Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 12/384 24 januari 2013
13950 Wet marktordening gezondheidszorg
Uitspraak in de zaak van:
Stichting De Wijngaerd, te Made, gemeente Drimmelen, appellante,
gemachtigde: H.B. van den Hengel, directeur van appellante,
tegen
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
gemachtigde: mr. M.G. van Horzen, werkzaam bij verweerster.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2012 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen de tariefbeschikking van 28 september 2011 deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief, bij het College binnengekomen op 16 april 2012, beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend en de stukken overgelegd die op de zaak betrekking hebben.
Op 13 december 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder zijn A, werkzaam als manager bij appellante, B, adviseur van appellante, alsmede C, D en E, werkzaam bij verweerster, ter zitting verschenen.
2. Het ontstaan en het verloop van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
Appellante is een aanbieder van ouderenzorg. Zij beschikt over twee panden die in 1964 zijn gebouwd, te weten de Cyclaam- en de Lavendelflat. In 1984 heeft een grootschalige renovatie van deze panden plaatsgevonden.
In augustus 2007 heeft appellante geconstateerd dat na ommekomst van de afschrijvingstermijnen voor de panden, een aanzienlijke boekwaarde zou resteren. Deze resterende boekwaarde werd veroorzaakt doordat tot dan toe abusievelijk een afschrijvingspercentage van 2% per jaar voor de panden was gehanteerd in plaats van een hogere percentage verband houdende met de gepleegde renovatie. Tevens wenste appellante van een annuïtaire op een lineaire afschrijvingswijze over te stappen.
Verweerster heeft appellante toestemming gegeven de afschrijving van de panden in het vervolg te laten plaatsvinden op basis van een lineaire in plaats van een annuïtaire methode. Mede hierdoor werd een boekwaardereparatie – dat wil zeggen een tijdelijke verhoging van de budgetvergoeding voor appellante – noodzakelijk om de boekwaarde van de panden in overeenstemming te brengen met een lineaire afschrijving.
Appellante heeft bij brief van 29 februari 2008 verweerster een tweetal alternatieven voorgelegd om de boekwaarde van de panden terug te dringen, aangeduid met alternatief 1 en alternatief 2. Bij alternatief 1 wordt uitgegaan van een afschrijving van € 299.439,- per jaar gedurende een periode van effectief twee jaar. Bij alternatief 2 wordt uitgegaan van een afschrijving van € 366.667,- per jaar gedurende een periode van drie jaar te weten: 2006 tot en met 2008, in de verwachting dat de nieuwe regelgeving omtrent kapitaallasten per 1 januari 2009 zou wijzigen (invoering normatieve huisvestingscomponent / de NHC-sytematiek). Appellante heeft in haar brief van 29 februari 2008 in overleg met haar accountant verweerster verzocht akkoord te gaan met een afschrijving conform het voorgestelde alternatief 2. In dat kader heeft zij vermeld dat zij een eigen bijdrage levert aan de terugdringing van haar boekwaardeprobleem door € 550.000,- op basis van een indicatieve waardestijging van de grond, voor haar rekening te nemen.
Verweerster heeft bij brief van 6 mei 2008 appellante bericht dat appellante de resterende boekwaarde van € 1.100.000,- mag afschrijven bij de reguliere nacalculatieaanvragen gedurende een periode van vier jaar, te weten 2006 tot en met 2009 (dit in verband met de uitgestelde invoering van de NHC-systematiek), door jaarlijks een extra afschrijvingsbedrag van € 275.000,- op te voeren. Verweerster heeft hiermee het verzoek van appellante vervat in haar brief van 29 februari 2008, volgens alternatief 2, ingewilligd.
Op 9 mei 2011 heeft appellante samen met het zorgkantoor het nacalculatieformulier 2010 bij verweerster ingediend waarin onder andere boven het reguliere bedrag van € 90.213,- een extra bedrag van € 275.000,- aan afschrijvingskosten is opgenomen. Appellante heeft dit extra bedrag bij brief van 25 juli 2011 op verzoek van verweerster nader toegelicht.
Naar aanleiding van het nacalculatieformulier 2010 heeft verweerster op 28 september 2011 een tariefbeschikking genomen waarin het extra bedrag van € 275.000,- aan afschrijvingskosten niet is verwerkt.
Tegen de tariefbeschikking van 28 september 2011 heeft appellante bezwaar gemaakt. In bezwaar heeft appellante het opgevoerde extra bedrag aan afschrijvingskosten voor 2010 naar beneden bijgesteld tot € 110.223,-.
Vervolgens heeft verweerster het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerster stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat zij op juiste gronden het bedrag van € 275.000 niet in de tariefbeschikking heeft verwerkt. Appellante heeft geen goedkeuring van verweerster om ook voor 2010 extra afschrijvingskosten op te voeren. Verweerster heeft haar goedkeuring aan appellante bij brief van 6 mei 2008 uitdrukkelijk beperkt tot de jaren 2006 tot en met 2009. Voor zover het bezwaar van appellante zich feitelijk richt tegen de inhoud van deze brief, had het volgens verweerster op de weg van appellante gelegen tijdig een rechtsmiddel aan te wenden. De regeling die voor appellante is getroffen heeft geleid tot aanvullende afschrijvingen van € 275.000,- per jaar over de jaren 2006 tot en met 2009 en is conform het eigen voorstel en verzoek van appellante. Deze bedragen zijn verwerkt in de nacalculaties 2006 tot en met 2009. Voor zover appellante het niet eens was met de grondslag of de hoogte van de toegestane extra afschrijvingsbedragen had appellante bezwaar moeten maken tegen deze nacalculaties. Ten overvloede merkt verweerster op dat de mogelijkheid tot het doen van aanvullende afschrijvingen op grond van Beleidsregel beëindiging mogelijkheid wijziging afschrijvingssystematiek (CA-300-508) per 1 juni 2011 officieel is afgesloten. In zoverre is de afwijzing van het verzoek om versnelde afschrijving in overeenstemming met het thans geldende beleid, aldus verweerster. Er is volgens verweerster geen aanleiding af te wijken van de beleidsregels vanwege bijzondere omstandigheden.
4. Het standpunt van appellante
Appellante voert aan dat de regeling die voor haar op eigen verzoek in 2008 is getroffen om de boekwaarde van haar panden terug te dringen weliswaar een belangrijke bijdrage levert, maar het boekwaardeprobleem niet geheel oplost. Achteraf gezien was voor haar het alternatief 1 uit haar brief van 29 februari 2008 gunstiger geweest. De getroffen regeling volgens alternatief 2 is volgens appellante niet in overeenstemming met de destijds geldende Beleidsregels afschrijving (CA-337) en kapitaallasten (CA-300-473). Investeringen in gebouwen moeten volgens deze beleidsregels in vijftig jaar geheel worden afgeschreven. De regeling brengt echter mee dat een bedrag van € 550.000,- overblijft. Dit wordt volgens appellante veroorzaakt door een impliciete herwaardering van de grond. Appellante heeft in haar nacalculatieformulier 2010 wederom een extra bedrag van € 275.00,- aan afschrijving opgevoerd in de veronderstelling dat de regeling die voor 2006 tot en met 2009 was getroffen, kon doorlopen. In bezwaar heeft appellante haar standpunt gewijzigd. Zij wenst het bedrag van € 550.000,- dat zij aanvankelijk voor eigen kosten had genomen alsnog af te schrijven over vijf jaar in de periode 2010 tot en met 2014. Wanneer jaarlijks een extra bedrag van € 110.223,- zou worden afgeschreven, leidt dit tot een volledige afschrijving van de resterende boekwaarde in 2014. Appellante heeft zich in bezwaar dan ook op het (gewijzigde) standpunt gesteld dat verweerster haar een extra afschrijving van € 110.223,- over 2010 moet toestaan. Appellante voert verder aan dat verweerster in het bestreden besluit ten onrechte verwijst naar de Beleidsregel beëindiging mogelijkheid wijziging afschrijvingssystematiek. Deze beleidsregel gaat namelijk niet over de afschrijvingsduur en -grondslag die nu aan de orde zijn. Appellante merkt daarbij op dat zij het nacalculatieformulier 2010 vóór 1 juni 2011 heeft ingediend, zodat haar verzoek niet op grond van de Beleidsregel beëindiging mogelijkheid wijziging afschrijvingssystematiek kan worden afgewezen. Verder is deze beleidsregel volgens appellante in strijd met het rechtvaardigheids- en gelijkheidsbeginsel. Ten slotte voert appellante aan dat zij geen beroep op bijzondere omstandigheden heeft gedaan.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling staat of verweerster bij het bestreden besluit op goede gronden de tariefbeschikking van 28 september 2011 heeft gehandhaafd. Ten aanzien van de vraag in welk kader deze beoordeling dient plaats te vinden, overweegt het College het volgende.
Op het nacalculatieformulier 2010 heeft appellante naast het reguliere bedrag van € 90.213,- een extra bedrag van € 275.000,- aan afschrijvingskosten opgevoerd. Voor het College staat vast dat deze extra aangevraagde afschrijving over het jaar 2010 door appellante niet op enigerlei wijze met verweerster is afgesproken. Op deze aanvraag zijn de beleidsregels van verweerster van toepassing op grond waarvan kapitaallasten in de aanvaardbare kosten kunnen worden opgenomen. Voor de aan de orde zijnde periode 2010 zijn dit de Beleidsregel afschrijving (CA-337) en de Beleidsregel rente (CA-445). Deze beleidsregels vormen dan ook het kader waarbinnen de tariefbeschikking van 28 september 2011 die verweerster bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd, dient te worden beoordeeld.
Het nacalculatieformulier 2010 bevat geen verzoek van appellante tot wijziging van de door haar gehanteerde afschrijvingssystematiek. Appellante heeft, zoals hiervoor in rubriek 2 van deze uitspraak is vermeld, de afschrijving van haar panden reeds gewijzigd van een annuïtaire in een lineaire methode. Gelet hierop is de Beleidsregel beëindiging mogelijkheid wijziging afschrijvingssystematiek niet van toepassing. Het College ziet in de ten overvloede gemaakte opmerkingen van verweerster in het bestreden besluit dan ook geen aanleiding deze beleidsregel bij zijn beoordeling ter betrekken.
Het nacalculatieformulier 2010 bevat evenmin een verzoek van appellante tot herziening van de bij brief van 6 mei 2008 door verweerster ingewilligde boekwaardereparatie dan wel van de in rechte onaantastbaar geworden tariefbeschikkingen (over 2006 tot en met 2009) waarin deze reparatie haar beslag heeft gekregen. Dit betekent dat voormelde boekwaardereparatie ook thans niet ter beoordeling staat. Hetgeen appellante hierover heeft aangevoerd, onder andere dat het alternatief 1 in haar brief van 29 februari 2008 voor haar bij nader inzien voordeliger zou zijn geweest en dat het voor eigen rekening nemen van een restbedrag aan boekwaarde van € 550.000,- achteraf gezien niet juist was, valt buiten het toetsingskader van dit beroep.
5.2 De vraag die het College dient te beantwoorden is of verweerster in het bestreden besluit terecht haar weigering heeft gehandhaafd een extra bedrag (eerst € 275.000,- aangevraagd en in bezwaar gewijzigd in € 110.223,-) aan afschrijvingen in het kader van de nacalculatie 2010 op te nemen in de aanvaardbare kosten over dat jaar (tariefbeschikking).
Op grond van onderdeel 2a van de Beleidregel afschrijving worden de in de aanvaardbare kosten op te nemen afschrijvingskosten gebaseerd op de historische kostprijs. De afschrijvingskosten worden op grond van onderdeel 2d in het algemeen in de aanvaardbare kosten opgenomen vanaf de ingebruikname van de betrokken activa. Bij de bepaling van de aanvaardbare kosten wordt op grond van onderdeel 2e uitgegaan van vaste afschrijvingspercentages. Voor stenen gebouwen geldt bijvoorbeeld een vast afschrijvingspercentage van 2%. Hieruit volgt dat deze gebouwen pas na verloop van een periode van vijftig jaar volledig zijn afgeschreven. In de Beleidsregel afschrijving is niet bepaald dat van de vaste afschrijvingspercentages kan worden afgeweken in de situatie waarin appellante verkeert. Evenmin is in deze beleidsregel bepaald – anders dan appellante in zijn algemeenheid heeft betoogd – dat na ommekomst van de afschrijvingstermijnen geen boekwaarde van de activa meer mag resteren.
Ter zitting heeft verweerster onweersproken gesteld dat het in de tariefbeschikking opgenomen en door appellante op het nacalculatieformulier 2010 opgevoerde bedrag van € 90.213,- aan reguliere afschrijvingskosten in overeenstemming is met het beleid, aangezien voor grootschalige reparaties een afschrijvingspercentage wordt gehanteerd van 3%. Gelet hierop en gelet op de hiervoor beschreven systematiek van de Beleidsregel afschrijving, volgt het College appellante niet in haar stelling dat verweerster gehouden was een hoger bedrag aan afschrijvingskosten in de tariefbeschikking op te nemen.
5.3 Gezien het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in tegenwoordigheid van mr. B.S. Jansen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2013.
w.g. H.A.B. van Dorst-Tatomir w.g. B.S. Jansen