Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 13/722
13950
Uitspraak van de meervoudige kamer van 1 oktober 2014 in de zaak tussen
PSY Drechtsteden B.V. te Puttershoek, appellante
(gemachtigde: mr. M. Wiersma),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mr. A. Zelle en M. Nauta MSc).
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2012 (het primaire besluit) heeft verweerster de aanvraag van appellante voor het verlenen van een beschikbaarheidbijdrage voor twee doorstroomplaatsen van één volledige opleidingsplaats (1 Fte) voor de opleiding tot Gezondheidszorgpsycholoog gehandicaptenzorg afgewezen.
Bij besluit van 9 augustus 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2014, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.
Appellante exploiteert een instelling voor geestelijke gezondheidszorg (GGZ). In 2012 heeft appellante twee plaatsen voor de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog gecreëerd. In 2012 betrof dit instroomplaatsen, in 2013 doorstroomplaatsen. De Stichting PDO-GGZ Leiden-Rotterdam heeft appellante op 11 maart 2013 erkend als praktijkinstelling voor de opleiding gezondheidszorgpsycholoog, welke erkenning geldt vanaf 27 februari 2012. Appellante heeft voor de instroomplaatsen in 2012 geen subsidie ontvangen.
2.
Zorginstellingen kunnen voor de vervolgopleiding van het (medisch) personeel bij verweerster een subsidie aanvragen, genaamd beschikbaarheidbijdrage. In het Besluit Beschikbaarheidbijdrage WMG (Stb. 2012, nr. 396) is bepaald voor welke opleidingen verweerster een beschikbaarheidbijdrage kan toekennen.
Op 15 december 2011 heeft het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) een spelregeldocument opgesteld onder de titel "De spelregels toewijzingsvoorstel subsidieronde 2013 voor de 1e en 2e tranche zorgopleidingen van het opleidingsfonds". Voor de verschillende sectoren in de zorg is er een organisatie die een voorstel voor de toewijzing van de opleidingsplaatsen binnen de sector maakt. In de spelregels is vermeld hoe deze organisaties – aan de hand van een toewijzingsprotocol – het toewijzingsvoorstel maken dat zij daarna bij de minister van VWS (de minister) indienen. Op basis van de toewijzingsvoorstellen voor de verschillende sectoren heeft de minister op 15 augustus 2012 het verdeelplan opleidingen 2013 vastgesteld. Tegen het verdeelplan en de toewijzingsvoorstellen is geen bezwaar en beroep mogelijk.
De minister heeft verweerster op 17 september 2012 een aanwijzing gegeven betreffende de beschikbaarheidbijdrage. In artikel 4, tweede lid, van de Aanwijzing beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen 2013 is bepaald dat verweerster de aanvraag voor een beschikbaarheidbijdrage toetst aan het verdeelplan dat de minister voor het jaar 2013 vaststelt en voor de doorstroom tevens aan de opleidingsoverzichten van de relevante registratiecommissies voor het jaar 2013. Verweerster heeft de Beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen 2013 (AL/BR-0010) vastgesteld.
3.
Voor de sector GGZ heeft de Stichting Coördinerend Orgaan Nascholing en Opleiding in de GGZ (CONO) aan de hand van een toewijzingsprotocol een toewijzingsvoorstel voor de opleidingen in de GGZ gemaakt. Het CONO beheert het landelijk opleidingsregister voor gezondheidszorgpsycholoog, klinisch psycholoog, psychotherapeut en verpleegkundig specialist in de GGZ; zowel de gesubsidieerde als de niet gesubsidieerde opleidingsplaatsen worden door CONO geregistreerd. Op 10 februari 2012 heeft het CONO een brief aan alle opleidingsinstellingen gestuurd, betreffende de controle van de gegevens over de doorstroom opleidingsplaatsen in het CONO opleidingsregister, ronde 2013. Deze brief is niet naar appellante gestuurd, aangezien appellante toen nog niet erkend was voor de GZ-opleiding.
Op 5 april 2012 heeft het CONO een brief met het overzicht van de opleidingsplaatsen aan alle opleidingsinstellingen (inclusief appellante) gestuurd, betreffende de controle van de gegevens over de in- en doorstroom opleidingsplaatsen in het CONO opleidingsregister, ronde 2013. In de toelichting bij het overzicht van de opleidingsplaatsen is onder punt 15 en 16 vermeld:
" 15. Beschikte (gesubsidieerde) en boventallige (niet-gesubsidieerde) instroom en doorstroom 2012.
Controleer de informatie over de beschikkingen. Het Ministerie van VWS informeert het CONO over de afgegeven in- en doorstroom beschikkingen. Voor zover het bij het CONO bekend is hoeveel beschikkingen aan welke instelling zijn afgegeven, zal het CONO deze op een voor de instelling zo gunstig mogelijke manier koppelen aan de opleidingsplaatsen. Wij verzoeken u nadrukkelijk de informatie over de beschikkingen te checken. De afgegeven beschikkingen in 2012 zijn namelijk bepalend voor het vaststellen van de beschikte doorstroom in 2013.
• Indien u een andere verdeling van de instroom beschikkingen (BE) over de opleidingsplaatsen wenst, kunt u dat op het overzicht opleidingsplaatsen aangeven. U mag echter niet afwijken van het totaal aantal in het beschikkingsoverzicht genoemde personen en fte’s bij de betreffende opleiding en sector.
• Een andere verdeling van de doorstroom beschikkingen (BED) is niet mogelijk, mits u hierover met VWS gecommuniceerd hebt. U dient dan bij het CONO aan te geven wat de aard van de mutatie is geweest en een kopie van de afgegeven subsidiebeschikking van VWS bij te sluiten.
• Wanneer het Ministerie van VWS bij de subsidieverlening 2012 plaatsen aan uw instelling heeft beschikt die niet zijn opgenomen in het overzicht, dient u dat kenbaar te maken op het overzicht en tevens de door u gewenste verdeling van de beschikte plaatsen aan te geven. Als bewijs dient u aan het CONO een afschrift van de subsidiebeschikking 2012 te overleggen.
16.
Boventallige opleidingsplaatsen en subsidie
Doorstroom van een niet eerder gesubsidieerde opleidingsplaats is een zogenoemde boventallige doorstroomplaats. Deze komt niet voor subsidie in aanmerking. De enige manier om alsnog voor subsidie in aanmerking te komen is om een instroomplaats aan te vragen bij het opleidingsinstituut. Wanneer deze beschikt wordt, kan de opleidingsplaats worden ingevuld door een doorstromer. Dit dient u duidelijk en tijdig bij uw opleidingsinstituut en het CONO door te geven. De opleidingsinstituten reserveren namelijk een plaats in de opleidingsgroep. Daarnaast koppelt het CONO beschikte instroomplaatsen automatisch aan instroomkandidaten en uitsluitend op verzoek van de praktijkinstelling aan doorstroomplaatsen. Let op: het aanvragen van instroomplaatsen kent bepaalde deadlines. De deadline is voor subsidieronde 2013 per 23 maart 2012 verstreken."
Met de brief van 5 april 2012 heeft het CONO appellante verzocht om de in- en doorstroomgegevens uit het opleidingsoverzicht te controleren en ontbrekende gegevens aan te vullen. In het opleidingsoverzicht is vermeld dat er bij appellante in 2013 twee doorstroomopleidingsplaatsen zijn. Tevens is vermeld dat er geen beschikte opleidingsplaatsen zijn. Als uiterste reactiedatum is vrijdag 20 april 2012 om 17.00 uur genoemd. Opgemerkt is dat reacties die daarna ontvangen worden niet meer verwerkt zullen worden bij de voorbereiding van het toewijzingsvoorstel voor gesubsidieerde opleidingsplaatsen in 2013. Appellante heeft op deze brief niet gereageerd.
Op 24 mei 2012 heeft het CONO een brief met het concept- toewijzingsvoorstel aan alle opleidingsinstellingen gestuurd. Op 8 juni 2012 heeft appellante een zienswijze op het concept- toewijzingsvoorstel ingediend bij het CONO. Op 22 juni 2012 heeft het CONO op de zienswijze van appellante gereageerd met de mededeling dat het CONO niet tegemoet kan komen aan het verzoek van appellante om het concept toewijzingsvoorstel voor 2013 te wijzigen, omdat appellante gereageerd heeft na 20 april 2012. Op 15 juli 2012 heeft het CONO het toewijzingsvoorstel vastgesteld.
4.
Tussen partijen is niet in geschil dat de afwijzing van de aanvraag verlening beschikbaarheidbijdrage medische vervolgopleidingen in overeenstemming is met de Aanwijzing beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen 2013 en de Beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen 2013. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerster had moeten afwijken van het verdeelplan, gelet op de totstandkoming daarvan.
5.
Appellante voert aan dat verweerster had moeten afwijken van het verdeelplan en de aanvraag van appellante (gedeeltelijk) had moeten inwilligen. Het aanvraag- en besluitvormingsproces is voor appellante dusdanig onduidelijk geweest dat haar niet kan worden aangerekend dat zij niet de juiste aanvraag heeft ingediend. Appellante wist niet dat zij voor een doorstroomplaats alleen subsidie kon aanvragen door een aanvraag voor een instroomplaats in te dienen. Als haar dat tijdig was verteld had zij dit op tijd kunnen herstellen. Daarnaast stelt appellante dat het toewijzingsprotocol en het spelregeldocument niet juist door het CONO zijn toegepast, omdat zij niet tijdig op deze mogelijkheid is gewezen. Voorts stelt appellante dat verweerster onvoldoende gemotiveerd heeft waarom er geen aanleiding bestond om op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het gevoerde beleid. Daarnaast is er schending van artikel 3:2 en 4:5 Awb, nu verweerster heeft nagelaten te voorzien in een zorgvuldig besluitvormingsproces dat ook voor 'nieuwkomers' te doorgronden is en waarin de mogelijkheid wordt geboden ontbrekende gegevens aan te vullen en onjuiste formulieren te vervangen door de juiste.
6.
Verweerster stelt zich op het standpunt dat zij de aanvraag van appellante terecht heeft afgewezen nu appellante in het verdeelplan niet voorkomt. Verweerster stelt dat het aanvraag- en besluitvormingsproces duidelijk is. Voorts vindt verweerster dat appellante zelf verantwoordelijk is voor het controleren van de gegevens in de opleidingsoverzichten van het CONO. Appellante is in de gelegenheid geweest om wijzigingen in het opleidingsoverzicht aan te brengen. Verweerster betwist dat het CONO onvoldoende informatie heeft verstrekt of dat er sprake is van ondoorzichtigheid. Verweerster stelt dat het CONO het toewijzingsprotocol en het spelreglement juist heeft toegepast. Omdat in de opleidingsoverzichten is aangegeven dat er twee doorstroomplaatsen zijn waarvoor geen beschikking is afgegeven en niet is aangegeven dat er beschikte doorstroomplaatsen zijn, zijn de doorstroomplaatsen niet meegenomen in het toewijzingsvoorstel. Vaak worden opleidingen gevolgd buiten de subsidie of beschikbaarheidbijdrage om. Deze opleidingen worden door het CONO ter registratie in het opleidingsoverzicht opgenomen. Er bestond dan ook geen reden appellante hierop te wijzen. Van schending van artikel 3:2 en 4:5 Awb is geen sprake. Ook is verweerster niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden geven om van het verdeelplan af te wijken.
7.
Op grond van de Aanwijzing beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen 2013 en de Beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage (medische) vervolgopleidingen 2013 dient verweerster een aanvraag voor een beschikbaarheidbijdrage te toetsen aan het verdeelplan. Verweerster heeft de aanvraag van appellante afgewezen omdat de opleidingsplaatsen van appellante in het verdeelplan niet voorkomen. Verweerster is daarbij nagegaan of de totstandkoming van het verdeelplan zorgvuldig is geweest. Omdat het verdeelplan is gebaseerd op de toewijzingsvoorstellen die per sector zijn gemaakt, is verweerster nagegaan of de totstandkoming van de toewijzingsvoorstellen zorgvuldig is geweest. Verweerster is tot de conclusie gekomen dat het toewijzingsvoorstel dat het CONO heeft gemaakt zorgvuldig tot stand is gekomen.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellante niet gereageerd heeft op de brief van 5 april 2012 van het CONO. Het College is van oordeel dat van appellante verwacht had mogen worden dat zij naar aanleiding van de brief van 5 april 2012 en met name gelet op punt 15 en 16 van de toelichting bij het overzicht van de opleidingsplaatsen dat bij de brief van 5 april 2012 was gevoegd, contact zou hebben opgenomen met het CONO om eventuele onduidelijkheden weg te nemen en zich nader te laten informeren over de totstandkoming van het toewijzingsvoorstel en de wijze waarop zij haar doorstroomplaatsen alsnog voor een beschikbaarheidbijdrage in aanmerking zou kunnen laten komen. Nu appellante heeft nagelaten te reageren op de brief van 5 april 2012, heeft verweerster de conclusie kunnen trekken dat de totstandkoming van het toewijzingsvoorstel niet zodanige gebreken kende dat de minister het toewijzingsvoorstel niet aan het verdeelplan ten grondslag had kunnen leggen. Met verweerster is het College van oordeel dat van schending van artikel 3:2 en 4:5 Awb geen sprake is.
Ten aanzien van het betoog van appellante dat verweerster onvoldoende gemotiveerd heeft waarom er geen aanleiding bestond om op grond van artikel 4:84 Awb af te wijken van de beleidsregels overweegt het College dat appellante geen zodanige bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd dat geoordeeld moet worden dat verweerster daarmee rekening had moeten houden.
8.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. W.A.J. van Lierop en mr. M. Munsterman, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 oktober 2014.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.E. Mulder