Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/566
5220
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 november 2015 in de zaak tussen
Erven [naam 1] , te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. E.H. Eigersma),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).
Procesverloop
Bij twee besluiten van 11 september 2013 (de primaire besluiten) heeft verweerder gedeeltelijk de reeds betaalde bebossingsbijdrage en een bedrag voor inkomenscompensatie op grond van de Stimuleringsregeling bosuitbreiding op landbouwgronden (Stimuleringsregeling) met wettelijke rente teruggevorderd. Een van deze primaire besluiten (primair besluit 1) heeft betrekking op terugvorderingen ten aanzien van een perceel van 7,01 ha terwijl het andere (primair besluit 2) betrekking heeft op terugvorderingen ten aanzien van een perceel van 18,29 ha.
Bij besluit van 14 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2015. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens appellanten heeft ook [naam 2] als partij deskundige het woord gevoerd.
Overwegingen
1.1
Het College neemt de volgende, niet betwiste feiten als vaststaand aan.
[naam 1] (wijlen de echtgenoot/vader van appellanten) heeft op 5 april 1994 twee aanvragen ingediend voor bijdragen in de bebossingskosten van snelgroeiende loofbomen en inkomenscompensatie door middel van twee door hem ondertekende formulieren, genaamd “Aanvraagformulier Bosuitbreidingsregeling blijvend bos plantseizoen 1994-1995”. Op dit formulier staat in de toelichting onder i, naast de handtekening van [naam 1] , dat de aanvrager zich goed dient te vergewissen van de in de Regeling gestelde voorwaarden en verplichtingen. Indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden van de Regeling en als de verplichtingen niet worden nageleefd, worden de uitbetaalde bedragen teruggevorderd. Aanvrager verklaart voorts op dit formulier dat hij de percelen waarvoor de aanvraag is ingediend, beplant, het bos gedurende twintig jaar in stand zal houden en de landbouwgrond, waarop de bijdrage van toepassing is, uit productie zal nemen en houden gedurende de gehele tijd dat de verplichtingen zijn aangegaan.
Bij besluiten van 2 mei 1994 en 3 mei 1994 zijn door (de voorganger van) verweerder de bijdragen in de kosten van de bebossing respectievelijk de bijdragen ter compensatie van het inkomensverlies toegekend. Deze aanvragen hadden betrekking op twee percelen, een van 7,01 hectare en een van 18,29 hectare. De jaarlijkse inkomenscompensatie bedroeg fl 10.515,- respectievelijk fl 27.810,-. De bebossingsbijdrage was fl 20.679,50 respectievelijk fl 54.693,-.
1.2
Naar aanleiding van een controle op 8 juli 2010 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit vastgesteld dat op een gedeelte van in totaal 3,82 hectare geen populieren meer voorkwamen. Bij besluit van 15 oktober 2010 heeft de Minister zich op het standpunt gesteld dat een oppervlakte van 2,37 ha niet voldeed aan de voorwaarden van de Stimuleringsregeling en heeft hij meegedeeld dat hij voor wat betreft deze oppervlakte de besluiten tot toekenning van de bebossingsbijdrage en de inkomenscompensatie voor dit perceel introk. Dit betekent dat appellanten verplicht waren om nog 15,92 hectare blijvend bos in stand te houden. Verweerder heeft in verband hiermee de bebossingsbijdrage voor wat betreft het gedeelte dat niet meer voldeed aan de voorwaarden uit de Stimuleringsregeling, conform artikel 16 van Pro deze regeling, geheel teruggevorderd inclusief wettelijke rente over de periode vanaf de eerste uitbetaling tot het moment van de controle; dit was een bedrag van € 7.282,75. Voorts heeft verweerder de inkomenscompensatie teruggevorderd in (getrapte) evenredigheid met het aantal jaren (16) dat deze werd verkregen, vermeerderd met de wettelijke rente daarover over de periode vanaf de eerste uitbetaling tot aan het moment van de controle; dit was een bedrag van € 9.900,47. Verweerder heeft het destijds door appellanten ingediende bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard. Het College heeft in zijn uitspraak van 5 november 2013 het door appellanten ingestelde beroep gegrond verklaard doch bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand blijven (ECLI:NL:CBB:2013:221).
1.3
Appellanten hebben op 10 februari 2012 een ”opgave kap houtopstand” op grond van de Boswet gedaan. Het verzoek van appellanten om te worden ontheven van de uit de Boswet voortvloeiende herplantplicht is afgewezen. Op 11 maart 2015 hebben appellanten toestemming gekregen op grond van de Boswet voor compensatie van de herplantplicht op andere grond dan de grond waarop zich de gekapte houtopstand bevond.
1.4
Tijdens een administratieve controle naar aanleiding van de ontvangst van een gecombineerde opgave 2012 van 14 mei 2012 heeft verweerder geconstateerd dat de gronden per 1 januari 2012 niet meer bij appellanten of bij [naam 3] Holding B.V. in gebruik waren. Met behulp van luchtfotografie heeft verweerder geconstateerd dat er in 2012 geen bomen meer aanwezig waren op beide percelen. Appellanten hebben de bossen in maart 2012 gekapt.
2.1
Bij de primaire besluiten van 11 september 2013 heeft verweerder de bijdragen, toegekend bij beschikkingen van 2 mei 1994 en 3 mei 1994, teruggevorderd.
In het primaire besluit 1 ten aanzien van 7,01 hectare vordert verweerder in de eerste plaats op grond van artikel 16 van Pro de Stimuleringsregeling de bebossingsbijdrage ter hoogte van €9.383,95 (7,01 ha x €1.338,65) terug, vermeerderd met wettelijke rente over de periode van uitbetaling van de bijdrage tot en met het moment van constatering. Het betreft de wettelijke rente ter hoogte van € 13.396,93 over de periode van 30 mei 1995 tot en met 14 mei 2012. In de tweede plaats vordert verweerder 25% van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie terug. Dit bedraagt € 21.471,75 (7,01 ha x € 680,67032 ha/jaar x 18 jaar x 0,25) vermeerderd met wettelijke rente over de periode vanaf de eerste uitbetaling van de bijdrage tot en met de ontvangstdatum van de gecombineerde opgave 2012. De wettelijke rente bedraagt € 12.126,91 over de periode van 30 mei 1995 tot en met 14 mei 2012. Verweerder heeft in totaal € 56.369,54 teruggevorderd met betrekking tot dit perceel.
In het primaire besluit 2 met betrekking tot 18,29 hectare vordert verweerder in de eerste plaats op grond van artikel 16 van Pro de Stimuleringsregeling de bebossingsbijdrage ter hoogte van € 21.311,33 (15,92 ha x € 1.338,65) terug, vermeerderd met wettelijke rente over de periode van uitbetaling van de bijdrage tot en met het moment van constatering. Het betreft de wettelijke rente ter hoogte van € 30.251,22 over de periode van 30 mei 1995 tot en met 14 mei 2012. In de tweede plaats vordert verweerder 25% van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie terug. Dit bedraagt € 48.763,22 (15,92 ha x € 680,67032 ha/jaar x 18 jaar x 0,25) vermeerderd met wettelijke rente over de periode vanaf de eerste uitbetaling van de bijdrage tot en met de ontvangstdatum van de gecombineerde opgave 2012. De wettelijke rente bedraagt € 27.482,03 over de periode van 30 mei 1995 tot en met 14 mei 2012. Verweerder heeft in totaal € 127.807,80 teruggevorderd met betrekking tot dit perceel.
2.2
Bij besluit van 14 juli 2014 heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard, zij het onder aanvulling van de wettelijke grondslag voor de terugvordering. De bebossingsbijdragen worden ingetrokken op grond van artikel 4:49, lid 1, sub c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de bijdragen voor inkomensverlies worden ingetrokken op grond van artikel 4:48, lid 1, sub b, van de Awb. De terugvordering vindt plaats op grond van artikel 4:57 van Pro de Awb. Het voorstel van appellanten om de wettelijke rente achterwege te laten, is afgewezen.
Appellanten hebben volgens verweerder niet aan hun verplichtingen op grond van de Stimuleringsregeling voldaan omdat zij het bos binnen de termijn van 20 jaar hebben gekapt en niet blijvend en duurzaam in stand hebben gehouden. De termijn van 20 jaar kan niet onderbroken worden. Voorts is de Stimuleringsregeling aangevraagd voor een specifiek perceel, de verplichtingen kunnen niet overgaan naar een ander perceel.
3 De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(...)
e. gebruiker: natuurlijk persoon of rechtspersoon die krachtens eigendom, pacht, enig ander duurzaam persoonlijk recht of gebruiksrecht grond in gebruik heeft;
(...)
j. blijvend bos: bos waarvoor voorafgaand aan de aanleg geen vrijstelling is verleend op grond van de Beschikking vrijstelling meldings- en herplantplicht;
(...)
Artikel 2
Ter bevordering van het bebossen van landbouwgronden kan de minister op aanvraag een subsidie verlenen:
a. in de kosten van de aanleg van bos op landbouwgrond en
b. ter compensatie van inkomensverlies als gevolg van de in onderdeel a genoemde aanleg van bos op landbouwgrond.
(…)
Artikel 8
Een subsidie wordt slechts verleend indien:
a. de aanvrager zich ertoe verplicht om (...) in geval van blijvend bos gedurende een periode van twintig jaren het bos in stand te houden;
b. de aanvrager zich ertoe verplicht om gedurende de gehele tijd dat verplichtingen op grond van deze regeling zijn aangegaan, de landbouwgrond waarop de subsidie van toepassing is uit produktie te nemen en te houden
(...)
Artikel 13
(…)
2. De subsidieontvanger is verplicht de beplanting als volgt uit te voeren:
(…)
o. van de totale uit produktie genomen landbouwgrond is minstens 90 % beplant (…)
Artikel 16 (tot 1 januari 1998)
1. Een beschikking waarbij een bijdrage is toegekend, wordt geheel of gedeeltelijk ingetrokken in geval degene aan wie een bijdrage is toegekend (...):
(...)
b. niet voldoet aan de voorwaarden zoals die gesteld zijn in de artikelen 6, 8, 9, 12, 13, 15, 20, en 21;
(...)
2. In het geval van intrekking als bedoeld in het eerste lid, wordt de bijdrage, bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel a, voor zover deze is uitbetaald, teruggevorderd, vermeerderd met de wettelijke rente over de periode vanaf de eerste uitbetaling van de bijdrage tot aan het tijdstip van de terugbetaling van de bijdrage.
(...)
4. In geval van intrekking als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a en onderdeel b, wordt voor zover niet voldaan wordt aan artikel 8 de Pro bijdrage, bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel b, teruggevorderd, vermeerderd met de wettelijke rente over de periode vanaf de uitbetaling van de bijdrage tot aan het tijdstip van de terugbetaling van de bijdrage, met dien verstande dat indien:
a. tot en met 5 jaren inkomenscompensatie is verkregen, 75% van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie wordt teruggevorderd;
b. 6 tot en met 10 jaren inkomenscompensatie is verkregen, 50% van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie wordt teruggevorderd;
c. 11 tot en met 20 jaren inkomenscompensatie is verkregen, 25% van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie wordt teruggevorderd.
(...)
Artikel 16 (vanaf 1 januari 1998)
1. Een beschikking tot subsidieverlening of -vaststelling wordt geheel of gedeeltelijk ingetrokken in geval de subsidieontvanger geheel of gedeeltelijk geen gebruiker meer is van de gronden, met betrekking tot welke een subsidie is verleend.
2. Het eerste lid en de artikelen 4:48 en 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht vinden geen toepassing ten aanzien van reeds uitbetaalde subsidies in geval van onteigening, als bedoeld in artikel 1 van Pro de Onteigeningswet en in geval van verkoop aan de overheid in geval van een wijziging van een bestemmingsplan, van de oppervlakte grond waarop de subsidie betrekking heeft.
4.1
Appelanten stellen zich in beroep op het standpunt dat de terugvordering van de bebossingsbijdrage en de inkomenscompensatie geen grondslag meer heeft nu (artikel 16 van Pro) de Stimuleringsregeling, is vervallen. Appellanten konden op het moment dat zij hun aanvraag indienden niet op de hoogte zijn van de sancties op grond van de artikelen 4:48 en 4:49 van de Awb die pas in 1998 in werking traden. Dit is in strijd met het legaliteitsbeginsel.
4.2
Het College overweegt dat hij in zijn uitspraak van 5 november 2013 (NL:2013:CBB: 221) ten aanzien van dezelfde aanvraag van appellanten reeds heeft geoordeeld dat een eventuele terugvordering van krachtens de reeds vervallen regeling verstrekte subsidie kan worden gebaseerd op de artikelen 4:48 en 4:49 van de Awb, meer in het bijzonder artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, nu deze artikelen uitdrukking geven aan een algemeen ten aanzien van subsidies geldend beginsel dat een subsidievaststelling kan worden ingetrokken of gewijzigd indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen. Hieraan doet derhalve niet af dat artikel 4:49, eerste lid, aanhef, en onder c, van de Awb eerst in 1998, dus na indiening van de aanvraag, in werking trad. Dit geldt eveneens ten aanzien van artikel 4:57 van Pro de Awb. Ten tijde van de aanvraag bestond een vergelijkbare bevoegdheid bovendien reeds op grond van artikel 16 van Pro de Stimuleringsregeling, zodat appellanten bekend waren met de bevoegdheid tot terugvordering indien niet aan de voorwaarden voor de Stimuleringsregeling werd voldaan. Gelet hierop is er geen sprake van schending van het legaliteitsbeginsel. Deze beroepsgrond faalt.
5.1
In de tweede plaats stellen appellanten dat zij niet gehouden kunnen worden aan de instandhoudingsverplichting van twintig jaar omdat Verordening (EEG) nr. 2080/92 van de raad van 30 juni 1992 tot instelling van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw (Verordening) een dergelijke verplichting niet bevat. De uitleg van het begrip “instandhouden” in de Stimuleringsregeling is niet gebaseerd op de Verordening en komt niet overeen met het doel en de ratio van de Verordening, namelijk bebossing van landbouwgrond.
5.2.
Het College overweegt dienaangaande als volgt. Uit de overwegingen in de considerans van de Verordening blijkt dat de daarin vervatte steunregeling het alternatief gebruik van landbouwgrond door bebossing en de ontwikkeling van de bosbouw in landbouwverband beoogt. Zo wordt niet alleen het tekort aan bosbouwproducten in de Europese Unie verkleind maar ook de landbouwproductie beheerst. Om dit doel te bereiken zijn premies ingesteld om het inkomensverlies in de periode waarin de beboste landbouwpercelen van de landbouwers niet productief zijn, te compenseren. Het is aan de Lidstaten om de steunregeling ten uitvoer te leggen via nationale meerjaren-programma’s waarin de voorwaarden voor de toekenning van de steun worden aangegeven, met name de voorwaarden met betrekking tot de bebossing. Hoewel de verplichting om het aangeplante bos twintig jaar in stand te houden niet letterlijk in de Verordening is opgenomen, staat de Verordening naar tekst noch strekking in de weg aan een nationale regeling die deelnemers verplicht om het bos twintig jaar in stand te houden en die terugvordering voorschrijft indien deze verplichting niet wordt nagekomen. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
In de derde plaats stellen appellanten zich op het standpunt dat de tekst van de Stimuleringsregeling niet dwingt tot het in stand houden van het bos gedurende een (ononderbroken) periode van twintig jaar. Appellanten wijzen er op dat in artikel 1 van Pro de Stimuleringsregeling aansluiting wordt gezocht bij de Boswet voor wat betreft de definitie van “blijvend bos”. Het betoog van appellanten komt erop neer dat nu voor de definitie van “blijvend bos” in de zin van de Stimuleringsregeling aansluiting is gezocht bij de Boswet, hun verplichtingen op grond van de Stimuleringsregeling niet verder reiken dan die op grond van de Boswet. Nu een – tevoren gemelde - kap van bomen niet tot overtreding van de Boswet leidt maar tot een herplantplicht binnen drie jaar op grond van de Boswet en het herplanten op grond van de Boswet niet per se op dezelfde locatie hoeft te geschieden, zou de kap van de bomen na circa zestien jaar en het herplanten binnen drie jaar op een andere locatie niet tot schending van de instandhoudingsverplichting op grond van de Stimuleringsregeling leiden. Het zou zeker niet de intrekking van de beschikkingen op grond van de Stimuleringsregeling en de terugvordering van de reeds toegekende en betaalde bijdragen, inclusief wettelijke rente, tot resultaat kunnen of mogen hebben.
Appellanten stellen voorts dat verweerder, toen appellanten de kapmelding op grond van de Boswet hadden gedaan, er op had moeten wijzen dat dit niet was toegestaan op grond van de Stimuleringsregeling en dat dit zou leiden tot terugvordering van de eerder genoten bijdragen met wettelijke rente.
6.2
Het College overweegt als volgt. De verplichting krachtens artikel 8 van Pro de Stimuleringsregeling (oud en nieuw) bestaat hierin dat de aanvrager in geval van blijvend bos gedurende een periode van twintig jaren het bos in stand houdt. Vast staat dat op 14 mei 2012 de betreffende percelen van appellanten waarop de Stimuleringsregeling sinds mei 1994 van toepassing was, niet meer beplant waren omdat de aangeplante populieren waren gekapt. Het College heeft in zijn uitspraak van 5 november 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:221) overwogen dat in het normale spraakgebruik onder “instandhouden” wordt verstaan “het doen blijven bestaan”. De omstandigheid dat het kappen van een bos op grond van de Boswet na melding is toegestaan en vervolgens aan de herplantplicht moet worden voldaan, is hier niet van belang nu de intrekking van de toekenningsbeschikkingen en de terugvordering niet zijn gebaseerd op de Boswet maar op de Stimuleringsregeling en deze normatieve kaders niet met elkaar kunnen worden geïdentificeerd. Uit het aanvraagformulier voor gebruikmaking van de Stimuleringsregeling blijkt bovendien duidelijk dat het bos gedurende twintig jaar in stand moet blijven en aangeplant moet worden op de betreffende percelen landbouwgrond waarvoor de bijdragen op grond van de Stimuleringsregeling zijn toegekend. Voor onderbreking van de periode, noch voor herplant op een andere locatie is ruimte. In deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat met het kappen van de destijds geplante bomen niet aan de instandhoudingsverplichting van artikel 8, aanhef en onder a, van de Stimuleringsregeling is voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Het College is voorts van oordeel dat appellanten – anders dan zij in wezen hebben betoogd – niet erop konden vertrouwen dat het kappen en binnen drie jaar herplanten van het bos op een andere locatie, niet tot intrekking van de toekenningsbeschikkingen op grond van de Stimuleringsregeling zou leiden. De tekst van het aanvraagformulier en de tekst van de Stimuleringsregeling zijn duidelijk op dit punt; wanneer een bos niet in stand wordt gehouden gedurende twintig jaar maar voortijdig wordt gekapt, wordt niet aan de instandhoudingsverplichting voldaan en zullen de bijdragen worden teruggevorderd met wettelijke rente. Voor zover hierover desondanks nog bij appellanten onduidelijkheid bestond, lag het op de weg van appellanten om in dit kader informatie te verzoeken aan verweerder.
7. Appellanten hebben zich voorts beroepen op overmacht, onder meer hierin bestaande dat de grond ter plaatse van een zodanige kwaliteit was dat het in standhouden van het aangeplante bos in feite onmogelijk was. Zij hebben hun betoog op dit punt ter zitting kracht doen bij zetten met de verklaring van de meegebrachte deskundige. De door deze deskundige gehouden uiteenzetting behelsde slechts een algemene, theoretische, beschouwing over de karakteristiek van leemgrond en wat de gevolgen kunnen zijn wanneer op zodanige grond bosaanplant plaatsvindt. Deze uiteenzetting bevatte evenwel onvoldoende concrete en specifieke aanknopingspunten voor de juistheid van het betoog van appellanten dat dit bos niet in stand gehouden had kunnen worden. Zulks klemt temeer nu de deskundige, daarnaar door het College gevraagd, heeft verklaard dat zijn oordeel niet berustte op inspectie van het terrein van appellanten. Het beroep op overmacht, al aangenomen dat dat in het hier toepasselijke normatieve kader het door appellanten gewenste resultaat zou kunnen hebben, faalt dus reeds hierom.
8. Een ten onrechte verleende subsidie kan op grond van de artikelen 4:48, 4:49 en 4:57 van de Awb in beginsel worden ingetrokken en volledig worden teruggevorderd. In zijn bestreden besluiten heeft verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 16 van Pro de Stimuleringsregeling (oud) de bebossingsbijdragen voor de betreffende percelen ingetrokken, de intrekking van de in totaal toegekende bedragen aan inkomenscompensatie voor beide percelen beperkt tot 25% en deze bedragen inclusief wettelijke rente teruggevorderd. Dat verweerder hierbij de intrekking niet verder heeft beperkt dan hij heeft gedaan, namelijk tot 25% van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie, maakt niet dat deze intrekking in rechte geen stand zou kunnen houden. Het door appellanten op dit punt ter zitting opgeworpen betoog dat de intrekking en terugvordering niet redelijk is nu de uitgaven voor de bebossing de hiermee gegenereerde inkomsten verre, te weten met meer dan driehonderdduizend euro, hebben overtroffen, slaagt reeds niet omdat appellanten in die berekening, naast onder meer een bedrag van €27.800 aan adviseurskosten ook een bedrag van € 286.625,00 aan kosten hebben meegenomen die, beweerdelijk, samenhangen met compensatie van 22,93 ha in verband met verplaatsen van bos, terwijl dit geen aan de Regeling inherente uitgaven zijn maar een voorzienbare consequentie van het kappen van het zogenoemde blijvend bos op grond van een ander normatief kader, te weten de Boswet.
Voorts is niet gebleken dat verweerder een hogere rente heeft berekend dan de wettelijke rente of anderszins onjuistheden heeft begaan die aan terugvordering als hier aan de orde, in de weg staan.
Tenslotte heeft verweerder in al hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding hoeven zien om minder terug te vorderen dan thans wordt gedaan.
9. Het beroep is ongegrond
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. C. J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. G.J.P. Leuverink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 november 2015.
w.g. R.R. Winter w.g. G.J.P. Leuverink