ingediend tegen de besluiten van 29 mei 2009, is zo spoedig mogelijk overgegaan tot handhavend optreden. Vanaf 25 tot en met 27 juni 2009 is het categorie 1-materiaal van het terrein van appellanten verwijderd en getransporteerd naar Rendac. Daar is het materiaal gewogen en voorzien van de benodigde vervoersbewijzen. Doordat de kadaverresten waren vermengd met grote hoeveelheden grond kon Rendac het materiaal niet verwerken. Het materiaal is getransporteerd naar een verbrandingsoven van de firma Indaver in Antwerpen. Indaver heeft het materiaal conform de voorschriften van Verordening (EG) nr. 1774/2002 verbrand.
3.5 De lasten onder bestuursdwang zijn niet verder gegaan dan nodig was om de naleving van de regelgeving te waarborgen. Voorafgaand aan het besluit om handhavend op te treden zijn de belangen die voor en tegen handhaving pleiten tegen elkaar afgewogen. In de hier van toepassing zijnde regelgeving staat het voorzorgsprincipe voorop om risico’s voor volks- en diergezondheid uit te sluiten of te beperken. Er zijn geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die maken dat in redelijkheid niet overgegaan kon worden tot handhaving. Nu bij de kadavers SRM aanwezig is bestaat het risico op BSE. Het is niet opportuun te veronderstellen dat voor begraven van de betreffende kadavers alsnog toestemming zou worden gegeven.
3.6 De bepalingen uit Verordening (EG) nr. 1774/2002 zijn bindend voor elke lidstaat en daarvan kan niet worden afgeweken op basis van het door appellanten bedoelde rapport over de Oostvaardersplassen.
In het verweerschrift heeft verweerder voor zover hier van belang nog het volgende opgemerkt.
3.7 In de lasten onder bestuursdwang van 29 mei 2009 is wel degelijk duidelijk omschreven wat precies gedaan moest worden teneinde toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen. Appellanten hebben niet aangegeven dat het voor hen onduidelijk was wat van hen werd gevraagd. Uit het feit dat appellanten van meet af aan hebben betwist dat de grond als categorie 1-materiaal moest worden aangemerkt blijkt dat appellanten ervan op de hoogte waren dat de last mede de grond omvat.
3.8 Rendac had op het moment van aanbieden van het materiaal onvoldoende capaciteit en heeft het materiaal deels zelf verwerkt en deels aangeboden aan Indaver te Antwerpen. Appellanten hadden ermee kunnen volstaan om het materiaal aan Rendac aan te bieden, zoals aangegeven in de lasten onder bestuursdwang.
3.9 De hoorzitting was aanvankelijk gepland op 1 september 2009. De hoorzitting is op verzoek van appellanten uitgesteld, omdat appellanten het niet zinvol vonden om op de hoorzitting te verschijnen voordat de kosten van de toepassing van bestuursdwang bekend waren. Een overzicht van de kosten die verweerder heeft gemaakt is bij brief van 20 oktober 2009 aan appellanten toegezonden. Sindsdien heeft verweerder meerdere keren getracht om een hoorzitting te plannen, maar appellanten waren steeds verhinderd. Daardoor heeft de hoorzitting pas op 1 april 2010 kunnen plaatsvinden. De overschrijding van de redelijke termijn is derhalve aan appellanten te wijten.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben samengevat weergeven het volgende aangevoerd.
4.1 Verweerder heeft niet in redelijkheid kunnen afzien van het horen van appellanten voorafgaand aan het nemen van de lasten onder bestuursdwang van 29 mei 2009.
4.2 Er is geen sprake van een overtreding. Verweerder was dan ook niet bevoegd tot handhavend optreden.
Appellanten betwisten dat sprake was van categorie 1-materiaal. De conclusie van de dierenarts, die enkel is gebaseerd op visuele waarnemingen, is onvoldoende onderbouwd.
Appellanten betwisten dat het nodig was om 768 m³ grond af te graven. De kadavers waren geconcentreerd begraven. Zowel onder, naast als boven de kadavers was folie aangebracht. Er was derhalve geen sprake van vermenging met grond. De vermenging is door verweerder veroorzaakt. Appellante betwisten dat de grond als categorie 1-materiaal kan worden aangemerkt. Indien de afgegraven grond resten van kadavers bevat, had de grond daarvan gescheiden kunnen worden.
4.3 Verweerder heeft ten onrechte alle drie de appellanten als overtreder aangemerkt. Het is bovendien onduidelijk waarop verweerder dat baseert.
4.4 De termijn die appellanten werd gegund om aan de opgelegde last te voldoen was onvoldoende.
4.5 Uit de lasten onder bestuursdwang van 29 mei 2009 wordt niet duidelijk welke herstelmaatregelen van appellanten werden verwacht. In die besluiten is niets vermeld over het aanbieden van grond. Weliswaar is onder de bevindingen van 22 mei 2009 vermeld dat de dierenarts de kadavers, de delen van kadavers en de met kadaverdelen of -vocht vervuilde grond heeft aangemerkt als categorie 1-materiaal, maar daaruit blijkt niet welke grond de dierenarts heeft bedoeld.
De uitvoering van de bestuursdwang is bovendien verder gegaan dan de last omvatte. Niet alleen het –beweerdelijke– categorie 1-materiaal is aan Rendac aangeboden, maar dat is tevens gebeurd ten aanzien van 768 m³ grond. Het feitelijk handelen van verweerder is verder gegaan dan de inhoud van de last mogelijk maakt en verderstrekkend dan het enkel ongedaan maken van de beweerde overtreding. Dit geldt temeer nu niet is komen vast te staan dat de verwijderde grond ook daadwerkelijk categorie 1-materiaal bevatte.
4.6 De handhaving is onevenredig, nu de met het besluit te dienen belangen niet zijn geschaad. Verweerder veronderstelt dat het begraven van de kadavers nadelige gevolgen heeft gehad voor milieu, mens en dier, maar heeft nagelaten om een en ander te onderzoeken. Dat had wel in de rede gelegen, temeer nu van appellanten maatregelen worden verlangd met buitenproportionele gevolgen. De runderen zijn niet aan ziektes gestorven, maar aan calamiteiten. Er is geen sprake van nadelige gevolgen voor het milieu. Uit het rapport “Notitie indicatief chemisch onderzoek zanddepots” van Koenders & Partners adviseurs en procesmanagers BV van 12 juni 2009 blijkt dat geen sprake is geweest van besmetting. Uit de aanvullende stukken die bij brief van 2 maart 2012 zijn ingediend volgt eveneens dat er geen besmetting heeft plaatsgevonden van de bodem en het grond- en oppervlaktewater. Voorts volgt uit het advies van de directeur van het bureau Risicobeoordeling van de VWA aan de Ministers van LNV en VWS van 15 december 2009 en uit het rapport van prof. dr. F. van Knapen van 1 maart 2012 dat de risico’s van het begraven van kadavers voor de diergezondheid, volksgezondheid en milieuhygiëne verwaarloosbaar zijn. Uit de overgelegde rapportages van periodieke bedrijfsbezoeken bij appellanten volgt dat er geen aanwijzingen waren voor de aanwezigheid van besmettelijke dierziekten. Verweerder heeft ten onrechte geen gebruik gemaakt van de in artikel 107 van Pro de Wet gegeven mogelijkheid voor vrijstelling of ontheffing. Voorts heeft verweerder nagelaten om te beoordelen of met minder verstrekkende maatregelen had kunnen worden volstaan.
4.7 Verweerder meet met twee maten. Enerzijds worden van appellanten zeer ingrijpende maatregelen verlangd, maar anderzijds laat de overheid zelf kadavers achter in bijvoorbeeld de Oostvaardersplassen.
Voorts is als bijlage 5 bij de brief van 2 maart 2012 een bericht van de VWA van 8 september 2011 overgelegd over een situatie in Empe, waarbij ook sprake was van begraven kadavers van landbouwdieren. Het betreft een soortgelijk geval als dat van appellanten, waarbij verweerder evenwel heeft afgezien van handhavend optreden.
Verweerder handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel door in het geval van appellanten tot bestuursdwang over te gaan. 4.8 Sinds het indienen van het bezwaarschrift bij brief van 5 juni 2009 zijn bijna twee jaar verstreken alvorens verweerder de beslissing op het bezwaar heeft genomen. Daarmee is de redelijke termijn overschreden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De in bezwaar gehandhaafde lasten onder bestuursdwang hebben betrekking op een overtreding die plaatsvond voor 1 juli 2009. Ingevolge artikel IV van de Vierde tranche Awb blijft, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet (1 juli 2009), het recht van toepassing zoals dat gold voor dat tijdstip.
5.2 Volgens het tot 1 juli 2009 geldende recht kan een brief of nota waarbij de kosten van bestuursdwang in rekening worden gebracht niet als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb worden aangemerkt. Voor de invordering van die kosten is in artikel 5:26 Awb Pro (oud) een regeling getroffen, die voorziet in het uitbrengen van een dwangbevel door het bestuursorgaan, waartegen verzet kan worden ingesteld bij de burgerlijke rechter.
Dit betekent dat in het onderhavige geding de hoogte van het door verweerder ingevorderde of in te vorderen bedrag in verband met de toepassing van de bestuursdwang niet aan de orde kan komen. Dat laatste geldt ook voor de vraag of de feitelijke uitvoering van de bestuursdwang op rechtmatige wijze is geschied. Beide punten behoren in het onderhavige geval tot de rechtsmacht van de burgerlijke rechter.
5.3 Appellanten hebben aangevoerd dat zij voorafgaand aan het opleggen van de lasten onder bestuursdwang in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet zijn gehoord. Volgens verweerder verzette de vereiste spoed zich tegen het doen horen van appellanten.
Blijkens het door de AID op 24 mei 2009 opgemaakte proces-verbaal is appellant sub 2 op (zondag) 24 mei 2009 door de AID verhoord. Vervolgens heeft verweerder op (vrijdag) 29 mei 2009 de lasten onder bestuursdwang aan appellanten verzonden. Niet gebleken is dat het voor verweerder niet mogelijk was geweest om appellanten in de periode tussen 24 en 29 mei 2009 te doen horen. Dit leidt het College tot de conclusie dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat met het opleggen van de lasten onder bestuursdwang zodanige spoed was gemoeid dat op grond van artikel 4:11, aanhef en onder a, Awb de toepassing van artikel 4:8, eerste lid, Awb achterwege kon worden gelaten.
Tot gegrondverklaring van het beroep leidt een en ander evenwel niet, nu appellanten in de bezwaarfase alsnog zijn gehoord, waarmee het gebrek is hersteld.
5.4 Appellanten betwisten dat het op hun terrein aangetroffen materiaal dient te worden gekwalificeerd als categorie 1-materiaal.
Het College overweegt dat in deze zaak geen grond bestaat te veronderstellen dat de aangetroffen kadavers geen weefsels (meer) bevatten als bedoeld in bijlage V, onder 1, bij Verordening (EG) nr. 999/2001. Gesteld noch gebleken is immers dat appellanten het gespecificeerd risicomateriaal in de zin van vorengenoemde verordening (hierna: SRM) hebben doen verwijderen. Gelet daarop is het College van oordeel dat de dierenarts van de VWA zonder nader onderzoek te verrichten tot de conclusie heeft kunnen komen dat de kadavers als categorie 1-materiaal dienen te worden gekwalificeerd. Uit artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, ii volgt immers dat kadavers die SRM bevatten moeten worden aangemerkt als categorie 1-materiaal. Hetzelfde geldt voor de grond die met de kadaverresten was vermengd. Appellanten hebben tevergeefs betoogd dat de grond van de kadaverresten gescheiden had kunnen worden. Naar het oordeel van het College had het verwijderen van de (zichtbare) kadaverresten uit de grond niet tot het gevolg kunnen leiden dat de grond niet langer als categorie 1-materiaal diende te worden aangemerkt. Wanneer eenmaal sprake is van categorie 1-materiaal dient dit op grond van artikel 4, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1774/2002 op één van de daar beschreven wijzen te worden verwerkt.
5.5 Ten aanzien van de vraag of appellanten terecht als overtreder zijn aangemerkt overweegt het College het volgende.
Bij de behandeling van het door appellanten ingediende verzoek om een voorlopige voorziening ter zitting van 10 juni 2009 heeft appellant sub 2 verklaard dat de aangetroffen kadavers door hem ter plaatse zijn begraven. Door runderen te begraven op eigen terrein, in plaats van deze aan te geven en ter verwerking aan te bieden bij een verwerkingsbedrijf, is gehandeld in strijd met artikel 81g van de Wet, artikel 3.2 van de Regeling en artikel 4, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1774/2002. Deze voorschriften zijn gericht tot de eigenaar of houder van de betreffende runderen. Bij de opgegraven kadavers van runderen zijn identificatie- en registratiemerken aangetroffen met de UBN-nummers 6005889 en 564553, welke zijn geregistreerd ten name van appellante sub 1 respectievelijk appellante sub 3. Appellant sub 2 heeft blijkens het op 24 mei 2009 door de AID opgemaakte proces-verbaal verklaard dat de runderen zijn eigendom zijn. Een en ander leidt het College tot de conclusie dat appellanten, als houder of eigenaar van de begraven runderen, terecht door verweerder als overtreders zijn aangemerkt.
5.6 Zoals hiervoor reeds is overwogen hebben appellanten, door runderen te begraven op eigen terrein, in plaats van deze aan te geven en ter verwerking aan te bieden bij een verwerkingsbedrijf, in strijd gehandeld met artikel 81g van de Wet, artikel 3.2 van de Regeling en artikel 4, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1774/2002. Dit brengt met zich dat verweerder op grond van artikel 106 van Pro de Wet en artikel 5:22 Awb Pro (oud) bevoegd is ten aanzien van appellanten bestuursdwang toe te passen. Uit hetgeen appellanten in beroep hebben aangevoerd blijkt naar het oordeel van het College niet dat sprake is van zodanige omstandigheden dat verweerder in redelijkheid geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid tot handhaving. Verordening (EG) nr. 1774/2002 schrijft dwingend voor – teneinde het risico van verspreiding van ziekteverwekkers en/of residuen te voorkomen – dat categorie 1-materiaal op één van de daarin bepaalde wijzen wordt verwijderd of verwerkt. Zelfs als zou komen vast te staan dat in het onderhavige geval de risico’s van de handelwijze van appellanten voor de diergezondheid, de volksgezondheid en de milieuhygiëne verwaarloosbaar zouden zijn, dan doet een en ander niet af aan de Europese verplichting om categorie 1-materiaal op de voorgeschreven wijze te verwijderen of te verwerken. Anders dan appellanten kennelijk menen, kan artikel 107 van Pro de Wet geen grondslag bieden voor vrijstelling. Een lidstaat is immers niet bevoegd om in een voorkomend geval op basis van een nationale wet van een dergelijke Europese verplichting vrijstelling te verlenen.
5.7 Het College acht de inhoud van de bestuursdwangaanschrijvingen van 29 mei 2009 voldoende duidelijk. Het opgegraven materiaal bevond zich ten tijde van die aanschrijvingen in twee depots, te weten een grote hoop, bestaande uit kadaverresten en grond, en een provisorisch bassin met kadaverresten en grond. In de besluiten van 29 mei 2009 zijn beide depots beschreven. Tevens is daarin vermeld dat het opgegraven materiaal – de kadavers van runderen, delen van kadavers van runderen en de met kadaverdelen of kadavervocht vervuilde grond – door een dierenarts van de VWA is aangemerkt als categorie 1-materiaal en overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1774/2002 dient te worden verwerkt. Daarmee is voldoende duidelijk gemaakt dat de aanzegging om het categorie 1-materiaal af te staan aan Rendac ook de grond omvatte. Verweerder heeft er voorts terecht op gewezen dat appellanten zich van meet af aan op het standpunt hebben gesteld dat de grond ten onrechte als categorie 1-materiaal was aangemerkt. Zo hebben appellanten bijvoorbeeld ter zitting van de voorzieningenrechter aangevoerd dat van hen werd verwacht dat zij de grond zouden laten verwerken door Rendac, maar dat zij de kosten daarvan niet konden opbrengen. Daaruit volgt dat het appellanten duidelijk was dat de last mede betrekking had op de grond.
Het College verwerpt het argument van appellanten dat verweerder in het kader van het onderzoek te veel grond heeft doen afgraven. Appellanten hebben de afmetingen van de hoop grond waarin de runderen waren begraven (ongeveer 20 bij 30 meter, met een hoogte die varieerde van 1 tot 2 meter) niet betwist. Naast het aantal redelijk intacte kadavers dat alsnog in opdracht van appellant sub 2 naar Rendac is afgevoerd, is ongeveer 768 m³ grond vermengd met kadaverresten opgegraven. Gezien de hoeveelheid opgegraven grond, in relatie tot de afmetingen van de hoop grond waarin de runderen waren begraven, zijn er geen aanwijzingen dat verweerder teveel grond heeft doen afgraven en onder de omvang van de last heeft gebracht.
De kadavers en kadaverdelen, die op het terrein van appellanten zijn aangetroffen, waren volgens de besluiten van 29 mei 2009 afkomstig van tenminste 150 runderen. Op de zitting van 14 maart 2012 hebben appellanten voor het eerst aan de orde gesteld dat er ter plaatse hooguit 50 runderen waren begraven, waarvan appellant sub 2 er 37 alsnog heeft laten afvoeren. Appellanten hebben daarbij betoogd dat het disproportioneel is om van hen te verlangen 768 m³ grond af te voeren voor hooguit 13 resterende kadavers. Het College acht deze – tardieve – discussie over het aantal begraven runderen niet relevant voor de beoordeling van het onderhavige geschil. Nu de kadaverresten – of dat er nu veel of weinig waren – zijn vermengd met grond, diende zoals hiervoor reeds is overwogen ook de grond als categorie 1-materiaal te worden aangemerkt. Overigens heeft appellant sub 2 ter zitting van de voorzieningenrechter van 10 juni 2009 verklaard dat hij ter plaatse zeer veel kadavers heeft begraven.
5.8 Appellanten hebben betoogd dat de termijn waarbinnen zij aan de last dienden te voldoen onredelijk kort was. Appellanten hebben hun standpunt niet nader onderbouwd. Verweerder daarentegen heeft aangevoerd dat voorafgaand aan het geven van de last Rendac desgevraagd had bevestigd dat het materiaal binnen de aan appellanten te bieden begunstigingstermijn door Rendac kon worden opgehaald. Appellanten hebben dat niet betwist. Gelet daarop acht het College de gegeven termijn van ongeveer een week voldoende om aangifte te doen bij Rendac van het categorie 1-materiaal en daarvan afstand te doen.
5.9 Appellanten hebben in het kader van hun beroep op het gelijkheidsbeginsel een advies overgelegd van de directeur van het bureau Risicobeoordeling van de VWA aan de Ministers van LNV en VWS van 15 december 2009, waaruit volgens hen blijkt dat de risico’s voor de volksgezondheid en diergezondheid van het achterlaten van kadavers zeer gering en verwaarloosbaar zijn. Het advies, dat is gegeven nadat de risico’s van het achterlaten van kadavers van wilde grazers in de Oostvaardersplassen en in de Veluwezoom zijn beoordeeld, luidt dat kan worden overwogen om gedurende twee jaar het achterlaten van 5 à 10 kadavers van wilde runderen en paarden/pony’s per gebied per jaar als pilot toe te staan. Op dergelijke in het wild levende dieren zijn, anders ten aanzien van de runderen die door appellanten werden gehouden, de Verordeningen (EG) nrs. 1774/2002 en 999/2001 niet van toepassing, zodat reeds hierom geen sprake kan zijn van een soortgelijk geval als dat van appellanten.
Appellanten hebben evenmin aangetoond dat de zaak Empe een soortgelijk geval is waarbij van handhaving is afgezien. In de door appellanten overgelegde nieuwsberichten van 8 september 2011 is vermeld dat op het terrein van een overleden veehouder in Empe 15 kadavers van runderen zijn opgegraven, dat er volgens het registratiesysteem méér runderen zouden moeten zijn en dat de VWA druk bezig is met een onderzoek naar de verdwenen runderen. In een nieuwsbericht van 7 oktober 2011 is vermeld dat de VWA heeft besloten niet verder te graven. Uit deze berichten blijkt niet dat verweerder in dergelijke gevallen van handhaving pleegt af te zien. Wat daar verder van zij, gelet op hetgeen in 5.6 is overwogen, kan ook de zaak Empe geen rechtvaardiging vormen om ten gunste van appellanten af te wijken van de hiervoor genoemde in Europese regelgeving neergelegde verplichting om kadavers van runderen te doen verwerken. Het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.
5.10 De vraag of de redelijke termijn bij de behandeling van een geschil is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van partijen gedurende de gehele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellanten, zoals ook uit de jurisprudentie van het EHRM naar voren komt.
Voor zaken als hier aan de orde acht het College in beginsel een totale lengte van de procedure van drie jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar tegen een besluit ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep bij het College ten hoogste twee jaar mag duren, met dien verstande dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling.
Verweerder heeft aangevoerd dat de hoorzitting, die aanvankelijk was gepland op 1 september 2009, op verzoek van appellanten werd uitgesteld en dat deze uiteindelijk pas op 1 april 2010 heeft kunnen plaatsvinden doordat appellanten telkens waren verhinderd. Appellanten hebben deze gang van zaken niet weersproken. Het College ziet hierin aanleiding om de redelijk te achten behandelingsduur met zeven maanden te verlengen. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar en beroep in de onderhavige zaak
– te rekenen vanaf de dag van ontvangst van het bezwaarschrift van 5 juni 2009, te weten 8 juni 2009, tot de dag van uitspraak van het College – ongeveer drie jaar en drie maanden heeft geduurd, hetgeen betekent dat de redelijke termijn van drie jaar en zeven maanden niet is overschreden.
5.11 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding op grond van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.M. Smorenburg en mr. G.P. Kleijn, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 september 2012.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. J.M.M. Bancken