Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/385 21 februari 2013
11219 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling dierenvervoer 2007
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. B. Nijman, advocaat te Wageningen,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 16 mei 2011, bij het College binnengekomen op 17 mei 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 april 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen een besluit van 4 juli 2008, voor zover daarin is bepaald dat voor een periode van drie maanden te rekenen vanaf de datum van verzending van het besluit op appellantes exportaanvragen het normale regime van klepkeuring van toepassing is.
Bij brief van 30 mei 2011 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld en enkele nadere stukken overgelegd.
Bij brieven van 26 juli en 28 juli 2011 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 19 juni 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Namens appellante is verschenen C, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Bij beslissing van 5 juli 2012 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder verzocht de in die beslissing opgenomen vragen te beantwoorden.
Bij brief van 31 juli 2012 heeft verweerder aan dit verzoek voldaan en tevens enkele nadere stukken overgelegd.
Bij brief van 31 augustus 2012 heeft appellante daarop gereageerd.
Bij brieven van respectievelijk 24 oktober 2012 en 29 oktober 2012 hebben appellante en verweerder desgevraagd toestemming gegeven om met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht het onderzoek in deze zaak te sluiten.
Bij brief van 1 november 2012 heeft het College meegedeeld dat het onderzoek is gesloten en dat uitspraak zal worden gedaan.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 64/432/EEG van de Raad van 26 juni 1964 inzake veterinairrechtelijke vraagstukken op het gebied van het intracommunautaire handelsverkeer in runderen en varkens (hierna: Richtlijn), is, ten tijde en voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 1
Deze richtlijn heeft betrekking op het intracommunautaire handelsverkeer van runderen en varkens, (…).
(…)
Artikel 3
1. Elke lidstaat ziet erop toe dat alleen dieren die aan de bij deze richtlijn vastgestelde relevante voorwaarden voldoen, van zijn grondgebied naar dat van een andere lidstaat worden verzonden.
2. Voor de in deze richtlijn bedoelde runderen en varkens geldt het volgende:
a)- bij deze dieren moet een identiteitscontrole worden verricht, en
- zij moeten ten hoogste 24 uur vóór het vertrek door een officiële dierenarts klinisch onderzocht zijn en mogen geen klinische ziektesymptomen vertonen;
(…)”
Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (hierna: Verordening) bepaalt, voor zover hier van belang:
“Artikel 1 Toepassingsgebied
Deze verordening is van toepassing op het vervoer van levende gewervelde dieren binnen de Gemeenschap, (…).
(…)
Artikel 6 Vervoerders
1. Als vervoerder komen alleen personen in aanmerking die in het bezit zijn van een door een bevoegde autoriteit overeenkomstig artikel 10, lid 1, of, voor lange transporten, overeenkomstig artikel 11, lid 1, afgegeven vergunning. (…).
2. (…).
3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
(…)
Artikel 10 Eisen inzake de vergunningen voor vervoerders
1. De bevoegde autoriteit verleent vervoerders een vergunning op voorwaarde dat:
(…)
b. de aanvrager heeft aangetoond dat hij beschikt over voldoende geschikte medewerkers, uitrusting en werkmethoden, waaronder, in voorkomend geval, gidsen inzake goede praktijken, om aan deze verordening te voldoen;
c. de aanvrager of zijn vertegenwoordiger zich in de drie jaar voorafgaande aan de datum van de aanvraag niet schuldig heeft gemaakt aan ernstige overtredingen van de communautaire en/of de nationale wetgeving inzake de bescherming van dieren. Deze bepaling is niet van toepassing wanneer de aanvrager ten genoegen van de bevoegde autoriteit kan aantonen dat hij de nodige maatregelen heeft getroffen om verdere overtredingen te voorkomen.
2. (…)
Artikel 11 Eisen inzake de vergunning voor vervoerders voor lange transporten
1. De bevoegde autoriteit verleent vervoerders die lange transporten verzorgen op aanvraag een vergunning, mits
a. zij voldoen aan de bepalingen van artikel 10, lid 1, en
(…)
Artikel 26 Overtredingen en kennisgeving daarvan
1. In het geval van een overtreding van deze verordening neemt de bevoegde autoriteit de specifieke maatregelen als bedoeld in de leden 2 tot en met 7.
(…)
4. Indien een bevoegde autoriteit vaststelt dat een vervoerder deze verordening niet in acht heeft genomen, (…), neemt zij, zo nodig, de volgende maatregelen:
a. zij gelast de betrokken vervoerder een einde te maken aan de geconstateerde inbreuken en voorzieningen te teffen om herhaling te voorkomen;
b. zij onderwerpt de betrokken vervoerder aan aanvullende controles, in het bijzonder controles die de aanwezigheid van een dierenarts bij het laden van de dieren vereisen.
c. zij schorst de vergunning van de vervoerder (…) of trekt deze in.
(…)
6. Bij herhaalde of ernstige overtredingen van deze verordening kan een lidstaat de vervoerder (…) tijdelijk een verbod opleggen om op zijn grondgebied dieren te vervoeren, (…).
(…)
Bijlage I Technische voorschriften
(…)
Hoofdstuk I Geschiktheid voor vervoer
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
a. wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
b. wanneer zij ernstige open wonden of een prolaps vertonen;
(…)”
De Regeling dierenvervoer 2007 bepaalt, voor zover hier van belang:
“Artikel 9
Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van EG-verordening nr. 1/2005.”
De Beleidsregels dierenwelzijn (Stcrt. 2001, 243, nadien gewijzigd, hierna: Beleidsregels) bepaalden, ten tijde en voor zover hier van belang:
“Artikel 2
1. In geval van herhaalde overtredingen van EG-verordening nr. 1/2005 door personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming schorst de minister de vergunning voor een bepaalde periode of trekt hij de vergunning in met inachtneming van het bepaalde in deze beleidsregels.
2. Onder herhaalde overtredingen als bedoeld in het eerste lid, worden verstaan minimaal drie overtredingen.
(…)
Artikel 3
Indien personen werkzaam bij een vervoersonderneming een overtreding begaan van EG-verordening nr. 1/2005 waarbij de dieren ernstig lijden, schorst de minister de vergunning voor een bepaalde periode of trekt hij de vergunning in met inachtneming van de artikelen 5 tot en met 7 van deze beleidsregels.
Artikel 4
1. Na constatering van een overtreding als bedoeld in artikel 2, geeft de minister de verantwoordelijke voor de desbetreffende vervoersonderneming een eerste schriftelijke waarschuwing waarin de geconstateerde overtreding wordt omschreven en waarin wordt gemeld dat indien binnen twee jaar opnieuw een overtreding wordt geconstateerd, er een tweede schriftelijke waarschuwing volgt.
2. Na constatering van een overtreding als bedoeld in artikel 2 binnen twee jaar na de eerste schriftelijke waarschuwing, bedoeld in het eerste lid, geeft de minister de verantwoordelijke voor de desbetreffende vervoersonderneming een tweede schriftelijke waarschuwing waarin de geconstateerde overtreding wordt omschreven en waarin wordt gemeld dat indien binnen twee jaar opnieuw een overtreding wordt geconstateerd de erkenning van de vervoersonderneming wordt geschorst danwel wordt ingetrokken.
3. Een waarschuwing als bedoeld in het eerste of tweede lid, vervalt vanaf twee jaar na de datum waarop deze is verzonden, tenzij de personen werkzaam bij de desbetreffende vervoersonderneming binnen dit tijdvak een of meer nieuwe overtredingen hebben begaan.
(…)
Artikel 6
Een schorsing als bedoeld in de artikelen 2, eerste lid, 3 en 7, onderdeel a, van deze beleidsregels wordt opgeheven indien de verantwoordelijke persoon van een vervoersonderneming een ten genoegen van de minister opgesteld protocol overlegt en dit protocol door de minister is goedgekeurd.”
De Wet op de economische delicten (hierna: Wed) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 5
Tenzij bij de wet anders is bepaald, kunnen ter zake van economische delicten geen andere voorzieningen met de strekking van straf of tuchtmaatregel worden getroffen dan straffen en maatregelen, overeenkomstig deze wet op te leggen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Blijkens een Diergeneeskundige Verklaring van 6 juni 2007 hebben een dierenarts en een keuringsdierenarts van de Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: VWA) in een transport van appellante van dezelfde datum een varken met een afwijking aangetroffen. Volgens de beide dierenartsen is deze afwijking vóór het vervoer ontstaan en heeft het vervoer bij dit varken onnodig lijden veroorzaakt.
- Bij brief van 5 september 2007 heeft verweerder appellante een eerste waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels wegens overtreding, op 6 juni 2007, van artikel 6, derde lid, van de Verordening, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk I, onder punt 1 en punt 2, onder a en b, van de Verordening.
- Blijkens een Diergeneeskundige Verklaring van 13 september 2007 heeft een toezichthoudend dierenarts van de VWA in een transport van appellante van dezelfde datum drie varkens met een afwijking aangetroffen. Volgens deze dierenarts zijn deze afwijkingen vóór het vervoer ontstaan en heeft het vervoer onnodig lijden veroorzaakt. Twee van de drie varkens hadden niet vervoerd mogen worden.
- Bij brief van 17 oktober 2007 heeft verweerder appellante een tweede waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregels wegens overtreding, op 13 september 2007, van artikel 6, derde lid, van de Verordening, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk I, onder punt 1 en punt 2, onder a en b, van de Verordening.
- Blijkens een Diergeneeskundige Verklaring van 19 maart 2008 hebben een dierenarts en een keuringsdierenarts van de VWA in een transport van appellante van dezelfde datum een varken met een afwijking aangetroffen. Volgens de beide dierenartsen is de afwijking vóór het vervoer ontstaan en heeft vervoer bij dit varken onnodig lijden veroorzaakt.
- Bij brief van 8 mei 2008 heeft verweerder appellante op de hoogte gesteld van het voornemen haar vergunning te schorsen wegens een derde overtreding, op 19 maart 2008, van artikel 6, derde lid, van de Verordening, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk I, onder punt 1 en punt 2, onder a en b, van de Verordening.
- Bij een besluit van 19 juni 2008 heeft verweerder – op basis van artikel 26, vierde lid, onder c, van de Verordening – appellantes vergunning voor het vervoer van varkens voor kort transport als bedoeld in artikel 10 van de Verordening geschorst.
- Bij het besluit van 4 juli 2008 heeft verweerder het besluit van 19 juni 2008 tot schorsing van de vervoersvergunning ingetrokken, omdat appellante een protocol en een chauffeurshandboek heeft overgelegd. Voorts heeft verweerder onder meer te kennen gegeven dat, gedurende een periode van drie maanden te rekenen vanaf 4 juli 2008, op exportaanvragen van appellante het regime van klepkeuringen van toepassing is. Indien appellante binnen deze periode geen nieuwe overtredingen begaat, kan zij weer in aanmerking komen voor het verlichte regime van stalkeuring.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 14 juli 2008 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 8 oktober 2008 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 4 juli 2008 niet-ontvankelijk verklaard.
- Bij brief van 18 november 2008 heeft appellante beroep ingesteld tegen dit besluit.
- Bij uitspraak van 7 januari 2011 (AWB 08/901, www.rechtspraak.nl, LJN: BP0967) heeft het College het beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 oktober 2008 vernietigd en verweerder opgedragen inhoudelijk op het bezwaar te beslissen.
- Vervolgens heeft verweerder, uitvoering gevend aan deze uitspraak, het besluit van 5 april 2011 (hierna: het bestreden besluit) genomen.
3. Het standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de oplegging van de maatregel van klepkeuring ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
Aannemelijk is dat appellante op zowel 6 juni 2007 als op 13 september 2007 dieren heeft vervoerd die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport. De afwijkingen van de onderzochte dieren zijn door de dierenartsen gedetailleerd weergegeven in zogenoemde “Diergeneeskundige Verklaringen”. Daarin is verder gemotiveerd uiteengezet waarom deze dieren niet geschikt waren voor vervoer. Dit betekent volgens verweerder dat appellante binnen twee jaar na de eerste schriftelijke waarschuwing van 5 september 2007 opnieuw artikel 6, derde lid, van de Verordening heeft overtreden. Eveneens aannemelijk is dat appellante op 19 maart 2008 wederom die bepaling heeft overtreden, in die zin dat een dier vervoerd is dat daarvoor niet geschikt was. Er is dus terecht vastgesteld dat appellante op 6 juni 2007, op 13 september 2007 en op 19 maart 2008 dieren heeft vervoerd die niet geschikt waren voor het voorgenomen vervoer in de zin van artikel 6, derde lid, bezien in samenhang met bijlage I, hoofdstuk I, aanhef en onder a en b, van de Verordening.
Na afweging van de betrokken belangen ziet verweerder geen aanleiding voor het oordeel dat in redelijkheid geen gebruik mocht worden gemaakt van de bevoegdheid tot het nemen van de in artikel 26, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening opgenomen maatregel van klepkeuring.
3.2 In het verweerschrift heeft verweerder daar – voor zover van belang – het volgende aan toegevoegd.
Appellante heeft geen concrete aanknopingspunten aangevoerd op grond waarvan zou moeten worden getwijfeld aan de deskundigenverklaringen.
Uit de Verordening moet worden opgemaakt dat klepkeuring het uitgangspunt is. De keuringswerkzaamheden kunnen een lichter, en voor vervoerders flexibeler en goedkoper, karakter krijgen (stalkeuring), als de vervoerder gecertificeerd is volgens de criteria van de Kwaliteitsregeling Dierwaardig Vervoer (hierna: Kwaliteitsregeling). Dit is een kwaliteitssysteem dat is ontwikkeld door de gezamenlijke branche-organisaties voor vervoerders en veehandelaren. Door hieraan deel te nemen, kunnen bedrijven in aanmerking komen voor stalkeuring. Daarvoor is wel noodzakelijk dat deze bedrijven een positieve entree-audit hebben gehad, om vast te stellen of zij inderdaad alles op orde hebben en dus een certificaat waardig zijn. Bedrijven die deelnemen aan de Kwaliteitsregeling, maar nog geen positieve entree-audit hebben gehad, krijgen voorlopig nog klepkeuring. Indien een gecertificeerd bedrijf voorschriften uit de Verordening overtreedt, wordt een schorsingprocedure opgestart. Vanaf het voornemen tot schorsing wordt de reguliere klepkeuring toegepast. Er vindt geen stalkeuring meer plaats, totdat de vervoerder heeft aangetoond dat voldaan wordt aan de Kwaliteitsregeling. De ratio hiervan is dat een bedrijf, dat overtredingen van de Verordening begaat, niet meer geacht wordt te voldoen aan de Kwaliteitsregeling en dus niet meer in aanmerking komt voor stalkeuring. Verweerder wijst in dit verband op de brieven van de (toenmalige) Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 7 september 2007 (Kamerstukken II, 28 286, nr. 57) en van 2 april 2008 (Kamerstukken II, 26 991, nr. 194) aan de voorzitter van de Tweede Kamer.
De maatregel van schorsing en aansluitend, nadat de schorsing is opgeheven, klepkeuring gedurende drie maanden is een herstelmaatregel die gericht is op het ongedaan maken en voorkomen van overtredingen, aldus verweerder. Van een punitieve sanctie is geen sprake. Van dubbele bestraffing en strijd met artikel 5 Wed evenmin.
3.3 In zijn reactie van 31 juli 2012, naar aanleiding van de heropeningsbeslissing van het College van 5 juli 2012, heeft verweerder – samengevat – het volgende geantwoord.
Bedrijven die per 1 april 2008 deelnemen aan het door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit goedgekeurde kwaliteitssysteem en een positieve onafhankelijke entree-audit ontvangen hebben, komen in aanmerking voor het regime van stalkeuring. Voor de overige bedrijven geldt klepkeuring. Zowel stal- als klepkeuring zijn veterinaire keuringen, die voorafgaand aan internationale diertransporten plaatsvinden.
Het systeem van stalkeuring maakt het voor zowel de exporteurs als de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit mogelijk om exportaanvragen verspreid af te handelen. Na de veterinaire keuring en documentcontroles kan de export na maximaal 24 uur aanvangen. Dit in tegenstelling tot klepkeuring, waarbij de keuring op het moment van inladen plaats vindt. Niet is overwogen om bij de binnenlandse transporten op andere momenten extra controles uit te voeren. Exporttransporten dienen op de plaats van vertrek, voor het laden, gecontroleerd te worden op geschiktheid van de dieren en het vervoermiddel in de zin van de Transportverordening. Binnenlandse transporten hoeven niet vooraf gecontroleerd te worden. Achteraf wordt op de eindbestemming steekproefsgewijs gecontroleerd of aan de dierenwelzijneisen van de Transportverordening is voldaan. Er bestaat geen meldingsplicht voor binnenlandse transporten. Nu de wet geen verplichting kent voor vervoerders om ten aanzien van binnenlandse transporten kenbaar te maken wanneer vervoer plaatsvindt, zijn extra controles voorafgaand, tijdens of bij de plaats van bestemming niet realiseerbaar.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante voert in beroep – samengevat en voor zover thans nog van belang – het volgende aan.
De geconstateerde feiten op 6 juni 2007 en 13 september 2007 kunnen haar niet verweten worden. De ongeschiktheid bleek pas na het transport. Voorafgaand aan het transport waren de dieren geschikt voor transport.
Met het opleggen van de drie maanden klepkeuring is uitsluitend leedtoevoeging beoogd, omdat dit er toe heeft geleid dat appellante vanwege hogere keuringskosten een besparing van ongeveer € 3000,- per week is onthouden, naar schatting € 40.000,- over een periode van drie maanden. Voorts waren extra vervoersbewegingen nodig om de varkens tijdig voor de klepkeuring bijeen te hebben. De totale geleden schade is ter zitting door appellante geschat op € 100.000,-.
Ook ontbreekt een verband tussen de opgelegde maatregel en de verweten gedraging. De overtredingen die hebben geleid tot klepkeuring betreffen nationale transporten. Daarbij vindt, anders dan bij internationale transporten, voorafgaand aan het transport geen keuring plaats. Met de maatregel van klepkeuring wordt appellante dus bestraft voor overtredingen in het nationaal transport met maatregelen voor het internationaal transport. Klepkeuring heeft op die manier geen reparatoir karakter. De voorgeschreven herstelsanctie, schorsing van de vervoervergunning en overlegging van een protocol, was al toegepast. Nadat daaraan was voldaan, is vervolgens nog de maatregel van klepkeuring opgelegd.
De maatregel van klepkeuring is in strijd met de Beleidsregels dierenwelzijn. Appellante voldoet aan de voorwaarden voor stalkeuring, zoals die daarin zijn omschreven, nu zij is gecertificeerd voor de Kwaliteitsregeling en de entree-audit met goed gevolg heeft doorlopen. De Beleidsregels dierenwelzijn voorzien niet in de mogelijkheid aan een vervoerder klepkeuring op te leggen. Uit de Richtlijn volgt ook niet dat klepkeuring vereist is. De maatregel van drie maanden klepkeuring is in dit geval onevenredig en disproportioneel gelet op de hogere keuringskosten en de extra vervoersbewegingen bij klepkeuringen.
De overtredingen hebben niet alleen geleid tot opleggen van de maatregel van klepkeuring, maar ook tot de schorsing van de vergunning. Er is dus sprake van dubbele bestraffing. De maatregel van klepkeuring is bovendien in strijd met artikel 5 Wed, omdat een wettelijke bevoegdheid voor het opleggen van de sanctie ontbreekt. De uitsluiting van appellante voor stalkeuring is immers gebaseerd op beleidsvrijheid van verweerder.
4.2 In haar reactie van 31 augustus 2012, naar aanleiding van de reactie van verweerder op de heropeningsbeslissing van het College van 5 juli 2012, heeft appellante – samengevat – het volgende opgemerkt.
In de Beleidsregels dierenwelzijn wordt niet gesproken over een verscherpt toezicht in de periode nadat de schorsing van de vergunning op grond van het overgelegde protocol is opgeheven. Ook de mogelijkheid van klepkeuring is daar niet aan de orde gesteld. Voor appellante kwam het besluit om haar bij internationale transporten tot klepkeuring te verplichten, als een verrassing.
De controle bij de export is in het geval van stalkeuring niet strenger dan in het geval van klepkeuring. Zowel bij de stal- als klepkeuring worden de naar het buitenland vervoerde varkens door een dierenarts gekeurd. De keuringen verschillen alleen in zoverre dat bij klepkeuring de dierenarts aanwezig is vanaf het moment dat het eerste varken geladen wordt tot het moment dat het laatste varken geladen wordt en de laadklep wordt gesloten. Voor exporteurs geldt stalkeuring als verlicht regime; niet omdat de varkens dan minder zorgvuldig gecontroleerd worden, maar omdat flexibel en goedkoper kan worden gewerkt. Het is juist dat bij het vervoer naar het slachthuis de dieren voor aanvang van het vervoer niet door een dierenarts worden onderzocht. De varkens worden tijdens het laden door de chauffeur bekeken, waarbij varkens die niet vervoerd mogen worden, geweigerd worden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling staat of verweerder op goede gronden en in redelijkheid heeft mogen bepalen dat, voor een periode van drie maanden, het regime van klepkeuringen van toepassing is op alle exportaanvragen van appellante.
Ter zitting van het College heeft appellante te kennen gegeven dat zij haar beroepsgronden inzake de adressering van de waarschuwingen en besluiten, alsmede de toerekenbaarheid van de overtreding die is geconstateerd bij het namens appellante verzorgde transport op 6 juni 2007, niet langer handhaaft.
5.2 Het College is van oordeel dat is komen vast te staan dat appellante op 6 juni 2007,
13 september 2007 en op 19 maart 2008 artikel 6, derde lid, van de Verordening – in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk I, onder punt 1 en punt 2, onder a en b, van de Verordening – heeft overtreden. De dierenartsen van de VWA hebben in de diergeneeskundige verklaringen ten aanzien van alle drie de data feitelijk onderbouwd dat en waarom de bij de varkens aangetroffen afwijkingen vóór het vervoer zijn ontstaan en dat het transport bij de varkens onnodig lijden heeft veroorzaakt. Het College gaat uit van de verklaringen van die dierenartsen. Appellante heeft de bevindingen en conclusies van deze deskundigen onvoldoende gemotiveerd betwist.
Verweerder heeft derhalve terecht vastgesteld dat appellante herhaaldelijk (te weten: drie maal) de Verordening heeft overtreden. Niet betwist is dat verweerder op een juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de artikelen 2, 4 en 6 van de Beleidsregels dierenwelzijn.
In essentie stelt appellante zich op het standpunt dat verweerder na opheffing van de schorsing van de vervoersvergunning ten onrechte op appellantes exportaanvragen tijdelijk het regime van klepkeuring heeft toegepast. Daartoe overweegt het College als volgt.
5.3 De Verordening stelt regels voor het vervoer van dieren binnen de Unie. De vervoersvergunning van appellante, die ziet op zowel nationaal als internationaal vervoer van varkens, vindt zijn grondslag in de Verordening. Appellante dient zich in alle gevallen te houden aan de voorschriften zoals die in de Verordening zijn opgenomen, waaronder meer in het bijzonder artikel 6, derde lid, van de Verordening. Nu vaststaat dat appellante de Verordening niet in acht heeft genomen, was verweerder op grond van artikel 26, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening bevoegd om appellante te onderwerpen aan aanvullende controles die de aanwezigheid van een dierenarts bij het laden vereisen (zie ook rechtsoverweging 5.3 van de reeds genoemde en bij partijen bekende uitspraak van het College van 7 januari 2011). Dat het regime van klepkeuring niet als zodanig (expliciet) is genoemd in de Regeling dierenvervoer 2007, dan wel de Beleidsregels dierenwelzijn, doet daaraan niet af.
Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje, van de Richtlijn bevat een minimumnorm voor de keuring bij internationaal vervoer, inhoudende dat de dieren ten hoogste 24 uur vóór het vertrek door een officiële dierenarts onderzocht moeten zijn. Vaststaat dat verweerder het beleid hanteert dat het regime van klepkeuring het uitgangspunt is en dat een vervoerder in aanmerking kan komen voor een "verlicht" keuringsregime, te weten stalkeuring, indien de vervoerder gecertificeerd is volgens de criteria van de Kwaliteitsregeling Dierwaardig Vervoer. De vervoerder wordt in dat geval geacht er - na de voorafgaande stalkeuring door een dierenarts - zelf voor te kunnen zorgdragen dat uitsluitend dieren worden getransporteerd die daartoe geschikt zijn. Bij nationaal vervoer vindt geen voorafgaande keuring door een dierenarts plaats. Ook in dat geval dient de vervoerder er zorg voor te dragen dat uitsluitend dieren worden getransporteerd die daartoe geschikt zijn. Overtreedt een gecertificeerde vervoerder meermalen de Verordening, dan wordt aangenomen dat diens bedrijfsproces niet voldoet en de vervoerder derhalve niet voldoende is toegerust voor het regime van stalkeuringen. De betrokken vervoerder komt (tijdelijk) niet langer in aanmerking voor stalkeuringen.
Ingevolge de Beleidsregels dierenwelzijn is – vanwege voornoemde geconstateerde overtredingen – appellantes vervoersvergunning geschorst, teneinde haar in de gelegenheid te stellen maatregelen te treffen opdat overtredingen in de toekomst worden voorkomen. Na goedkeuring van het door appellante overgelegde protocol is de schorsing opgeheven. Dat verweerder appellante vervolgens bij de exportaanvragen niet terstond weer in aanmerking heeft laten komen voor het "verlichte" en goedkopere regime van stalkeuring maar nog enige tijd (drie maanden) het reguliere regime van de klepkeuring heeft toegepast acht het College niet onrechtmatig of onredelijk. Van appellante mag worden gevergd dat zij feitelijk aantoont dat zij zich aan het protocol houdt, haar bedrijfsproces (weer) op orde heeft en aldus in staat is verdere overtredingen van de Verordening te voorkomen, alvorens haar mogelijkerwijs het regime van stalkeuringen onder de Kwaliteitsregeling weer kan worden toegestaan. Dat bij nationaal vervoer voorafgaande keuring van de dieren niet is vereist en ook niet plaatsvindt, doet aan het bovenstaande niet af.
5.4 Het toepassen van het reguliere regime van de klepkeuring op de exportaanvragen van appellante is onderdeel van een reparatoire maatregel. Het (tijdelijke) regime van klepkeuring is – in aanvulling op het door de Beleidsregels dierenwelzijn voorgeschreven overleggen van een protocol – gericht op het herstel van een situatie waarin overtredingen van de Verordening hebben plaatsgevonden en het biedt appellante als gecertificeerd vervoerder de mogelijkheid om opnieuw in aanmerking te komen voor het flexibelere en goedkopere regime van stalkeuring onder de Kwaliteitsregeling. Van bestraffing of leedtoevoeging is geen sprake. Dat appellante het toepassen van klepkeuring als bestraffend ervaart, kan daaraan niet afdoen.
Uit het vorenstaande volgt tevens dat – anders dan appellante stelt – het (tijdelijk) toepassen van de reguliere klepkeuring niet kan worden aangemerkt als dubbele bestraffing. Van strijd met artikel 5 Wed is geen sprake.
5.5 Voor zover appellante heeft betoogd dat de maatregel onevenredig is vanwege de financiële schade die zij stelt te hebben geleden, geldt dat het (tijdelijk) vervallen van de stalkeuringen bij exportaanvragen een direct gevolg is van de door appellante als gecertificeerd vervoerder begane overtredingen van de Verordening. Reeds hierom kan dit betoog, mede gelet op het belang van het dierenwelzijn tijdens het vervoer, niet leiden tot het oordeel dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van de in de Verordening neergelegde bevoegdheid om op de exportaanvragen van appellante klepkeuringen toe te passen.
5.6 Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, komt het College tot de slotsom dat het beroep van appellante niet slaagt en derhalve ongegrond is.
5.7 Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.M. Smorenburg, mr. J.A.M. van den Berk en mr. J.L. Verbeek, in tegenwoordigheid van mr. P.H. Broier als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2013.
w.g. M.M. Smorenburg w.g. P.H. Broier