Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 10/971 en 10/972
5101
Uitspraak van de meervoudige kamer van 10 september 2014 in de zaken tussen
[naam 1] en [naam 2], te [plaats], appellanten
(gemachtigde: C. Blokland),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: C.J.M. Daniels).
Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2010 (het primaire besluit I) heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) een randvoorwaardenkorting van 20% op de aan appellanten voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen vastgesteld.
Bij besluit van 27 augustus 2010 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellanten hiertegen ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen het bestreden besluit I beroep (10/971) ingesteld.
Bij besluit van 20 mei 2010 (het primaire besluit II) heeft verweerder op grond van de Regeling de slachtpremie van appellanten voor het jaar 2009 vastgesteld met toepassing van de randvoorwaardenkorting van 20%.
Bij besluit van 1 september 2010 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van appellanten daartegen ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen het bestreden besluit II beroep (10/972) ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend in beide zaken.
Het College heeft de behandeling van de beroepen aangehouden in afwachting van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het beroep van appellanten over de toepassing van de randvoorwaardenkorting op de aan hen voor 2009 vastgestelde subsidie voor agrarisch natuurbeheer.
Het Hof heeft op 27 februari 2014 arrest gewezen in die zaak (C-396/12).
Partijen hebben hun standpunten kenbaar gemaakt naar aanleiding van het arrest.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2014. [naam 1] is hierbij verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Appellanten hebben voor 2009 rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling aangevraagd. Op 13 maart 2009 vond een controle plaats op hun bedrijf door de voormalige Algemene Inspectiedienst (AID). [naam 3] ([naam 3]), een loonwerker, reed op dat moment in opdracht van appellanten mest uit op een perceel grasland dat behoort tot het bedrijf van appellanten. In het van de controle opgemaakte proces-verbaal verklaren de opsporingsambtenaren, [naam 4] en [naam 5], dat zij hebben waargenomen dat de bemester niet constant over de grond liep, het perceel erg ongelijk en nat was en de dierlijke mest deels over het gras was gebracht en deels in strookjes tussen het gras op de grond. Volgens de opsporingsambtenaren was de mest tussen de graspollen zodanig uitgevloeid dat de strookjes in elkaar overliepen en hadden de strookjes een grotere breedte dan vijf centimeter. Verder verklaren zij dat de bemester op gedeeltes van het perceel volledig boven de grond werd gehouden terwijl de dierlijke mest eruit liep.
[naam 3] verklaart in het proces-verbaal dat het perceel natter is dan elders, omdat de grond daar kapot is gelopen door de koeien en er veel water staat in de gaten van de poten. Volgens [naam 3] heeft hij opdracht gekregen van de eigenaar van de percelen om hier mest met de sleepstang uit te rijden en heeft de eigenaar verder geen voorwaarden gesteld.
[naam 1] heeft verklaard dat hij opdracht heeft gegeven om mest uit te rijden en dat hij hierbij niet specifiek heeft aangegeven hoe de mest moest worden uitgereden, omdat iedere loonwerker weet hoe dit moet.
Het beroep 10/971
2.
Bij het primaire besluit I heeft verweerder aan appellanten op grond van de bevindingen bij de controle een korting van 20% opgelegd wegens de opzettelijke niet-naleving van de randvoorwaarde in artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Besluit). In het bestreden besluit I heeft verweerder het primaire besluit I gehandhaafd.
3.1
Appellanten stellen in de eerste plaats dat de niet-naleving door de loonwerker niet aan hen kan worden toegerekend. Het gaat hier niet om een niet-naleving die een gevolg is van een handelen of nalaten dat rechtstreeks aan de landbouwer kan worden toegeschreven zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003. Appellanten hebben aan een erkend loonbedrijf dat met geschikte apparatuur werkt opdracht gegeven om mest uit te rijden. Gelet op het arrest van het Hof geldt bovendien dat de landbouwer voor een niet-naleving door een derde aansprakelijk “kan” worden gesteld indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies. Het woord “kan” betekent dat verweerder een bevoegdheid heeft, maar geen plicht om de landbouwer aansprakelijk te stellen. Verweerder heeft zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat het Europees recht hem ertoe verplichtte om de niet-naleving van de loonwerker toe te rekenen aan appellanten.
3.2
Appellanten betogen verder dat geen sprake was van opzet bij de niet-naleving van het verbod om dierlijke mest niet-emissiearm aan te wenden. Zij wijzen erop dat de loonwerker weliswaar door de strafrechter is veroordeeld bij vonnis van 23 juni 2010, maar dat de rechter hierbij niet bewezen achtte dat de loonwerker opzettelijk heeft gehandeld. Verweerder heeft ten onrechte voor de vraag of sprake is van opzet de criteria in artikel 8, eerste en tweede lid van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB – waaronder het langdurig bestendig beleid – zonder meer bepalend geacht. Gelet op het arrest van het Hof bestaat voor de landbouwer de mogelijkheid om bewijs te leveren dat geen sprake was van opzet. Het vonnis van de strafrechter moet als zodanig bewijs worden beschouwd.
3.3
Appellanten wijzen er verder op dat verweerder in twee vergelijkbare zaken het daarin aanvankelijk aan de betrokken landbouwers gemaakte verwijt van opzettelijk handelen heeft laten vallen in de betreffende beroepsprocedures bij het College (AWB 11/379 en 10/1055). Het is volgens appellanten in strijd met het gelijkheidsbeginsel dat verweerder dit ten aanzien van hen niet heeft gedaan.
4.
Verweerder stelt dat het perceel waarop de dierlijke mest niet-emissiearm is uitgereden ongelijk was en dat de grond was vertrapt door koeien. Bovendien was de grond ten tijde van het uitrijden van de mest nat. Er stond water in de gaten op het perceel omdat het ’s nachts geregend had. Deze omstandigheden zijn voor het uitrijden van dierlijke mest allesbehalve gunstig. Desondanks hebben appellanten ervoor gekozen om geen instructies te geven en toezicht uit te oefenen. Appellanten hebben daarom welbewust het risico genomen dat op de door hen beheerde – en als subsidiabele grond opgegeven – landbouwgrond overtredingen konden plaatsvinden. Dit rechtvaardigt volgens verweerder de conclusie dat appellanten, indien niet opzettelijk, dan toch in ieder geval voorwaardelijk opzettelijk hebben gehandeld bij de niet-naleving van de randvoorwaarde. Indien en voor zover appellanten wel toezicht hebben gehouden (wat appellanten hebben gesteld in het bezwaarschrift), dan hebben zij willens en wetens nagelaten om onmiddellijk in te grijpen bij de constatering van de niet-naleving van de randvoorwaarde. Dit geldt zeker nu het verbod op het niet-emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen al jarenlang geldt en het bovendien direct zichtbaar is als de mest niet-emissiearm op een perceel wordt aangewend.
5.1
Het College stelt voorop dat op grond van de in de bijlage bij het bestreden besluit genoemde communautaire en nationale bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
5.2
De randvoorwaarde in artikel 5, eerste lid, van het Besluit verbiedt dierlijke meststoffen te gebruiken op grasland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend. Niet in geschil is dat op 13 maart 2009 door een loonwerker in opdracht van appellanten dierlijke mest is uitgereden op niet-emissiearme wijze op een perceel dat behoort tot het bedrijf van appellanten.
5.3
Uit het arrest van het Hof volgt dat het Unierecht er niet aan in de weg staat dat verweerder bij de beoordeling van het begrip “opzettelijke niet-naleving” een hoge bewijswaarde toekent aan het criterium van het bestaan van een langdurig bestendig beleid, voor zover de subsidieontvanger gelegenheid wordt geboden tegenbewijs te leveren dat niet opzettelijk is gehandeld. Voorts dient, wanneer de overtreding door een derde is begaan, wat betreft de positie van de subsidieontvanger te worden bezien of opzet of nalatigheid kan worden aangenomen door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies.
5.4
Verweerder heeft in het bestreden besluit I opzettelijke niet-naleving door appellanten van de randvoorwaarde dat mest emissiearm moet worden uitgereden aangenomen op de enkele grond dat die randvoorwaarde langdurig bestendig beleid betreft als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels. Verweerder heeft appellanten niet de gelegenheid geboden tegenbewijs te leveren, noch op enige wijze beoordeeld of de overtreding van de loonwerker [naam 3], die de mest heeft uitgereden, aan appellanten kan worden toegerekend. Reeds daarom is het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond en komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking.
5.5
In het kader van de definitieve beslechting van het geschil zal het College bezien of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven.
5.5.1
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld in haar uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2489, over de toepassing van de randvoorwaardenkorting op de aan appellanten voor 2009 vastgestelde subsidie voor agrarisch natuurbeheer, kan uit punt 29 van het arrest van het Hof worden afgeleid dat artikel 51, eerste lid, van Verordening (EG) 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 dwingend is geformuleerd en de lidstaat en daarmee het bestuursorgaan belast met de uitvoering van de subsidieregeling geen ruimte laat om daarvan af te wijken. Ingevolge het hier van toepassing zijnde artikel 6, eerste lid, van de Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 wordt – samengevat weergegeven – het totaalbedrag van de rechtstreekse betalingen verlaagd of ingetrokken wanneer de betrokken landbouwer een randvoorwaarde overtreedt. Deze bepaling verschilt niet wezenlijk van artikel 51, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1698/2005. Het College is daarom van oordeel dat artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 aan verweerder evenmin ruimte laat om daarvan af te wijken. Het College verwerpt dus de stelling van appellanten dat verweerder een discretionaire bevoegdheid heeft om al dan niet een korting toe te passen.
5.5.2
Uit dictum nummer 2 van het arrest van het Hof volgt dat ingeval inbreuk op de vereiste randvoorwaarden is gemaakt door een derde die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, de begunstigde aansprakelijk kan worden gesteld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van voornoemde derde.
5.5.3
Het College is van oordeel dat appellanten onvoldoende tegenbewijs hebben geleverd dat zij in weerwil van het bestendige beleid de randvoorwaarde niet opzettelijk hebben overtreden. Verweerder heeft terecht aangenomen dat appellanten tekort zijn geschoten in het op [naam 3] uitgeoefende toezicht en de aan hem gegeven instructies, zodat de gedraging van [naam 3] aan appellanten kan worden toegerekend. Het College verwijst hiertoe naar de overwegingen in de randnummers 10.2 en 10.3 van genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak en neemt deze overwegingen hier als de zijne over. Het College tekent hierbij aan dat ook in deze zaak verweerder ter zitting overtuigend heeft betoogd dat appellanten bekend zijn met de stukken land die door hun ligging een risico vormen bij bemesting en dat zij als ervaren agrariërs bekend moeten worden geacht met de risico’s die vertrapping en hevige regenval op de avond voor het uitrijden van de mest meebrengen.
5.5.4
Het beroep van appellanten op het gelijkheidsbeginsel faalt. Appellanten hebben niet gesteld en aannemelijk gemaakt dat de feiten die in de door hen genoemde zaken relevant waren voor de beoordeling of al dan niet sprake is van opzet voldoende vergelijkbaar zijn met die in de hier aan de orde zijnde zaak.
6.
Gelet op hetgeen in 5.5.3 en 5.5.4 is overwogen zal het College bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit I in stand blijven.
Het beroep 10/972
7.
Bij het primaire besluit II heeft verweerder op grond van de Regeling de slachtpremie van appellanten voor het jaar 2009 vastgesteld, waarbij hij de randvoorwaardenkorting van 20% heeft toegepast. In het bestreden besluit II heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd en voor de motivering hiervan volstaan met een verwijzing naar het bestreden besluit I. Appellanten hebben tegen het bestreden besluit II dezelfde beroepsgronden aangevoerd als tegen het bestreden besluit I.
8.
Gelet op hetgeen hiervoor in 5.4 is overwogen heeft verweerder het bestreden besluit II ten onrechte gebaseerd op het bestreden besluit I. Het beroep tegen het bestreden besluit II is daarom eveneens gegrond en dat besluit komt ook voor vernietiging in aanmerking. Nu zal worden bepaald dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit I in stand blijven, zal het College eveneens bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit II in stand blijven.
Proceskosten
9.
Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de door appellanten in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte kosten, die voor de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand, verletkosten en reiskosten in totaal € 1.203,56 bedragen. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Besluit) worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand hierbij vastgesteld op € 974,- op basis van 1 punt voor de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting (wegingsfactor 1 en samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van het Besluit).
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen 10/971 en 10/972 gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten I en II;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 298,-- aan appellanten te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.203,56.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.C. Stam en mr. J. Schukking, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2014.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. C.M. Leliveld