Uitspraak
tussenuitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: AWB 12/215
Tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 oktober 2013 in de zaak tussen
[A], h.o.d.n. [B], te [woonplaats], appellant,
(gemachtigde: C. Blokland)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. M.A.G. van Leeuwen en mr. C.E.B. Haazen).
Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder de (netto) hoogte van appellants bedrijfstoeslag 2010 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (Regeling) vastgesteld op € 5.127,77.
Bij besluit van 4 januari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant (gedeeltelijk) gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het besluit van 1 juli 2011 herroepen en de bedrijfstoeslag 2010 vastgesteld op € 5.144,94.
Appellant heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 februari 2013. Daarbij werden partijen vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Bij beslissing van 20 maart 2013 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder een aantal vragen voorgelegd.
Bij brief van 13 mei 2013 heeft verweerder de vragen beantwoord. Appellant heeft hierop gereageerd.
Het College heeft, na van partijen verkregen toestemming om een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, het onderzoek op 16 juli 2013 gesloten.
Overwegingen
1.
Appellant is landbouwer en heeft bij verweerder uitbetaling van bedrijfstoeslag 2010 aangevraagd. Hiervoor heeft appellant een aantal gewaspercelen opgegeven met volgens zijn opgave een totale oppervlakte (inclusief slotenmarge) van 20.24 ha. Appellant beschikte voor 2010 over 21,15 toeslagrechten.
2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder een oppervlakte van in totaal 1.24 ha afgekeurd; het hiermee overeenkomende bedrag aan bedrijfstoeslag heeft verweerder niet uitbetaald. Aanvullend is voor tweemaal deze afgekeurde oppervlakte een korting opgelegd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder – voor zover hier van belang – de afgekeurde oppervlakte teruggebracht tot 1.22 ha en op basis daarvan de bedrijfstoeslag 2010 opnieuw vastgesteld.
3.
Partijen zijn verdeeld over de oppervlaktevaststelling van de door appellant voor de bedrijfstoeslag 2010 opgegeven gewaspercelen, waarbij appellant zich op het standpunt stelt dat verweerder voor de subsidiabele oppervlakte – exclusief de slotenmarge – van de opgegeven percelen moet aansluiten bij de door de AID (Algemene Inspectiedienst; inmiddels NVWA) met GPS gemeten beteelde oppervlakte van 18.78 ha, en daarbij ook integraal de meettolerantie van 1,5 meter op de omtrek van de percelen moet toepassen. Verweerder is van mening dat er geen reden is om af te wijken van de op basis van de AAN-laag administratief vastgestelde subsidiabele oppervlakte, die – exclusief slotenmarge – 18.58 ha bedraagt.
Appellant heeft ter zitting verduidelijkt dat het hem er niet om gaat om de GPS-meting alleen voor de groter gemeten percelen leidend te laten zijn. Appellant wenst consequent te zijn en meent daarom dat de GPS-meting integraal dient te worden overgenomen.
4.1
Het College ziet aanleiding eerst in te gaan op de stelling van appellant over de in acht te nemen meettolerantie.
4.2
Artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 luidt voor zover hier van belang:
"De oppervlakte van de percelen landbouwgrond wordt geconstateerd met behulp van enig middel waarvoor is aangetoond dat het een meting garandeert van een kwaliteit die ten minste gelijkwaardig is aan die welke is voorgeschreven in een geldende technische norm die is opgesteld op het niveau van de Gemeenschap.
Een meettolerantie wordt vastgesteld die gelijk is aan een maximaal 1,5 m brede buffer, toegepast op de omtrek van het perceel landbouwgrond. (...)"
4.3
Naar het oordeel van het College dient de in artikel 34 bedoelde Pro maximale meettolerantie te worden begrepen als een instructie aan de lidstaat om ervoor te zorgen dat het gebruikte meetinstrument geen grotere meetonnauwkeurigheden oplevert dan maximaal 1,5 meter op de omtrek van het gemeten perceel. Deze toegestane meettolerantie betekent dus dat de werkelijke oppervlakte tot maximaal 1,5 meter op de omtrek mag afwijken van de gemeten oppervlakte, zodanig dat de werkelijke oppervlakte zowel enigszins groter als enigszins kleiner kan zijn. Verweerder heeft in zijn brief van 13 mei 2013 – toegespitst op de percelen 1, 3 en 4 – aangegeven dat de meettolerantie van de GPS-meting in dit geval feitelijk 1,25 meter bedroeg, en heeft toegelicht hoe op basis daarvan de maximale meetafwijking ten opzichte van de werkelijke oppervlakte is berekend.
Het College begrijpt de stelling van appellant zo dat hij een oppervlaktevaststelling voorstaat waarbij steeds de maximale mogelijke positieve afwijking integraal bij de door de AID met GPS gemeten oppervlakte moet worden opgeteld. Dit komt neer op een benadering die tot een structureel te hoge uitkomst zou leiden, hetgeen onverenigbaar is met het hierboven geschetste karakter van de meettolerantie. In beginsel zal bij de beoordeling van de resultaten van een GPS-meting moeten worden uitgegaan van de daadwerkelijk gemeten oppervlakte.
5.1
Appellant betoogt dat de totale subsidiabele oppervlakte voor zijn gewaspercelen (exclusief slotenmarge) moet worden gebaseerd op de GPS-meting in plaats van op de administratieve AAN-laagmeting. De resultaten van die GPS-meting – uitgevoerd door de eigen controledienst van verweerder – zijn immers gunstig(er) voor appellant. Door verweerder wordt ten onrechte niet op deze meting ingegaan. Voorts heeft appellant geen enkel vertrouwen meer in de wijze waarop verweerder de oppervlakte vaststelt; verweerder komt steeds met andere bevindingen van dezelfde percelen.
5.2
Het College stelt vast dat de hogere uitkomst van de GPS-meting in dit geval vooral is terug te voeren op de meting van de percelen 1, 3 en 4, die bij de GPS-meting gezamenlijk zijn gemeten en waarvan de oppervlakte volgens die meting 5.28 ha bedraagt, terwijl verweerder hiervoor op basis van de AAN-laag op 5.01 ha uitkomt (waarbij perceel 1 is gesplitst in perceel 1 en 12). Ook voor perceel 8 komt de GPS-meting op een iets grotere oppervlakte, te weten 3.74 (3.72 ha volgens de AAN-laag). Voor de overige percelen valt de GPS-meting lager uit dan de AAN-laagmeting.
5.3.1
Wat betreft de percelen 1, 3 en 4 overweegt het College dat verweerder in zijn brief van 13 mei 2013 heeft toegelicht hoe hij op basis van de AAN-laag en de onderliggende luchtfoto's is gekomen tot de door hem vastgestelde oppervlakte. Voorts heeft verweerder toegelicht – aan de hand van de op de luchtfoto 2011 geprojecteerde meetresultaten van de GPS-controle – waar de AAN-laagmeting en de GPS-meting van elkaar afwijken. Hieruit blijkt naar het oordeel van het College dat niet subsidiabele elementen die op de luchtfoto's 2010 en 2011 – en wat het zuidelijk gelegen pad betreft ook 2008 – zichtbaar zijn bij de GPS-meting zijn meegenomen. Het gaat daarbij om een tweetal paden, om delen van het erf en om delen van de omliggende sloot. Appellant heeft geen concrete stellingen aangevoerd die aanleiding vormen om te twijfelen aan de juistheid van de stelling dat het hier gaat om niet subsidiabele elementen. Het College acht daarom aannemelijk dat nu in de GPS-meting deze elementen wel zijn betrokken, de GPS-meting op dit punt niet tot een juist resultaat heeft geleid; de suggestie van appellant om ter zake de betrokken AID-controleurs te horen neemt het College niet over, reeds gelet op het ontbreken van een concrete stellingen voor zover het de niet subsidiabele elementen betreft. Dat betekent dat verweerder voor de bepaling van de subsidiabele oppervlakte in zoverre terecht is uitgegaan van de oppervlakte volgens de AAN-laag.
5.3.2
Dat ligt anders voor de door verweerder als niet subsidiabel "stuk grond met verrommeling" aangemerkte, op de luchtfoto 2010 aan de noordzijde van de met gras beteelde percelen 1 en 12 zichtbare oppervlakte. Verweerder gaat er – zo begrijpt het College – kennelijk van uit dat deze landbouwgrond niet subsidiabel is nu deze grond, gelet op de verrommeling, niet voor landbouwactiviteiten in gebruik was. Dat een oppervlakte landbouwgrond verrommeld is (in die zin dat de begroeiing is verreden of vertrapt, althans bedolven onder aarde) brengt weliswaar met zich dat deze oppervlakte gedurende die tijd niet geacht kan worden voor landbouwactiviteiten in gebruik te zijn, maar gelet op artikel 21b Regeling, in samenhang met artikel 9 van Pro Verordening (EG) nr. 1120/2009, is landbouwgrond ook dan (nog) subsidiabel indien deze gedurende maximaal 90 dagen voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt.
Enkel op basis van de luchtfoto 2010 kan in dit geval niet worden geconcludeerd dat de door verweerder bedoelde verrommelde toestand in 2010 gedurende meer dan 90 dagen heeft bestaan. Het gaat bij de luchtfoto 2010 immers om een momentopname, en anders dan de bij randnummer 5.4.1 bedoelde elementen rechtvaardigt de aard van deze verrommeling niet een zodanig vermoeden dat die verrommeling meer dan 90 dagen heeft bestaan. Daarbij is de verrommeling op de luchtfoto 2011 niet meer te zien, en ook bij de controle ter plaatse – die begin 2011 plaatsvond – is er kennelijk geen aanleiding gezien om deze oppervlakte als niet-subsidiabel aan te merken. De AAN-laag en de onderliggende luchtfoto 2010 vormen derhalve een onvoldoende onderbouwing voor de conclusie dat de betrokken oppervlakte voor het jaar 2010 niet subsidiabel was in de zin van artikel 34, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 73/2009.
5.4
Wat betreft de oppervlaktevaststelling van perceel 8 begrijpt het College, mede gelet op hetgeen in het telefoongesprek van 25 oktober 2011 tussen verweerder en appellants gemachtigde naar voren is gebracht, dat het appellant hierbij te doen is om een op de luchtfoto 2010 niet met gras beteeld stukje grond in de zuidoostelijke onderhoek van het grasperceel. Verweerder meent dat het – in ieder geval in 2010 nog – gelet op de luchtfoto uit 2010 om een pad gaat en dat het om die reden buiten beschouwing moet worden gelaten en ook niet had mogen worden betrokken bij de GPS-meting. Appellant stelt dat op deze grond (normaal gesproken) gras groeit.
Naar het oordeel van het College biedt de luchtfoto 2010 geen steun voor verweerders opvatting dat het niet-beteelde stukje grond (deel van) een pad is. Vorm noch ligging ervan doet in de waarneming van het College vermoeden dat het hier om een pad gaat. Dat het stukje grond op de luchtfoto 2010 onbeteeld is, is op zichzelf juist, maar dat enkele feit laat de mogelijkheid open dat het stukje grond in 2010 als deel van perceel 8 desondanks overwegend voor de grasteelt is gebruikt, en daarmee dus subsidiabel was in de zin van artikel 34, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EG) nr. 73/2009. De AAN-laag en de onderliggende luchtfoto 2010 zijn derhalve onvoldoende onderbouwing voor de tegengestelde conclusie van verweerder.
5.5
Nu de GPS-meting voor alle overige percelen lager uitvalt dan de AAN-laagmeting, heeft appellant geen rechtens te honoren belang bij integrale overname van de GPS-meting voor deze percelen. Het College zal hetgeen appellant in dit verband heeft aangevoerd dan ook passeren.
6.
Ingevolge artikel 19, zesde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan het College het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerder op te dragen de hierboven bij randnummers 5.3.2 en 5.4 bedoelde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Verweerder zal daarbij de bij die randnummers bedoelde oppervlaktes alsnog als subsidiabele oppervlaktes moeten aanmerken en op basis daarvan appellants bedrijfstoeslag 2010 opnieuw moeten vaststellen. Hiertoe overweegt het College dat het uitgesloten moet worden geacht dat verweerder in het kader van enig nader onderzoek nog zal kunnen vaststellen dat de betrokken oppervlaktes in 2010 niet overwegend voor landbouwdoeleinden zijn gebruikt.
Voor het herstel zal een termijn van vier weken worden gesteld. Het College hecht eraan om erop te wijzen dat deze termijn in beginsel
nietzal worden verlengd.
nietzal worden verlengd.
7.
Nadat het besluit is hersteld, zal op het beroep tegen dat besluit worden beslist. In de einduitspraak zal eveneens worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
Het College:
- draagt verweerder op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak het bestreden besluit met inachtneming van deze uitspraak te herstellen, en dit besluit aan het College toe te zenden.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. M. Munsterman, in aanwezigheid van mr. M.J. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 oktober 2013.
w.g. M. Munsterman w.g. M.J. van Veen