Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 13/223 en 14/435
13950
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 augustus 2015 in de zaken tussen
Stichting WoonZorgcentra Haaglanden, te Den Haag, appellante
(gemachtigde: mr. M.M. Janssen en mr. J.W.M. Reesink),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat en mr. M.A.M. Verduijn).
Procesverloop
Appellante heeft op 2 september 2009 aandacht gevraagd voor de boekwaardeproblematiek van Verpleeghuis Waterhof en verzocht om een versnelde afschrijving ten bedrage van € 7.290.000 per 31 december 2010.
Appellante heeft op 9 november 2011, onder verwijzing naar haar aanvraag van 2 september 2009, opnieuw aandacht gevraagd voor de boekwaardeproblematiek van Verpleeghuis Waterhof en verzocht om een versnelde afschrijving ten bedrage van € 6.025.371 per 31 december 2011.
Bij besluit van 29 februari 2012 heeft verweerster de aanvraag van appellante van 9 november 2011, inhoudende het verzoek om in te stemmen met een reparatie van de boekwaarde door middel van wijziging van de afschrijvingssystematiek afgewezen, op grond van het feit dat appellantes aanvraag door verweerster na de datum 1 juni 2011 is ontvangen.
Bij brief van 29 maart 2012 heeft appellante tegen deze beslissing bezwaar gemaakt.
Bij brief van 8 augustus 2012 heeft verweerster appellante geïnformeerd dat verweerster in het besluit van 29 februari 2012 een onjuiste afwijzingsgrond heeft gebruikt en dat de Beleidsregel huur en erfpacht (voor het jaar 2009), respectievelijk de Beleidsregel Kapitaallasten (voor het jaar 2011) geen mogelijkheid bieden voor extra huurbetalingen in verband met een bestaande boekwaardeproblematiek, zodat de aanvragen uit 2009 en 2011 niet voor honorering in aanmerking komen.
Naar aanleiding van deze brief heeft appellante op 2 oktober 2012 aanvullende gronden ingediend en daarin haar verzoek van 2 september 2009 en 9 november 2011 nader uitgewerkt.
Bij besluit van 22 februari 2013 (het bestreden besluit in zaak 13/223) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Voorts heeft verweerster de nadere uitwerking van het verzoek van appellante in haar brief van 2 oktober 2012 opgevat als een aanvraag om aanpassing van de huurkosten als gevolg van een wijziging van de afschrijvingssystematiek. Dit verzoek heeft verweerster in het besluit van 22 februari 2013 afgewezen.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit in zaak 13/223 beroep ingesteld. Ook heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van het verzoek tot wijziging van de afschrijvingssystematiek.
Bij besluit van 28 mei 2014 (het bestreden besluit in zaak 14/435) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit in zaak 14/435 beroep ingesteld.
Verweerster heeft voor beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 mei 2015. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. De Beleidsregel afschrijving (CA-337) en de opvolgende Beleidsregels Kapitaallasten (CA-300-473) en kapitaallasten bestaande zorgaanbieders (CA-300-542) gaan voor zorgaanbieders die zijn toegelaten voor de functie verblijf in combinatie met de functies persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding of behandeling als bedoeld in het Besluit zorgaanspraken AWBZ, in beginsel uit van lineaire afschrijvingen op de kapitaallasten op basis van de historische kostprijs. Verweerster heeft annuïtair afschrijven als uitzondering op de hoofdsystematiek toegestaan, zowel in eigendomssituaties als in huursituaties.
Op 1 juni 2011 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) aan de Tweede Kamer een brief gestuurd over de invoering van integrale tarieven voor de langdurige zorg en de gehele GGZ (voorhangbrief). In deze voorhangbrief is, conform artikel 8 van Pro de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg), de Kamer geïnformeerd over de zakelijke inhoud van een aanwijzing die de staatssecretaris van plan was op grond van artikel 7 Wmg Pro aan verweerster te geven. In deze brief zijn de uitgangspunten van de normatieve huisvestingscomponent (NHC) en de vast te stellen overgangsregelingen weergegeven.
Op 12 juli 2011 heeft de minister van VWS vervolgens aan verweerster een aanwijzing gegeven over de NHC, die op 8 augustus 2011 op enkele punten is gewijzigd. (Stcrt. 2011, nr. 13319 en nr. 16189).
Op 22 augustus 2011 heeft de Directeur-Generaal Langdurige zorg van VWS aan verweerster een brief met als onderwerp "Aandachtspunten in relatie tot integrale tarieven" gestuurd. De brief vermeldt dat in de voorhangbrief, noch in de aanwijzing zelf aandacht is besteed aan een aantal onderwerpen waarvan niettemin van belang is dat verweerster daaraan in de komende tijd aandacht zou besteden. Voor zover hier van belang wordt in deze brief voorts het volgende opgemerkt:
"Met u is geconstateerd dat in 2010 een aantal instellingen heeft verzocht om aanpassingen van de afschrijvingssystematiek, waaronder wijziging van een budgetvergoeding gebaseerd op annuitaire afschrijvingen naar een budgetvergoeding gebaseerd op lineaire afschrijvingen. Bij de vormgeving van de overgangsregeling voor de integrale tarieven is het besluit genomen om de gevolgen van het inkorten van de originele afschrijvingstermijn niet apart te compenseren, maar die mee te laten lopen in het overgangstraject. Daarbij komt dat tegenover de eenmalige meerkosten van dit soort aanpassingen voorheen een lagere vergoeding in latere jaren stond. Nu met ingang van 2012 integrale tarieven zullen worden ingevoerd, zal van deze budgetneutraliteit geen sprake meer zijn, hetgeen tot een onvermijdelijk en te voorkomen overschrijding van het Budgettair Kader Zorg zal leiden. Ik verzoek u in lijn hiermee zo spoedig mogelijk uw beleid te wijzigen, zodat dit soort aanpassingen niet langer wordt toegestaan. Ik verzoek u voorts dit gewijzigde beleid indien mogelijk ook toe te passen op reeds gedane aanvragen."
Op 29 augustus 2011 is de vaststelling van de Beleidsregel beëindiging mogelijkheid wijziging afschrijvingssystematiek (CA-300-508) (Beleidsregel beëindiging) in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2011, nr. 15758). Onderdeel 3 van deze Beleidsregel beëindiging bepaalt dat aanvragen van zorgaanbieders tot aanpassing van de aanvaardbare kosten op grond van een wijziging van de afschrijvingssystematiek van activa worden afgewezen, zo nodig in afwijking van de Beleidsregel Kapitaallasten (CA-300-473) dan wel voorgaande of opvolgende beleidsregels die hetzelfde onderwerp regelen. Dit geldt zowel voor aanvragen die betrekking hebben op activa waarvoor in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen is opgenomen als voor aanvragen die betrekking hebben op activa waarvoor in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor huur is opgenomen. Deze beleidsregel wordt toegepast op aanvragen die op of na 1 juni 2011 door verweerster zijn ontvangen.
In de toelichting bij de Beleidsregel beëindiging staat voor zover hier van belang vermeld:
"Tot 1 juni 2011 heeft de NZa aanvragen tot wijziging van afschrijvingssystematiek in situaties waarin voor activa in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen of voor huur was opgenomen gehonoreerd. Indien voor activa in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen was opgenomen, leidde wijziging van budgetvergoeding gebaseerd op annuitiare afschrijving naar een budgetvergoeding gebaseerd op lineaire afschrijving, na aanvankelijk een aantal jaren waarin sprake was van hogere aanvaardbare kosten als gevolg van de wijziging, tot lagere afschrijvings -en rentelasten in de latere jaren waardoor uiteindelijk sprake was van (min of meer) kostenneutraliteit na 50 jaar: het totaal van de uitgaven dat viel onder het Budgettair Kader Zorg (BKZ) werd er niet door bevoordeeld dan wel benadeeld. In situaties waarin voor activa in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor huur was opgenomen was het gevolg dat tegenover het verlagen van de boekwaarde via een inhaalafschrijving, die tijdelijk extra kosten betekende, een huurverlaging stond waardoor uiteindelijk eveneens sprake was van (min of meer) kostenneutraliteit na 50 jaar: het BKZ werd ook in deze situaties niet bevoordeeld dan wel benadeeld. Kortom, de kosten voor de publieke middelen werden uitsluitend naar voren gehaald, de vergoeding en de periode waarover werd afgeschreven bleven echter nagenoeg gelijk."
2. Appellante heeft op 2 september 2009 en 9 november 2011 aandacht gevraagd voor de boekwaardeproblematiek van Verpleeghuis Waterhof en verzocht om een versnelde afschrijving. Deze boekwaardeproblematiek is volgens appellante ontstaan doordat Waterhof, dat in 1982 gebouwd is als verzorgingshuis, destijds van overheidswege verplicht gefinancierd werd met een klimgeldlening en de huurprijs op basis van het zogeheten dynamische kostprijssysteem was vastgesteld. Daarnaast is Waterhof in 2005 gerenoveerd en getransformeerd tot verpleeghuis met een hogere kapitaallast per plaats.
In beide aanvragen stelt appellante voor het boekwaardeprobleem op te lossen vóór de invoering van het nieuwe financieringsstelsel voor het zorgvastgoed. In een bijlage bij de aanvragen berekent appellante de effecten voor de boekwaarden en kapitaallasten voor de locatie Waterhof en komt tot de conclusie dat versnelde afschrijving noodzakelijk is.
Appellante voert in beroep onder meer aan dat verweerster haar aanvragen uit 2009 en 2011 ten onrechte heeft afgewezen. Een aanvraag over de wijze van afschrijving was op grond van de beleidsregels van verweerster vormvrij en de aanvraag van 2 september 2009 is expliciet over het feit dat het een met een klimgeldlening gebouwd pand betreft met een restproblematiek. Appellante betwist dat zij pas voor het eerst op 2 oktober 2012 een verzoek tot wijziging van de afschrijvingssystematiek heeft ingediend. Volgens appellante betreft dat een onjuiste lezing van haar aanvraag van september 2009, nu de door haar verzochte versnelde afschrijving (evenals in de - door verweerster op 22 april 2008 toegewezen - aanvraag van appellante van 12 december 2007 voor de locaties Sonneruyter en Het Anker) het resultaat is van aanpassing van de afschrijvingssystematiek.
3. Verweerster heeft aanvankelijk geen besluit genomen op de aanvraag van 2 september 2009. Verweerster heeft op 29 februari 2012 het verzoek van appellante van 9 november 2011 afgewezen omdat het verzoek op grond van de Beleidsregel beëindiging te laat is ingediend. Vervolgens heeft appellante in haar bezwaarschrift tegen deze beslissing erop gewezen dat zij al op 2 september 2009 een aanvraag had ingediend. Op 8 augustus 2012 heeft verweerster haar afwijzend besluit van 29 februari 2012 nader onderbouwd en gesteld dat in die afwijzing de verkeerde afwijzingsgrond is vermeld. In deze aanvulling op het primaire besluit van 29 februari 2012 stelt verweerster dat appellante heeft verzocht om een aanpassing van de aanvaardbare kosten in verband met een boekwaardeproblematiek van de locatie Waterhof door middel van een eenmalige huurbetaling en dat de Beleidsregel huur en erfpacht (CA-339) in 2009 en de Beleidsregel Kapitaallasten (CA-300-473) in 2011 geen mogelijkheid bieden voor extra huurbetalingen in verband met een bestaande boekwaardeproblematiek, zodat de aanvraag niet voor honorering in aanmerking komt.
Verweerster stelt zich op het standpunt dat zij de aanvragen van appellante niet heeft hoeven opvatten als een verzoek tot wijziging van de afschrijvingssystematiek, zodat zij de aanvragen terecht heeft afgewezen. Volgens verweerster heeft appellante pas een verzoek tot wijziging van de afschrijvingssystematiek gedaan in de aanvulling van bezwaargronden bij brief van 2 oktober 2012 naar aanleiding van de aanvulling van het besluit van 29 februari 2012 bij brief van 8 augustus 2012. Dat verzoek van 2 oktober 2012 heeft verweerster afgewezen, en die afwijzing heeft verweerster in de beslissing op bezwaar gehandhaafd. Verweerster heeft ter zitting gewezen op twee uitspraken van het College waarin het College de afwijzing van twee verzoeken om versneld te mogen afschrijven in stand heeft gelaten. (ECLI:NL:CBB:2013:185 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ3244).
4. Tussen partijen is niet in geschil dat het bezwaar van appellante en de beslissing op het bezwaar van verweerster betrekking hebben op zowel het verzoek van appellante van 2 september 2009 als op dat van 9 november 2011.
5. Het College overweegt als volgt. Op grond van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht vergaart een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Blijkens de toelichting bij de Beleidsregel beëindiging heeft verweerster tot 1 juni 2011 aanvragen tot wijziging van afschrijvingssystematiek in situaties waarin voor activa in de aanvaardbare kosten een vergoeding voor rente en afschrijvingen of voor huur was opgenomen, gehonoreerd. Deze feitelijke beleidslijn heeft verweerster niet gepubliceerd als beleidsregel.
Het College overweegt dat appellante in de aanvragen uit 2009 en 2011 primair om aandacht voor de boekwaardeproblematiek van de locatie Waterhof heeft gevraagd en daarbij als oplossing een versnelde afschrijving heeft voorgesteld. Uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat verweerster heeft onderzocht wat de aard van de aanvragen uit 2009 en 2011 was. Uit het besluit van 29 februari 2012 blijkt dat verweerster de aanvraag van 9 november 2011 aanvankelijk heeft opgevat als een aanvraag om een reparatie van de boekwaarde door wijziging van de afschrijvingssystematiek en deze aanvraag heeft afgewezen omdat die te laat is ingediend. In de aanvulling van 8 augustus 2012 op het besluit van 29 februari 2012 heeft verweerster de grondslag van de afwijzing gewijzigd, zonder dat zij (kenbaar) nader onderzoek heeft gedaan naar de aard van de aanvraag.
Zoals het College al eerder heeft overwogen, ligt het allereerst op de weg van de aanvrager om aan te geven op welke gronden zijn aanvraag voor honorering in aanmerking zou kunnen komen (ECLI:NL:CBB:2015:60). Dat neemt niet weg dat verweerster bij de beoordeling van een aanvraag gehouden is de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te verzamelen. Appellante heeft in haar aanvraag een boekwaardeprobleem betreffende een met een klimgeldlening gebouwd pand aan de orde gesteld en daarbij opgemerkt dat versnelde afschrijving van de boekwaarde een oplossing kan zijn. Nu verweerster, blijkens de toelichting bij de Beleidsregel beëindiging, tot 1 juni 2011 aanvragen tot wijziging van afschrijvingssystematiek honoreerde en verweerster deze feitelijke beleidslijn niet gepubliceerd had als beleidsregel, kan appellante niet worden tegengeworpen dat zij bij het benoemen van een oplossing in haar aanvragen uit 2009 en 2011 heeft nagelaten een grondslag te noemen die wel voor honorering in aanmerking had kunnen komen. Verweerster had op basis van het in de aanvraag van appellante gesignaleerde probleem dienen te onderzoeken of het verzoek van appellante, bijvoorbeeld door wijziging van de afschrijvingssystematiek kon worden gehonoreerd. Nu verweerster dat heeft nagelaten, is het beroep in de zaak 13/223 gegrond.
6. De door verweerster ter zitting aangehaalde uitspraken van het College van 10 september 2013 (ECLI:N:CBB:2013:185) en 24 januari 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ3244) werpen hierop geen ander licht. Deze jurisprudentie ziet op situaties die hier niet aan de orde zijn. De eerste zaak heeft betrekking op de versnelde afschrijving van voormalige gebouwen. De tweede zaak heeft betrekking op de afwijzing van een verzoek van appellante om in aanvulling op een in 2008 gehonoreerd verzoek tot wijziging van de afschrijvingssystematiek, waardoor appellante de resterende boekwaarde mag afschrijven bij de reguliere nacalculatieaanvragen voor de jaren 2006 tot en met 2009, in 2010 nóg een aanvullende afschrijving te mogen doen.
7. Het College ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerster het verzoek nog inhoudelijk moet beoordelen en becijferen. Verweerster zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen waarbij zij, rekening houdend met hetgeen het College in zijn uitspraak van 8 december 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:432) heeft geoordeeld, alsnog dient te beoordelen of appellante vanaf 2010 de afschrijvingssystematiek mag wijzigen.
8. Hiermee komt het procesbelang aan de zaak 14/435 te ontvallen. Het College zal appellante in die zaak niet-ontvankelijk verklaren.
9. Het College veroordeelt verweerster in de door appellante gemaakte proceskosten. Voor deze zaken stelt het College deze kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.470 (twee keer 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, één keer 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep in de zaak 13/223 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 22 februari 2013;
- draagt verweerster op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- verklaart het beroep in de zaak 14/435 niet-ontvankelijk;
- draagt verweerster op het betaalde griffierecht van € 646 aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerster in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.470.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. M. van Duuren en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 augustus 2015.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.E. Mulder