Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/139 10 januari 2013
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A B.V., te B, appellante,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. J.C.Q. Bult, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 18 februari 2011, bij het College binnengekomen op 21 februari 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 februari 2011.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante, gericht tegen het besluit van 8 oktober 2010, ongegrond verklaard. Bij het besluit van 8 oktober 2010 heeft verweerder appellante een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 6, derde lid, van Verordening nr. 1/2005 van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 91/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97.
Bij brief van 9 maart 2011 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Bij brief van 29 maart 2011 heeft verweerder het verslag van de hoorzitting van 26 januari 2011 het College doen toekomen.
Bij brief van 15 juli 2011 heeft appellante een reactie ingediend op het verweerschrift. Hierop heeft verweerder bij brief van 25 juli 2011 gereageerd.
Op 5 juli 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij genoemde gemachtigden zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (hierna: Verordening) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald.
"Artikel 6
Vervoerders
(…)
3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
(…)
Bijlage I
Technische voorschriften
Hoofdstuk I
Geschiktheid voor vervoer
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen onnodig letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
(…)"
In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 59
Het is verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen.
(…)
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
In de Algemene wet bestuusrecht is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
"Artikel 5:31d
Onder een last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
(…)"
In de Regeling dierenvervoer 2007 is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 9
Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3 tot en met 9 en artikel 12 van Pro EG-verordening nr. 1/2005."
In de Beleidsregels van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 22 december 2008, houdende vaststelling van beleidsregels inzake dierenwelzijn (hierna: Beleidsregels) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
"(…)
Artikel 4 (hoogte dwangsommen)
De hoogte van de dwangsom wordt bepaald met inachtneming van de volgende categorieën:
(…)
b. de last onder dwangsom voor overtredingen bedraagt € 5.000 per week totdat de overtreding is beëindigd, dan wel
€ 5.000 per begane overtreding, met een maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd van
€ 25.000
(…)
Artikel 6
1. Na constatering van een overtreding geeft de minister de vervoerder een eerste schriftelijke waarschuwing.
2. Indien de vervoerder binnen drie jaar na een waarschuwing als bedoeld in het eerste lid opnieuw een overtreding begaat geeft de minister de vervoerder een tweede schriftelijke waarschuwing waarin wordt aangekondigd dat indien hij binnen drie jaar opnieuw een overtreding begaat een dwangsom wordt opgelegd als bedoeld in artikel 4, onderdeel b.
3. Indien de vervoerder binnen drie jaar na een waarschuwing als bedoeld in het tweede lid een overtreding begaat legt de minister een dwangsom op als bedoeld in artikel 4, onderdeel b.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brieven van 16 juni 2008, respectievelijk 11 augustus 2008 heeft verweerder aan appellante medegedeeld dat zij transporten heeft uitgevoerd waarbij zij artikel 6, derde lid, in samenhang met bijlage I, H I, punt 1 en 2 onder a en b van de Verordening heeft overtreden. De toenmalige Voedsel- en Warenautoriteit, thans de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: VWA) heeft op 9 februari 2008 geconstateerd dat het aangetroffen gezondheidscertificaat niet overeenkomt met het door de VWA afgegeven certificaat. Het vervoer voldeed aldus niet aan de welzijnseisen. Op 7 mei 2008 hebben twee toezichthoudende dierenartsen van de VWA geconstateerd dat appellante een varken (slachtblik 106682) heeft vervoerd dat niet geschikt was voor transport. Uit de diergeneeskundige verklaring blijkt dat dit varken een anus prolaps had met beschadigingen en necrose, welke afwijkingen meer dan 24 uur oud waren.
- Op 28 juli 2008 hebben twee toezichthoudende dierenartsen van de VWA geconstateerd dat appellante een slachtvarken (slachtbliknummer 514068) heeft vervoerd met een anusprolaps met ernstige beschadiging en necrose. Volgens de diergeneeskundige verklaring waren de necrotische veranderingen meer dan 24 uur oud. Verweerder merkt de brieven van 16 juni 2008, respectievelijk 1 augustus 2008 aan als een eerste, respectievelijk tweede schriftelijke waarschuwing van overtreding van artikel 6, derde lid, in samenhang met bijlage I, H I, punt 1 en 2, onder b, van de Verordening.
- Bij brief van 13 april 2010 heeft verweerder appellante te kennen gegeven voornemens te zijn appellante een last onder dwangsom op te leggen. Deze brief wordt door verweerder eveneens beschouwd als een tweede schriftelijke waarschuwing als bedoeld in artikel 6 van Pro de Beleidsregels Op 2 januari 2010 zijn twee varkens vervoerd. Blijkens de diergeneeskundige verklaring van 2 januari 2010 heeft het varken met slachtbliknummer 751530 een ontstoken linkerachterpoot. Deze poot was erg gezwollen en had een open wond. Het dier kon zich niet pijnloos verplaatsen. Tevens had het dier een ontsteking aan de linkerschouder en een ontstoken staart. De afwijking aan de linkerachterpoot bestond meer dan 14 dagen. Volgens de diergeneeskundige verklaring van 2 januari 2010 had het varken met slachtbliknummer 751532 een abces aan de linkerham. Het dier was mager. De huid aan de linkerachterpoot was beschadigd en rood door het langdurig liggen en het slepen van de poot. Het dier kon niet zelfstandig lopen, steunde niet op de linkerachterpoot en kon zich ook niet pijnloos verplaatsen. Op 14 januari 2010 is een varken (slachtbliknummer 439199) vervoerd dat tekenen vertoonde van hersenvliesontsteking. Volgens de diergeneeskundige verklaring had deze zieke big verschijnselen van hersenvliesontsteking, te weten: incoördinatie, verlamming, scheve kop, fietsen. Deze afwijking bestond al één dag. Voordat het dier dit stadium van de ziekte bereikte, moeten verschijnselen gezien zijn, zoals ataxtie (zwalken). Op 8 februari 2010 zijn drie varkens vervoerd. Een varken (slachtbliknummer 106331) had een uitgebreide ontsteking in de linkervoorpoot. Uit de diergeneeskundige verklaring van 8 februari 2010 blijkt dat het varken niet in staat was om pijnloos op de linkervoorpoot te staan en te bewegen en dat deze afwijking enkele weken of eerder is ontstaan.
Een varken (slachtbliknummer 106376) had een uitgebreide ontsteking in de rechtervoorpoot. Volgens de diergeneeskundige verklaring van 8 februari 2010 was het varken niet in staat pijnloos op de rechtervoorpoot te staan en te bewegen en is deze afwijking enkele weken of eerder ontstaan. Een varken (slachtbliknummer 106385) had een uitgebreide ontsteking in de linkervoorpoot.
- Bij besluit van 8 oktober 2010 heeft verweerder appellante een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 6, derde lid, van de Verordening. Op 17 augustus 2010 hebben twee toezichthoudende dierenartsen van VWA geconstateerd dat appellante twee varkens heeft vervoerd die daartoe niet in staat moeten worden geacht. Volgens de diergeneeskundige verklaring had het varken (slachtbliknummer 167607) een verdikking aan de rechterachterpoot ter hoogte van het hakgewricht en het varken (slachtbliknummer 167610) een verdikking aan de rechtervoorpoot ter hoogte van het ellebooggewricht. Deze afwijkingen waren reeds meerdere dagen tot weken voor het transport aanwezig, hetgeen blijkt uit de harde zwellingen bij de pootontstekingen en de reeds aanwezige abcessen bij varken met slachtbliknummer 167610.
In de last is te kennen gegeven dat elke volgende overtreding van artikel 6, derde lid, van de Verordening inhoudt dat appellante een dwangsom van € 5.000,- verbeurt.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 25 oktober 2010 bezwaar gemaakt. Bij brieven van 3 en 11 januari 2011 heeft appellante het bezwaar aangevuld.
- Op 26 januari 2011 is appellante over het bezwaarschrift gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft op basis van waarnemingen van dierenartsen en controleurs van de VWA geconcludeerd dat appellante op 7 mei 2008, 28 juli 2008, 2 januari 2010, 14 januari 2010, 8 februari 2010 en 17 augustus 2010 dieren heeft vervoerd die niet geschikt waren voor het voorgenomen vervoer. Verweerder gaat uit van de juistheid van de in de diergeneeskundige verklaringen opgenomen waarnemingen. Appellante heeft, nadat verweerder haar in verband met geconstateerde overtredingen tweemaal schriftelijk heeft gewaarschuwd, wederom overtredingen van artikel 6, derde lid, in samenhang met bijlage I, H I, punt 1 en 2 onder b, van de Verordening begaan, zodat verweerder bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom. De last is voldoende bepaald en gespecificeerd. Het tijdsverloop tussen de laatst geconstateerde overtreding en de oplegging van de last is minder dan één jaar, zodat volgens verweerder voldaan aan het criterium sprake moet zijn van gevaar voor herhaling.
4. Het standpunt van appellante
De last onder bestuursdwang is prematuur opgelegd, omdat voorafgaand aan de last maar één waarschuwing is gegeven, te weten de waarschuwing bij brief van 13 april 2010. De waarschuwing van 25 augustus 2009 heeft betrekking op het te laat inzenden van transportjournaals. Volgens appellante moet het voorschrift dat is overtreden en welke aan deze last ten grondslag is gelegd dezelfde strekking hebben als de voorschriften die aan de waarschuwingen ten grondslag zijn gelegd. Verweerder wijst bij het bestreden besluit weliswaar op overtredingen van 7 mei 2008, 28 juli 2008, 2 januari 2010, 14 januari 2010 en 8 februari 2010, maar deze zijn echter al goeddeels genoemd bij de waarschuwing van 13 april 2010.Volgens appellante handelt verweerder aldus in strijd met zijn eigen beleidsregels. Verweerder was niet bevoegd om deze last op te leggen.
Er is geen sprake van een overtreding op 17 augustus 2010 van artikel 6, derde lid, van de Verordening. Volgens de chauffeur waren de dieren transportwaardig. Omdat de chauffeur heeft geconstateerd dat de dieren niet helemaal in orde waren, heeft hij de dieren direct naar het slachthuis laten vervoeren, in plaats van naar een exportverzamelcentrum. De handelingen van de chauffeur kunnen niet aan appellante worden toegerekend. Appellante heeft meerdere stappen ondernomen om tot een betere bedrijfsvoering te komen. Appellante vervoert 15.000 dieren per week, zodat de overtredingen die verweerder heeft geconstateerd van marginale betekenis zijn. De hoogte van de last is niet in verhouding tot die constatering.
Het bestreden besluit is volgens appellante onduidelijk. Verweerder spreekt over het niet tijdig inzenden van transportjournaals, terwijl uit het bestreden besluit ook blijkt dat het gaat om het vervoeren van vee dat daartoe niet geschikt werd geacht.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beoordeling staat of verweerder bij het bestreden besluit de aan appellante opgelegde last onder dwangsom terecht heeft gehandhaafd. Het College overweegt als volgt.
5.2 Appellante voert aan dat verweerder niet bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen omdat aan het opleggen van de last niet een tweetal waarschuwingen dat ziet op het vervoeren van dieren, is voorafgegaan. Deze beroepsgrond faalt.
Verweerder heeft besloten tot het opleggen van de last wegens overtredingen die zijn geconstateerd op 7 mei 2008, 28 juli 2009, 2 januari 2010, 14 januari 2010, 8 februari 2010 en 17 augustus 2010.
Uit de gedingstukken blijkt dat verweerder drie, schriftelijke waarschuwingen aan appellante heeft gegeven, te weten op 16 juni 2008, 11 augustus 2008 en 13 april 2010, wegens - door verweerder op verschillende data geconstateerde - overtredingen die zien op het vervoeren van varkens die daartoe niet geschikt werden geacht.
Vervolgens heeft verweerder, nadat op 17 augustus 2010 een officiële dierenarts wederom heeft geconstateerd dat appellante twee varkens heeft vervoerd die daartoe niet geschikt moeten worden geacht, bij besluit van 8 oktober 2010 besloten tot het opleggen van een last onder dwangsom. Anders dan appellante stelt is derhalve sprake geweest van een tweetal waarschuwingen dat aan het opleggen van de last onder dwangsom is vooraf gegaan. Bovendien is gebleken dat - daargelaten de stelling van appellante of de strekking van het overtreden wettelijke voorschrift voor zowel de waarschuwingen als de last hetzelfde moet zijn - zowel aan deze waarschuwingen als aan de last ten grondslag is gelegd dat appellante varkens heeft vervoerd die daartoe niet geschikt werden geacht. Aan hetgeen appellante heeft opgemerkt over het niet tijdig inzenden van transportjournaals, wordt daarom voorbij gegaan.
5.3 Appellante heeft de aan de schriftelijke waarschuwingen ten grondslag gelegde overtredingen van artikel 6, derde lid, van de Verordening niet betwist.
Appellante heeft op 17 augustus 2010 wederom artikel 6, derde lid, van de Verordening overtreden. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat de chauffeur bekend is met de geldende regelgeving uit de door appellante verstrekte instructies en handboeken en de dieren direct naar het slachthuis zijn vervoerd in plaats van naar het exportverzamelcentrum, doet dat niet af aan de constateringen in de diergeneeskundige verklaring. Appellante heeft de dieren in strijd met artikel 6, derde lid, van de Verordening in samenhang met bijlage I, H I, punt 1 en 2, onder b, van de Verordening vervoerd. De stelling van appellante dat er een rechtvaardigingsgrond bestaat voor dit vervoer faalt. Nog daargelaten of de relevante regelgeving daarvoor ruimte biedt, blijkt ook uit hetgeen appellante zelf over dit transport opmerkt, dat de varkens helemaal niet vervoerd hadden mogen worden.
5.4 Appellante heeft gesteld dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder. Ook deze beroepsgrond faalt. De omstandigheid dat de overtredingen door werknemers van appellante zijn begaan maakt niet dat deze niet aan appellante zouden kunnen worden toegerekend. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder x, van de Verordening is een vervoeder een natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor eigen rekening of voor rekening van een derde dieren vervoert. Het is de vervoerder die ingevolge artikel 6, derde lid, van de Verordening de dieren dient te vervoeren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I en bepaalt of een dier geschikt is voor vervoer. Indien appellante die beslissing feitelijk overlaat aan haar werknemers ligt het op de weg van appellante om haar werkprocessen zodanig in te richten dat de betrokken werknemer steeds een juiste beslissing neemt.
De onderhavige last onder dwangsom is opgelegd wegens het vervoeren van varkens die ziek of gewond waren. Nu vaststaat dat de normale bedrijfsvoering van appellante bestaat uit het vervoeren van varkens, valt niet in te zien dat de overtredingen niet aan appellante toegerekend zouden kunnen worden.
5.5 Wat betreft de hoogte van de opgelegde dwangsom overweegt het College dat deze in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Het College slaat in dit verband mede acht op hetgeen in de toelichting op de Beleidsregels is vermeld over het doel van de dwangsom - het wegnemen van een gedeelte van de omzet waardoor naar verwacht een effectieve prikkel ontstaat om nieuwe overtredingen te voorkomen - en de omvang van het bedrijf. Hetgeen appellante heeft aangevoerd stuit derhalve op het voorgaande af. De omvang van het transportbedrijf van appellante in aanmerking nemende valt niet in te zien dat de opgelegde dwangsom disproportioneel zou zijn. Overigens heeft appellante op dit onderdeel haar stelling niet nader feitelijk onderbouwd.
5.6 Het beroep van appellante is ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. J.A.M. van den Berk en mr. J.L. Verbeek, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2013.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. P.M. Beishuizen