Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/306
14999
uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 juni 2014 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1], te [woonplaats], verzoeker
(gemachtigde: mr. S.F.J. Bergmans)
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. G.H. Bisschoff).
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de chauffeurskaart van verzoeker op grond van artikel 10, eerste lid, van de Regeling gebruik boordcomputer en boordcomputerkaarten (de Regeling) met ingang van dezelfde dag ingetrokken.
Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 28 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder, nog voor de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening tegen het primaire besluit, het bezwaar van verzoeker (kennelijk) ongegrond verklaard.
Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2014. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Het onderhavige, aanvankelijk hangende bezwaar gedane verzoek om voorlopige voorziening dient op grond van artikel 8:81, vijfde lid, Awb gelijkgesteld te worden met een verzoek dat is gedaan hangende beroep, nu verweerder inmiddels heeft beslist op het bezwaar en verzoeker tegen dit besluit beroep heeft ingesteld.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2.
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Verzoeker is sinds januari 2011 in dienst bij het bedrijf [naam 2] te [plaats] en in dat kader onder meer belast met het als bestuurder per taxi vervoeren van ouderen en hulpbehoevenden (contractvervoer). Verzoeker beschikt daartoe over een door verweerder verleende chauffeurskaart met gelding tot 5 april 2016. Verweerder heeft deze chauffeurskaart bij het primaire besluit – gehandhaafd bij het bestreden besluit – ingetrokken op de grond dat verzoeker geen (nieuwe) verklaring omtrent het gedrag (VOG) heeft overgelegd. Verweerder had verzoeker hierom gevraagd omdat hij vermoedde dat verzoeker niet meer voldeed aan de eisen voor afgifte van een VOG.
Dit vermoeden ontleent verweerder aan de gang van zaken rond een eerdere intrekking van de chauffeurskaart, bij besluit van 9 augustus 2012. Een in die procedure door verweerder verlangde nieuwe VOG kon verzoeker niet overleggen, omdat een nieuwe VOG hem was geweigerd op de grond dat hij eind 2011 onherroepelijk was veroordeeld voor feiten in verband met een illegale hennepkwekerij. Bij uitspraak van 24 augustus 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BX6793) heeft de voorzieningenrechter het eerdere intrekkingsbesluit op verzoek van verzoeker geschorst omdat naar voorlopig oordeel dat besluit niet op een deugdelijke motivering berustte. De voorzieningenrechter in die zaak overwoog in 5.6. van evengenoemde uitspraak o.a.:
“(…) Naar voorlopig oordeel is in het onderhavige geval onvoldoende aandacht besteed aan het feit dat verzoeker niet als straattaxichauffeur werkzaam is, maar uitsluitend belast is met contractvervoer (gehandicapten). Voorts is in het kader van de voorbereiding van het bestreden besluit geen aandacht besteed aan de vraag of de hiervoor bedoelde risico’s mogelijk zouden kunnen worden ondervangen door het verstrekken aan verzoeker, in plaats van de huidige chaufferspas, van een zogenoemde “chauffeurskaart onder beperkingen” waarmee uitsluitend contractvervoer mag worden verricht.
Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat een en ander in de bezwaarprocedure alsnog zal worden onderzocht. (…)”
Bij besluit van 10 december 2013 heeft verweerder het intrekkingsbesluit van 9 augustus 2012 herroepen op grond van de constatering dat bij de intrekking geen belangenafweging was gemaakt. Tevens is in dat besluit aan verzoeker meegedeeld dat opnieuw tot intrekking kan worden overgegaan als daartoe aanleiding bestaat.
3.
Het verzoek dat thans aan de orde is strekt ertoe dat verweerder verplicht wordt verzoeker hangende beroep te behandelen als ware hij in het bezit van de wettelijk vereiste chauffeurskaart, zonder dat verzoeker gehouden is een nieuwe VOG over te leggen aan verweerder. Daaraan legt verzoeker ten grondslag dat de nieuwe intrekking van zijn chauffeurskaart, bij besluit van 23 mei 2014, onrechtmatig is. Artikel 10 van Pro de Regeling is gewijzigd en vereist thans bij het ontbreken van een VOG geen belangenafweging meer voor intrekking. Artikel 82, zesde lid, van het Besluit personenvervoer 2000 (het Besluit) is evenwel onveranderd. Hieruit volgt dat er sprake moet zijn van een vermoeden dat niet langer aan de eisen voor de VOG wordt voldaan, wil verweerder bevoegd zijn een nieuwe VOG te verlangen, en tevens dat dit een discretionaire ("kan") bevoegdheid is. Verweerder ontleent dit vermoeden niet aan een nieuw feit, maar aan het feit dat ten grondslag lag aan het eerdere, inmiddels herroepen, intrekkingsbesluit. Volgens verzoeker is het in strijd met de ratio van de intrekkingsbevoegdheid – te weten, continue screening van taxichauffeurs – om op basis van gedateerde en eerder kenbare omstandigheden opnieuw na de eerdere herroeping van het intrekkingsbesluit om een nieuwe VOG te vragen. Uit verklaringen van verweerder in de Tweede Kamer blijkt ook dat de intrekkingsbevoegdheid is verleend om "direct actie te ondernemen op het moment dat een taxichauffeur met justitie in aanraking komt wegens een strafbaar feit". Van een nieuw feit is hier geen sprake en derhalve is er ook geen noodzaak tot directe actie.
Het is volgens verzoeker dan ook in strijd met de rechtszekerheid dat verweerder drie maanden na de herroeping van de eerdere intrekking een nieuwe VOG heeft verlangd. De handelswijze van verweerder is daarbij in strijd met het verbod van détournement de pouvoir; de bevoegdheid is niet bedoeld om een besluit dat eerder in rechte is geschorst en dat verweerder zelf al heeft herroepen, er via een omweg toch doorheen te drukken op grond van nieuwe gewijzigde regelgeving. Verder heeft verweerder in dit kader wel degelijk discretionaire ruimte, namelijk een discretionaire bevoegdheid om geen nieuwe VOG te verlangen, dan wel om verzoeker een chauffeurskaart onder beperkingen te verstrekken.
Verzoeker acht het voorts onjuist en onzorgvuldig dat verweerder zijn bezwaar kennelijk ongegrond heeft verklaard en om die reden van een hoorzitting heeft afgezien. Behalve aandacht voor de voorgeschiedenis in deze zaak was verweerder volgens verzoeker ook gehouden een hoorzitting te houden en aandacht te schenken aan de door verzoeker in bezwaar expliciet aangevoerde inhoudelijke argumenten ten aanzien van de toepasselijkheid van het wettelijke kader en de gewijzigde regelgeving. Verzoeker is bovendien van mening dat geen sprake is geweest van een onafhankelijke beoordeling van het bezwaar nu namens verweerder in het hele traject van de eerdere intrekkingsprocedure, alsmede in het kader van het thans bestreden besluit steeds één en dezelfde ambtenaar bij de besluitvorming betrokken is geweest.
Verzoeker wijst er tot slot op dat hij – blijkens de overgelegde verklaring van zijn werkgever [naam 2], die hem in dezen (net als in de vorige procedure) volledig steunt – bij deze werkgever nog steeds naar volle tevredenheid contractvervoer verricht van ouderen/hulpbehoevenden/gehandicapten van en naar een instelling/woonadres voor dagopvang dan wel therapeutische behandeling. Tevens verzorgt verzoeker voor dezelfde werkgever het vervoer van overledenen en helpt hij bij uitvaarten. Verzoeker heeft een contract voor onbepaalde tijd. Verzoeker is een alleenstaande ouder met een zoon van acht jaar en hij heeft een spoedeisend belang omdat de intrekking betekent dat hij een groot deel van zijn inkomen verliest. Ter zitting heeft verzoeker desgevraagd aangegeven dat hij ook met een chauffeurskaart onder beperkingen geholpen zou zijn, aangezien hij daarmee bij zijn werkgever kan blijven werken.
4.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van het huidige artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling tot intrekking van de chauffeurskaart wordt overgegaan indien de bestuurder desgevraagd geen nieuwe VOG overlegt; verweerder heeft hierbij geen beleidsruimte. Dat er aanleiding was om van verzoeker een nieuwe VOG te verlangen blijkt uit het dossier. Het vermoeden dat verzoeker niet meer voldoet aan de eisen voor het afgeven van een nieuwe VOG is volgens verweerder niet weggenomen door de herroeping van het eerdere intrekkingsbesluit. Voor het opnieuw verlangen van een nieuwe VOG is volgens verweerder niet nodig dat er nieuwe feiten bekend zijn geworden ten aanzien waarvan niet eerder om een nieuwe VOG is verzocht. Verzoeker heeft geen nieuwe VOG overgelegd, zodat terecht tot intrekking is overgegaan.
5.
De voorzieningenrechter overweegt ten aanzien van de spoedeisendheid als volgt. Verweerder heeft de chauffeurskaart van verzoeker ingetrokken met ingang van 23 mei 2014. Het is verboden voor verzoeker om zonder deze chauffeurskaart taxivervoer te verrichten. Daarmee staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter genoegzaam vast dat met het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening een spoedeisend belang is gemoeid.
6.1
De voorzieningenrechter dient vervolgens de vraag te beantwoorden of er grond bestaat voor het treffen van een voorziening als door verzoeker verzocht.
6.2
De Wet personenvervoer 2000 (de Wet) luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 79
1.
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over:
(…)
e. de eisen en verplichtingen te stellen aan vervoerders die taxivervoer verrichten en aan bestuurders van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht;
(…)
Artikel 80
Het is verboden taxivervoer te verrichten in strijd met de bij of krachtens de artikelen 79, 81, 81a, 82a en 82b gestelde regels."
Het Besluit luidt voor zover hier van belang:
"Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
h. chauffeurskaart: aan een bestuurder afgegeven boordcomputerkaart waarmee de boordcomputer de identiteit van de desbetreffende bestuurder kan vaststellen en waarop gegevens kunnen worden opgeslagen;
(…)
Artikel 81
(…)
3.
Met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, wordt slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige, behoorlijk leesbare, door Onze Minister verstrekte chauffeurskaart.
4.
Voor bij ministeriële regeling aan te wijzen soorten taxidiensten waarbij gedurende een bepaalde periode meermalen taxivervoer wordt verricht volgens een schriftelijke overeenkomst waarin tarieven zijn vastgelegd, kan in de plaats van de in het derde lid bedoelde chauffeurskaart volstaan worden met een chauffeurskaart onder beperkingen.
5.
De bestuurder van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, is in het bezit van een door Onze Minister verstrekte chauffeurskaart of chauffeurskaart onder beperkingen en gebruikt deze kaart ten behoeve van een deugdelijke registratie van de gegevens, bedoeld in artikel 79, derde tot en met vijfde lid.
(…)
Artikel 82
1.
Bij de aanvraag voor de chauffeurskaart worden de volgende documenten overgelegd:
(…)
c. een met het oog op het uitoefenen van het beroep van taxichauffeur verleende verklaring omtrent het gedrag overeenkomstig de bepalingen van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, die niet ouder is dan vier maanden
(…)
6.
Indien Onze Minister vermoedt dat de bestuurder van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, niet meer voldoet aan de eisen voor het afgeven van een geneeskundige verklaring of een verklaring omtrent het gedrag, als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, respectievelijk c, kan Onze Minister verlangen dat die bestuurder zich binnen een door hem vast te stellen termijn aan een nieuw geneeskundig onderzoek onderwerpt, respectievelijk opnieuw verzoekt om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag. De bestuurder overlegt binnen een door Onze Minister vast te stellen termijn de nieuwe geneeskundige verklaring of de nieuwe verklaring omtrent het gedrag."
Tot 13 februari 2014 luidde het derde lid van artikel 10 van Pro de Regeling als volgt:
"De chauffeurskaart en de chauffeurskaart onder beperkingen kunnen worden ingetrokken:
(…)
c. indien de bestuurder niet of niet tijdig een nieuwe geneeskundige verklaring of een nieuwe verklaring omtrent het gedrag overlegt als bedoeld in artikel 82, zesde lid, van het Besluit;
(…)"
De Regeling ten tijde van het bestreden besluit luidt :
"Artikel 10
1.
De chauffeurskaart en de chauffeurskaart onder beperkingen worden ingetrokken:
(…)
d. indien de bestuurder niet of niet tijdig ingevolge artikel 82, zesde lid, van het Besluit een nieuwe geneeskundige verklaring of een nieuwe verklaring omtrent het gedrag overlegt als bedoeld in artikel 82, eerste lid, onder b, onderscheidenlijk c van het Besluit;
(…) "
6.3.1 De voorzieningenrechter overweegt dat, onder andere in het kader van de toets aan het rechtszekerheidsbeginsel, de thans in geding zijnde intrekking niet op zichzelf staat maar – zoals bij randnummer 2 is weergegeven – is voorafgegaan door een eerdere intrekking, die de voorzieningenrechter heeft geschorst bij zijn uitspraak van 24 augustus 2012. Aan die schorsing van het intrekkingsbesluit lag, zoals blijkt uit rechtsoverwegingen 5.5-5.7 van die uitspraak, ten grondslag dat verweerder onder de gelding van het toenmalige artikel 10, derde lid, onder c, van de Regeling (oud) gehouden was om bij de voorbereiding van een intrekkingsbesluit aandacht te besteden aan de vraag of er ondanks het niet (tijdig) overgelegd zijn van een VOG niettemin, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, redenen zijn om niet tot intrekking over te gaan. Blijkens die uitspraak had verweerder dit nagelaten en ook niet onderzocht of de risico's die samenhangen met het ontbreken van een VOG konden worden ondervangen door het verstrekken aan verzoeker van een "chauffeurskaart onder beperkingen" (nu verzoeker geen straattaxi bestuurt maar uitsluitend contractvervoer verricht). Uit die uitspraak – zoals onder 2 hiervoor geciteerd – blijkt voorts dat verweerder heeft aangegeven beide punten in de bezwaarprocedure alsnog te zullen onderzoeken. Woorden van gelijke strekking zijn namens verweerder geuit op de vervolgens gehouden ambtelijke hoorzitting in bezwaar van 12 september 2012.
De voorzieningenrechter constateert dat in de uiteindelijke beslissing op bezwaar (herroeping eerdere intrekkingsbesluit) – die door verweerder overigens eerst bij besluit van 13 december 2013 is genomen – evenwel vergeefs gezocht wordt naar de uitkomsten van dit nadere onderzoek. Verweerder heeft in dat besluit volstaan met de blote vaststelling dat een hierop betrekking hebbende belangenafweging niet is verricht en dat de intrekking daarom ongedaan moet worden gemaakt. Enig inzicht in de gedachtegang die verweerder tot deze handelswijze heeft gebracht biedt het besluit niet. De voorzieningenrechter overweegt dat door dat besluit op zijn minst de indruk is gewekt dat het tot dan toe bekende feit in het licht van de op dat moment geldende regelgeving en gelet op de inhoud van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 augustus 2012 verweerder (bij nader inzien) geen aanleiding meer gaf om de chauffeurskaart van verzoeker in te trekken. Hieraan doet niet af dat in het besluit is vermeld dat opnieuw tot intrekking kan worden overgegaan als daartoe aanleiding bestaat.
6.3.2 In de motivering van het primaire besluit van 23 mei 2014 (het nieuwe intrekkingsbesluit) waarin – op basis van hetzelfde eerder bekende feit – verweerder opnieuw tot intrekking overgaat stelt verweerder het per 13 februari 2014 gewijzigde artikel 10 van Pro de Regeling (Staatscourant 2014 nr. 4127) centraal. De wijziging strekt er – mede blijkens de toelichting – toe dat de chauffeurskaart (al dan niet onder beperkingen) onvoorwaardelijk wordt ingetrokken indien de chauffeur geen VOG kan overleggen indien verweerder dit verlangt. De bedoeling van de nieuwe regeling is om de discretionaire ruimte die verweerder volgens rechtspraak van het College onder het oude artikel 10 van Pro de Regeling had om bij de beslissing over intrekking rekening te houden met bijzondere omstandigheden, weg te nemen. Een belangenafweging is met de gewijzigde Regeling niet meer aan de orde. In overgangsrecht is bij de wijziging niet voorzien. De nieuwe regeling is voor houders van een chauffeurskaart ongunstiger nu bijzondere omstandigheden aan de intrekking niet meer in de weg kunnen staan.
Het heeft de aandacht van de voorzieningenrechter getrokken dat de datum van het besluit van herroeping van het eerdere intrekkingsbesluit (13 december 2013), de datum van inwerkingtreding van deze – van het ministerie van verweerder afkomstige – wijziging van de Regeling (13 februari 2014) en het moment waarop verweerder ertoe overging van verzoeker opnieuw een VOG te verlangen – te weten 14 maart 2014 – in de tijd dicht bij elkaar liggen. Deze nauwe volgtijdelijkheid, het gegeven dat verweerder voor de hernieuwde intrekking geen andere feiten of omstandigheden heeft aangevoerd dan die waarmee hij reeds ten tijde van het besluit van 13 december 2013 bekend was, alsmede het feit dat verweerder het eerdere intrekkingsbesluit, in rechte geschorst reeds op 24 augustus 2012, pas op 13 december 2013 zonder nadere motivering heeft herroepen, wekken op zijn minst genomen de schijn dat verweerder de inwerkingtreding van een voor verzoeker ongunstiger rechtsregime heeft afgewacht om onder de gelding daarvan opnieuw te kunnen beslissen over de intrekking van diens chauffeurskaart zonder dat verweerder onder de gelding van het oude artikel 10 van Pro de Regeling de noodzakelijke belangenafweging, waartoe verweerder gehouden was, hoefde te verrichten.
Ter zitting heeft verweerder hieromtrent geen opheldering kunnen verschaffen. Voor zover verweerder zich heeft willen beroepen op het belang van continue screening van taxichauffeurs, geldt dat het systeem van continue screening – dat besloten ligt in artikel 82, zesde lid, van het Besluit – reeds bestond vóór de inwerkingtreding van het gewijzigde artikel 10 van Pro de Regeling en op zichzelf dus niet maatgevend kan zijn geweest voor de beslissing om de chauffeurskaart van verzoeker opnieuw aan een beoordeling te onderwerpen.
6.4
De gang van zaken zoals hiervoor beschreven, waarbij de intrekking van de chauffeurskaart eerst integraal en onvoorwaardelijk wordt herroepen maar kort daarna, op basis van dezelfde feiten en omstandigheden, onder de gelding van een gewijzigde, ongunstigere rechtsbasis opnieuw tot intrekking wordt overgegaan, doet in het licht van de rechtszekerheid ernstige twijfels rijzen.
Daarbij komt dat verzoeker naar voorlopig oordeel niet ten onrechte heeft geklaagd dat verweerder het bezwaar niet kennelijk ongegrond had mogen verklaren en dus ook niet had mogen afzien van een hoorzitting. Ook als verweerder gevolgd kan worden in zijn standpunt dat het gewijzigde artikel 10 van Pro de Regeling op zichzelf duidelijk is, is de toepassing daarvan in het geval van verzoeker – gegeven de zojuist besproken voorgeschiedenis en de in bezwaar door verzoeker expliciet aangevoerde inhoudelijke argumenten ten aanzien van de toepassing van de gewijzigde Regeling in zijn geval – niet zonder problemen. Van kennelijke ongegrondheid van het bezwaar is naar voorlopig oordeel dan ook geen sprake.
6.5
Gelet op het voorgaande is niet uitgesloten dat de intrekking in beroep geen, althans niet onverkort, stand zal houden. Onder deze omstandigheden moet aan het belang van verzoeker bij schorsing van de intrekking hangende beroep groter gewicht worden toegekend dan aan het belang van verweerder bij onverkorte gelding ervan. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter in het bijzonder het gegeven dat verweerder na schorsing van het eerdere intrekkingsbesluit ruim een jaar de tijd heeft genomen om op het bezwaar te beslissen, en in dat besluit de eerdere intrekking volledig heeft herroepen, en vervolgens nogmaals enkele maanden zijn verstreken voordat verweerder een nieuw intrekkingsbesluit heeft genomen. Uit deze gang van zaken kan niet worden afgeleid, noch kan in dat licht staande worden gehouden, dat verweerder het als een acuut probleem ziet dat verzoeker langer – althans voorlopig – zijn werk als chauffeur voor contractvervoer bij [naam 2] voortzet. Dat hiervan een groot risico zou uitgaan is door verweerder niet gesteld.
7.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit van 28 mei 2014 en het primaire besluit van 23 mei 2014 zijn geschorst. De voorzieningenrechter zal bepalen dat verzoeker zijn chauffeurskaart gedurende de schorsing uitsluitend zal gebruiken in het kader van zijn werkzaamheden voor [naam 2].
8.
De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,-- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit van 28 mei 2014 en het primaire besluit van 23 mei 2014;
- bepaalt dat verzoeker gedurende de schorsing zijn chauffeurskaart uitsluitend zal gebruiken voor contractvervoer bij zijn werkgever [naam 2] te [plaats];
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,-- aan verzoeker
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in aanwezigheid van mr. M.J. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2014.
w.g. H.A.B. van Dorst-Tatomir w.g. M.J. van Veen
Afschrift verzonden aan partijen op: