Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 13/338
13950
Uitspraak van de meervoudige kamer van 23 februari 2015 in de zaak tussen
Stichting GGZ Drenthe, te Assen, appellante
(gemachtigden: mrs. G.W.A. van de Meent, R.S. Damsma en B. Megens),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mr. drs. J.J. Rijken en mr. M.A.M. Verduijn).
Procesverloop
Bij brief van 26 september 2011 heeft verweerster het verzoek van appellante om een budgettoeslag voor de zorg in de Beter Leven Kliniek afgewezen. In deze brief wordt verwezen naar de bijbehorende tariefbeschikking van 1 oktober 2011, verzonden op 28 september 2011.
Bij besluit van 5 april 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen de afwijzing van de budgettoeslag voor de zorg in de Beter Leven Kliniek ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2014, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Appellante is een instelling die hulp biedt aan mensen met psychische problemen. Sinds 1 januari 2010 biedt appellante in de Beter Leven Kliniek zorg aan mensen met een verstandelijke handicap met ernstige psychiatrische, ontwikkelings- en gedragsproblemen (waaronder verslavingsproblemen). Appellante heeft de Beter Leven Kliniek ontwikkeld op verzoek van de gemeenten Amsterdam en Rotterdam. De Beter Leven Kliniek is een erkende instelling op grond van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (BOPZ). De cliënten worden met een civielrechtelijke titel (rechterlijke machtiging) opgenomen. Het eerste jaar wordt de zorg betaald via de Zorgverzekeringswet (Zvw), de jaren daarna komt de zorg ten laste van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ), welke wet bij de Wet langdurige zorg is ingetrokken met ingang van 1 januari 2015. De cliënten zijn allen geïndiceerd met een Zorgzwaartepakket 7B GGZ voor beveiligd voortgezet verblijf vanwege extreme gedragsproblematiek met zeer intensieve begeleiding. Voor dit zorgzwaartepakket (ZZP) geldt in 2010 een tarief van € 301,16 (inclusief dagbehandeling).
2. Appellante heeft op 14 september 2010 een verzoek ingediend voor een budgettoeslag voor het jaar 2010 ten bedrage van € 1.379.043 voor de Beter Leven Kliniek met 'Mutatieformulier Zvw budget en DBC's GGZ 2010'. Op 31 mei 2011 heeft appellante het 'Formulier nacalculatie op geleverde productie 2010 GGZ-instellingen' en het 'Formulier Nacalculatie 2010 AWBZ-zorgaanbieders' ingediend. Bij deze formulieren zijn controleverklaringen van de accountant inzake de afrekening Beter Leven 2010 gevoegd. Bij de toelichting op het 'Formulier nacalculatie op geleverde productie 2010 GGZ-instellingen' heeft de accountant opgemerkt: "Gedurende het jaar is het project Beter Leven gestart. Het project heeft eenzelfde format als het project Duurzaam Verblijf. Het project Beter Leven heeft een nacalculatorisch karakter wat niet in het huidige nacalculatie formulier kan worden verwerkt. De nacalculatorisch te verwerken toeslag is € 1.482.115." In de controleverklaring van de accountant bij het 'Formulier Nacalculatie 2010 AWBZ-zorgaanbieders' heeft de accountant in de Afrekening Beter Leven 2010 in het overzicht van opbrengsten en kosten een post opgenomen met de naam 'Toeslag Zvw' ten bedrage van € 1.482.115.
In het bestreden besluit stelt verweerster dat het verzoek om een budgettoeslag zoals opgenomen in het 'Mutatieformulier Zvw budget en DBC's GGZ 2010' en het 'Formulier nacalculatie op geleverde productie 2010 GGZ-instellingen' niet past binnen de vigerende beleidsregels voor de geneeskundige GGZ. Reeds hierom wordt het verzoek afgewezen.
Het verzoek past echter ook niet binnen de beleidsregels zoals die gelden voor de langdurende GGZ. Appellante heeft aangegeven dat de doelgroep op grond van de primaire stoornis als psychiatrische groep moet worden aangemerkt en niet als sterk gedragsgestoord licht verstandelijk gehandicapt (SGLVG). Omdat er sprake is van een GGZ-grondslag, kunnen cliënten niet in aanmerking komen voor een toeslag op basis van de Beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte. Appellante is toegelaten voor SGLVG-verblijf en niet voor SGLVG-behandeling, zodat de zorg in de Beter Leven Kliniek evenmin vergoed kan worden op basis van ZZP 1 SGLVG (Behandeling in een SGLVG behandelcentrum). Voor cliënten met een GHZ/VG-grondslag kan hoogstens ZZP 7 VG als tarief worden afgesproken. Volgens verweerster is de afwijzing van het verzoek om een budgettoeslag in overeenstemming met de van toepassing zijnde beleidsregels. Voorts is geen sprake van bijzondere omstandigheden en onevenredig nadeel die verweerster nopen tot afwijking van de beleidsregels.
3.1
Appellante betoogt dat verweerster haar aanvraag niet mag afwijzen op de formele grond dat in de oorspronkelijke aanvraag verzocht is om een aanvullende toeslag binnen de Zvw. Verweerster had de aanvraag moeten opvatten als een verzoek om een toeslag op basis van de AWBZ.
3.2
Verweerster stelt dat zij de aanvraag van appellante terecht heeft opgevat als een verzoek om een toeslag op grond van de Zvw. Appellante heeft het verzoek om een toeslag ingediend door middel van het 'Mutatieformulier Zvw budget en DBC’s GGZ 2010' en het 'Formulier nacalculatie op geleverde productie 2010'. Deze formulieren worden gebruikt voor het vaststellen van het budget van een zorgaanbieder in het kader van de Zvw. Verweerster heeft daarom het verzoek van appellante terecht op grond van de beleidsregels die horen bij het kader van de Zvw beoordeeld. Ten overvloede heeft verweerster nog toegelicht, waarom het verzoek ook niet past binnen de beleidsregels die horen bij het kader van de AWBZ.
3.3
Het College overweegt met betrekking tot het standpunt dat er geen toeslag op grond van de AWBZ is aangevraagd, het volgende. Appellante heeft met het 'Mutatieformulier Zvw budget en DBC's GGZ 2010' twee toeslagen aangevraagd. Onder de kop 'Overige kosten (laatste rekenstaat 2010, excl. index) heeft appellante op regel 175 van het formulier een toeslag Duurzaam Verblijf aangevraagd en op regel 176 een toeslag Beter Leven. Verweerster heeft appellante voor het jaar 2010 een toeslag Duurzaam Verblijf toegekend op grond van de AWBZ. Voorts heeft appellante op 31 mei 2011 niet alleen het 'Formulier nacalculatie op geleverde productie 2010 GGZ-instellingen' maar ook het 'Formulier Nacalculatie 2010 AWBZ-zorgaanbieders' ingediend. Daarnaast heeft verweerster in het primaire besluit van 26 september 2011 de aanvraag afgewezen op grond van de beleidsregels voor de langdurige GGZ. Bovendien is in de beleidsregel Prestatiebeschrijvingen en tarieven zorgzwaartepakketten (CA-395), noch in de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte (CA‑417) bepaald dat een aanvraag voor een toeslag op grond van de AWBZ op een speciaal formulier moet zijn ingediend. Onder deze omstandigheden is het College van oordeel dat verweerster ten aanzien van de aanvraag die ziet op Beter Leven niet kan volstaan met een beoordeling van de aanvraag op grond van de beleidsregels voor de geneeskundige GGZ.
4.1
Appellante voert aan dat de Beter Leven Kliniek in aanmerking komt voor een toeslag op grond van de beleidsregel Toeslag niet strafrechtelijke forensische psychiatrie (NSFP) (CA-300-510). Deze beleidsregel is op 1 januari 2012 in werking getreden. Appellante stelt dat de Beter Leven Kliniek aan de basisvoorwaarden van de beleidsregel Toeslag NSFP voldoet, ook al is de Beter Leven Kliniek geen forensisch psychiatrische kliniek (FPK). Het doel van de behandeling, het type behandeling, de doelgroep en de expliciete beveiligingsvereisten sluiten precies aan bij het doel van de toeslag NSFP.
Subsidiair stelt appellante dat de toeslag NSFP naar analogie moeten worden toegekend. Appellante stelt dat het vereiste dat het moet gaan om een FPK in het verlengde gezien moet worden van het vereiste uit de prestatiebeschrijving dat voor de cliënten strenge beveiliging en een hoge tot zeer hoge behandelintensiteit noodzakelijk is, hetgeen binnen de Beter Leven Kliniek het geval is. Daarnaast voldoet de Beter Leven Kliniek aan alle overige eisen. Voornoemde analogie-redenering is des te meer aangewezen, aangezien in het eerste jaar via de Zvw een tarief kan worden afgesproken dat aansluit bij het FPK-tarief. Doordat verweerster hier niet bij aansluit, handelt zij in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Er is sprake van hetzelfde type zorg qua behandelintensiteit en beveiliging, aan een zelfde doelgroep, met als uitgangspunt een strafrechtelijke maatregel die is omgezet in een civielrechtelijke maatregel.
4.2
Verweerster betwist dat de Beter Leven Kliniek voldoet aan de voorwaarden voor een toeslag NSFP. De Beter Leven Kliniek is niet door de Dienst Justitiële Inrichtingen gecontracteerd als FPK. De Beter Leven Kliniek komt daarom niet in aanmerking voor de toeslag. Verweerster betwist dat zij de NSFP-toeslag naar analogie had moeten toepassen op de Beter Leven Kliniek. Verweerster is niet gehouden om de NSFP-toeslag naar analogie toe te passen op de Beter Leven Kliniek. Verweerster hoeft op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen af te wijken van een beleidsregel als de toepassing van die beleidsregel wegens bijzondere omstandigheden onredelijke gevolgen heeft voor een belanghebbende. Daarvan is in het geval van appellante geen sprake. Het cliëntprofiel van ZZP 7B GGZ is passend voor de cliënten in de Beter Leven Kliniek, daarom volstaat het daarbij behorende tarief. Voor een extra toeslag in afwijking van de beleidsregel bestaat geen aanleiding. Verweerster betwist dat appellante een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel zou kunnen doen. De zorg die appellante verleent binnen het project Beter Leven is niet gelijk aan de zorg die FPK-klinieken verlenen. Appellante verleent zorg aan cliënten met een civielrechtelijke titel, terwijl FPK-klinieken zorg verlenen aan cliënten met een strafrechtelijke titel. Dit maakt een wezenlijk verschil. Dat een gedeelte van de cliënten van Beter Leven oorspronkelijk een strafrechtelijke titel had, zoals appellante stelt, doet hier niet aan af.
4.3
In geschil is de afwijzing van het verzoek van appellante voor een toeslag over het jaar 2010. Het College overweegt dat de beleidsregel Toeslag niet strafrechtelijke forensische psychiatrie (NSFP) (CA-300-510) op 1 januari 2012 in werking is getreden, zodat verweerster deze beleidsregel niet op het verzoek van appellante heeft hoeven toe te passen. Overigens zou appellante, indien de beleidsregel wel voor 2010 van toepassing zou zijn, niet voldoen aan de voorwaarden, nu zij niet is gecontracteerd als FPK. Nu appellante zorg verleent aan cliënten met een civielrechtelijke titel in plaats van een strafrechtelijke titel is bovendien geen sprake van gelijke gevallen. Verweerster heeft de beleidsregel ook niet naar analogie hoeven toe te passen. Deze grond slaagt niet.
5.1
Verder stelt appellante dat de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte (CA-417) in haar huidige vorm onrechtmatig is. De beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte is per 1 januari 2010 in werking getreden. Deze beleidsregel regelt de bekostiging van de zorg voor cliënten die zeer intensieve zorg nodig hebben. Voor een toeslag extreme zorgzwaarte komen alleen cliënten in aanmerking die voor één van de volgende ZZP’s geïndiceerd zijn: VG-5, VG-7, LG-5, LG-7, ZG-3-aud, ZG-5-vis, LVG-4, LVG-5 of SGLVG. Appellante acht de beleidsregel onrechtmatig omdat deze maar voor een beperkt aantal doelgroepen van toepassing is.
Subsidiair stelt appellante dat de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte naar analogie ook op de Beter Leven Kliniek moet worden toegepast. Indien de cliënten van de Beter Leven Kliniek door het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) zouden worden geïndiceerd met een SGLVG-indicatie komen zij volgens appellante wel voor een toeslag op basis van de Beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte in aanmerking. De cliënten van de Beter Leven Kliniek voldoen zowel aan de voorwaarden voor een GGZ- als aan de voorwaarden voor een SGLVG-indicatie, zodat het CIZ zowel een ZZP 7B GGZ-indicatie als een SGLVG-indictie had kunnen toekennen. Daarom, zo betoogt appellante, zou de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte naar analogie moeten worden toegepast.
5.2
Verweerster betwist, onder verwijzing naar een uitspraak van het College van 2 december 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BU7271), dat de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte onrechtmatig is omdat alleen bepaalde ZZP’s in aanmerking komen voor een toeslag extreme zorgzwaarte. De beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte bestaat al sinds 2005. Vanaf de eerste versie van de beleidsregel is voor de toepasselijkheid van de beleidsregel een onderscheid gemaakt tussen de sector gehandicaptenzorg enerzijds en de sectoren verpleging en verzorging en GGZ anderzijds. In eerste instantie konden alleen zorgaanbieders die beschikten over een toelating binnen de sector gehandicaptenzorg een toeslag extreme zorgzwaarte krijgen. Vanaf 2010 kunnen ook zorgaanbieders die beschikken over een toelating binnen de sectoren verpleging en verzorging en GGZ een toeslag extreme zorgzwaarte krijgen, mits de betrokken cliënten zijn geïndiceerd voor bepaalde ZZP’s binnen de sector gehandicaptenzorg. Vanaf 1 januari 2012 bepaalt artikel la Regeling zorgaanspraken AWBZ welke cliënten recht hebben op 'meer zorg' dan is begrepen in een ZZP. Ook deze regeling bepaalt dat uitsluitend cliënten die zijn geïndiceerd voor bepaalde ZZP’s binnen de sector gehandicaptenzorg recht hebben op 'meer zorg'. Aan het onderscheid tussen de sector gehandicaptenzorg enerzijds en de sectoren verpleging en verzorging en GGZ anderzijds ligt ten grondslag dat bij de invoering van de beleidsregel in 2005 alleen de brancheorganisatie van de sector gehandicaptenzorg – de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland – te kennen heeft gegeven dat sommige in deze sector verblijvende cliënten vanwege hun extreme zorgzwaarte niet passen binnen de reguliere bekostigingssystematiek. Brancheorganisaties van de sectoren verpleging en verzorging en GGZ hebben een dergelijk signaal destijds niet afgegeven. De brancheverenigingen van zorgaanbieders hebben in september 2005 afspraken gemaakt over de inzet van de groeiruimte binnen de AWBZ. De sector gehandicaptenzorg heeft de voor hem in 2006 beschikbare groeiruimte bestemd voor de regeling extreme zorgzwaarte. De sectoren verpleging en verzorging en GGZ hebben de hun toegedachte groeiruimte voor andere doelen bestemd.
Verweerster betwist dat zij de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte naar analogie op de Beter Leven Kliniek had moeten toepassen. De beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte is duidelijk over de voorwaarden die gelden voor een toeslag. De Beter Leven Kliniek voldoet niet aan deze voorwaarden. Verweerster is niet gehouden om de toeslag naar analogie toe te passen op de Beter Leven Kliniek. Verweerster hoeft op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen af te wijken van een beleidsregel als de toepassing van die beleidsregel wegens bijzondere omstandigheden onredelijke gevolgen heeft voor een belanghebbende. Niet gebleken is, dat in het geval van appellante van bijzondere omstandigheden sprake is.
De opmerking van appellante dat als de cliënten van de Beter Leven Kliniek door het CIZ waren geïndiceerd voor ZZP SGLVG, zij wel voor een toeslag in aanmerking zouden zijn gekomen, doet hier niet aan af. Het indicatiebesluit van het CIZ staat in deze procedure niet ter discussie.
5.3
Zoals het College overwogen heeft in zijn uitspraak van 2 december 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BU7271), is de beperking van de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte tot cliënten met een indicatie voor een aantal typen zorgzwaartepakketten binnen de sector gehandicaptenzorg op zichzelf niet onrechtmatig. Hetgeen appellante heeft aangevoerd geeft het College geen aanleiding zijn oordeel te wijzigen. Verder heeft verweerster op goede gronden de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte niet op appellante van toepassing geacht, nu appellante niet aan de voorwaarden voldoet. Dat de cliënten mogelijk ook in aanmerking zouden komen voor een andere indicatie, maakt dit niet anders, nu zij deze indicatie niet hebben en de indicatiebesluiten geen onderdeel uitmaken van dit geschil. Ook was verweerster niet gehouden om de beleidsregel naar analogie toe te passen. Deze grond slaagt evenmin.
6.1
Meer subsidiair voert appellante aan dat verweerster gebruik had moeten maken van haar bevoegdheid op grond van 4:84 Awb, om af te wijken van de beleidsregel prestatiebeschrijvingen en tarieven AWBZ (CA-395), dan wel de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte (CA-417). Appellante wijst op zes omstandigheden die verweerster bij haar afweging had dienen te betrekken. De Beter Leven Kliniek betreft unieke zorg. Er bestaat een grote maatschappelijke behoefte aan deze vorm van zorg (met name in Amsterdam en Rotterdam) en de Beter Leven Kliniek heeft de steun van gemeenten en Zorgkantoor. De zorg die appellante verleent is zeker zo zwaar als de zorg waarvoor op basis van de beleidsregel extreme zorgzwaarte een toeslag wordt toegekend. De zorg die appellante verleent, is zwaarder dan gemiddeld wordt verleend op basis van indicatie ZZP 7B. De zorg past binnen het Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang G4 en Rijk. Het geldende ZZP-tarief is niet toereikend. Appellante stelt dat verweerster ten minste had moeten onderzoeken of deze omstandigheden aanleiding gaven om af te wijken van de beleidsregels. Door dat na te laten heeft verweerster het zorgvuldigheidsbeginsel (3:2 Awb) en het motiveringsbeginsel (7:12 Awb) geschonden.
6.2
Verweerster betwist dat zij gebruik had moeten maken van haar afwijkingsbevoegdheid op grond van artikel 4:84 Awb. De door appellante aangevoerde omstandigheden geven geen aanleiding tot afwijking van de beleidsregels. Verweerster stelt dat de zorg in de Beter Leven Kliniek niet zo uniek is dat zij niet zou passen binnen de beleidsregels van verweerster. De doelgroep van de Beter Leven Kliniek past binnen het cliëntprofiel van ZZP 7B GGZ. Voor afwijking van de beleidsregels bestaat daarom geen aanleiding. Dat er een grote maatschappelijke behoefte bestaat aan de zorg die appellante verleent, is voor verweerster geen bijzondere omstandigheid die afwijking van de beleidsregels rechtvaardigt. Ook aan andere vormen van zorg bestaat een grote maatschappelijke behoefte. Verweerster betwist dat de zorg die appellante verleent zwaarder is dan die gemiddeld wordt verleend op basis van de indicatie ZZP 7B GGZ. Het cliëntprofiel van ZZP 7B GGZ sluit goed aan bij de doelgroep van de Beter Leven Kliniek. Dat de zorg die appellante verleent onder meer een beveiligingscomponent omvat, maakt dit volgens verweerster niet anders. Ook in het cliëntprofiel van ZZP 7B GGZ is immers voorzien in beveiliging. Verweerster betwist eveneens dat de zorg die appellante verleent zeker zo zwaar is als de zorg op basis waarvan de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte een toeslag toestaat. Verder is het volgens verweerster onduidelijk waarom de omstandigheid dat appellante zorg verleent die past binnen het Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang van de vier grote gemeenten en het Rijk zou moeten leiden tot afwijking van de beleidsregels. Verweerster stelt verder dat appellante niet heeft aangetoond, dat zij op dit moment verlies draait op de Beter Leven Kliniek. Zelfs als dit zo zou zijn, betekent dit niet dat het door verweerster vastgestelde tarief te laag is. Het kan immers ook zijn dat appellante eenvoudigweg te veel kosten maakt. Daarom rechtvaardigt geen van de aangevoerde omstandigheden een afwijking van de beleidsregels. Daar komt bij, dat voor een afwijking van een beleidsregel op grond van artikel 4:84 Awb vereist is dat toepassing van de beleidsregel onevenredige gevolgen heeft voor een of meer belanghebbenden. Niet gebleken is, dat daarvan in het geval van appellante sprake is.
6.3
Op grond van artikel 4:84 Awb handelt een bestuursorgaan in beginsel overeenkomstig de beleidsregels. Dat is slechts anders indien dit voor een belanghebbende gevolgen zou hebben die wegens bijzondere (niet in de beleidsregel verdisconteerde) omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het College stelt voorop dat het inherent aan beleidsregels is dat in enige mate geabstraheerd wordt van individuele omstandigheden. Met verweerster is het College van oordeel dat de door appellante gegeven uiteenzetting inzake de voor haar geldende individuele omstandigheden niet tot de conclusie leidt dat sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 Awb. Daarbij betrekt het College mede het feit dat er financiële ruimte binnen de kliniek Beter Leven is om het toepassen van de beleidsregels in de onderhavige zaak op te vangen. Het College vindt evenmin grond voor het oordeel, dat verweerster bij de toepassing van de beleidsregels heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel of het motiveringsbeginsel. Deze grond faalt.
7.1
Daarnaast voert appellante aan dat verweerster onvoldoende heeft onderzocht of financiering op andere wijze zou kunnen plaatsvinden, bijvoorbeeld op basis van de klinisch intensieve behandeling en/of langdurig intensieve zorg. De klinisch intensieve behandeling betreft een vorm van zorg waarvoor zorgaanbieders een WTZi-toelating nodig hebben. Deze zorgaanbieders nemen tijdelijk cliënten op vanuit andere GGZ-instellingen als zij binnen de verwijzende instantie in een ontwrichte behandelrelatie terecht zijn gekomen. De behandelduur kan variëren van enkele weken tot 2 jaar. Langdurig intensieve zorg maakt onderdeel uit van de klinisch intensieve behandeling en is er voor mensen die langer durende en zwaarder gestructureerde zorg nodig hebben dan de klinisch intensieve behandeling kan bieden. Het vastgestelde tarief voor de klinisch intensieve behandeling (en daarmee ook voor langdurig intensieve zorg) bedroeg in 2010 € 486,71 per dag. Dit tarief zou kostendekkend zijn voor de behandeling van Beter Leven. Voor een onderzoek naar bekostiging conform de klinisch intensieve behandeling- en/of langdurig intensieve zorg is des te meer aanleiding, aangezien Beter Leven in 2013 op grond van langdurig intensieve zorg gefinancierd wordt.
7.2
Verweerster betwist dat zij onvoldoende heeft onderzocht in hoeverre er binnen de regelgeving alternatieven bestonden voor de financiering van de Beter Leven Kliniek, zoals bekostiging op basis van de prestatie klinisch intensieve behandeling. Verweerster heeft actief met appellante meegedacht over alternatieve wijzen van bekostiging binnen de ZZP-systematiek. Deze alternatieven zijn in eerste instantie niet gevonden. Voor bekostiging op basis van de prestatie klinisch intensieve behandeling kwam appellante niet in aanmerking, omdat zij geen toegelaten instelling is voor de klinisch intensieve behandeling.
In de aanloop naar de beslissing op bezwaar heeft verweerster opnieuw onderzoek gedaan naar alternatieve wijzen van financiering. In november 2012 en januari 2013 heeft verweerster gesprekken gevoerd met onder andere het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en het CIZ. Dit heeft er inmiddels toe geleid dat appellante voor de Beter Leven Kliniek een toelating heeft gekregen die bekostiging op basis van de prestatie klinisch intensieve behandeling met ingang van 22 februari 2013 mogelijk maakt. Appellante kan verweerster derhalve niet verwijten dat zij niet heeft meegewerkt aan andere wijzen van bekostiging.
7.3
Het College overweegt dat het allereerst op de weg van de aanvrager ligt om aan te geven op welke gronden zijn aanvraag voor honorering in aanmerking zou kunnen komen. Dat neemt niet weg, dat verweerster bij de beoordeling van een aanvraag gehouden is de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te verzamelen. In rechtsoverweging 3.3 heeft het College geoordeeld dat verweerster niet kan volstaan met een beoordeling op grond van de beleidsregels voor de geneeskundige GGZ. Verweerster heeft, zoals in de rechtsoverwegingen 4.2 en 5.2 is beschreven, ook beoordeeld of de aanvraag voor financiering gehonoreerd kan worden op grond van de beleidsregel Toeslag niet strafrechtelijke forensische psychiatrie en de beleidsregel Toeslag extreme zorgzwaarte. Verweerster heeft daarnaast onderzocht of appellante in aanmerking komt voor bekostiging op basis van de prestatie klinisch intensieve behandeling en geconcludeerd dat dat niet mogelijk is omdat appellante in 2010 geen toegelaten instelling is voor de klinisch intensieve behandeling. Gelet hierop is het College van oordeel dat niet gezegd kan worden dat verweerster onvoldoende onderzocht heeft of er alternatieve bekostigingsmogelijkheden bestonden. Ook deze grond faalt.
8.1
Voorts stelt appellante dat het ministerie van VWS toezeggingen gedaan heeft ten aanzien van de financiering. Het ministerie heeft de specifieke LVG-doelgroep van de Beter Leven Kliniek erkend, en opgemerkt dat de doelgroep niet past binnen het bestaande psychiatrische VG- en of SGLVG instellingen. De erkenning van deze problematiek en de financieringstoezeggingen van het ministerie zijn onder andere gedaan in een drietal gesprekken die in de periode januari 2009 – november 2009 hebben plaatsgevonden. Medewerkers van het zorgkantoor en van appellante hebben dit bevestigd. Appellante verwijst naar een brief van 13 september 2011 waarin zij verslag doet van overleg met het ministerie. In een brief van 28 augustus 2012 aan verweerster merkt appellante op: "Het ministerie heeft weliswaar geen schriftelijke finale goedkeuring omtrent de financiering afgegeven, maar er zijn daarover tijdens diverse besprekingen op het ministerie in 2008 en 2009 wel intenties uitgesproken en bij de betrokken partijen verwachtingen gewekt."
8.2
Verweerster betwist dat het ministerie van VWS een toezegging heeft gedaan over de financiering van de Beter Leven Kliniek. Het ministerie heeft op 4 juni 2012 desgevraagd het volgende geantwoord: "In reactie op uw vraag kan ik melden dat het ministerie van VWS geen toezeggingen gedaan heeft richting GGZ Drenthe over de financiering van het initiatief Beter Leven Kliniek. Mijn medewerkers hebben aangegeven dat er in overleg met verweerster naar een passende financiering gezocht moest worden." Van een toezegging is volgens verweerster geen sprake. Voorts kan een toezegging van een ander bestuursorgaan verweerster niet binden.
8.3
Appellante heeft in de periode 2008-2011, zoals blijkt uit de overgelegde brieven en e-mails, herhaalde malen met het ministerie gesproken over de Beter Leven Kliniek en de financiering daarvan. Het College is van oordeel dat door het ministerie wel enige verwachtingen over de financieringsmogelijkheden zijn gewekt, maar dat geen concrete toezegging is gedaan tot welk bedrag in financiering voorzien zou worden en op welke termijn. Bij besluit van 23 april 2010 heeft het ministerie 30 plaatsen voor verzekerden met een psychiatrische aandoening algemeen gewijzigd in 30 plaatsen voor sterk gedragsgestoorde licht verstandelijk gehandicapten. Met deze omzetting heeft het ministerie meegewerkt aan de financiering van de Beter Leven Kliniek. Nu appellante bovendien in 2013 door het ministerie is erkend als toegelaten instelling voor de klinisch intensieve behandeling, kan niet gesteld worden dat het ministerie de door haar gewekte verwachtingen niet heeft ingelost. Deze grond van appellante slaagt niet.
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. W.A.J. van Lierop en mr. M. Munsterman, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2015.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.E. Mulder