Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/384
uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 juni 2016 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
D. Douwstra, handelend onder de naam Uitgeverij Werkmappentaxi, te Vleuten, verzoeker
(gemachtigde: drs. C van Oosten),
en
de minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. G.H.H. Bisschoff).
Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2016 (besluit) heeft verweerder verzoeker een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 12, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1073/2009 van het Europees parlement en de Raad van 21 oktober 2009 (Verordening 1073/2009).
Verzoeker heeft tegen het besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een reactie op het verzoekschrift ingediend.
Verzoeker heeft nadere stukken in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juni 2016. De gemachtigden van partijen en verzoeker zijn verschenen.
Overwegingen
1.1.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.2.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
1.3.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat er een spoedeisend belang is bij een inhoudelijke beoordeling van het verzoek, te weten het verkrijgen van een voorlopig rechterlijk oordeel over de rechtmatigheid van het besluit, van welk oordeel het afhangt of verzoeker zijn handelsactiviteiten kan voortzetten.
2. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1.
Verzoeker exploiteert een uitgeverij in de vorm van een eenmanszaak. Hij is in 2012 begonnen met het uitgeven en verkopen van reisbladenboeken als bedoeld in artikel 12 van Pro Verordening 1073/2009.
2.2.
In Nederland is Kiwa Register B.V. (Kiwa) door verweerder aangewezen en gemandateerd als bevoegde instantie voor de afgifte van reisbladenboeken als bedoeld in artikel 12, vierde lid, van Verordening 1073/2009. Verzoeker heeft verweerder in 2012 verzocht om ook hem aan te wijzen als bevoegde instantie voor de afgifte van reisbladenboeken. Verweerder heeft aan dat verzoek niet voldaan.
2.3.
Een reisbladenboek bestaat uit een omslag en 25 uitneembare reisbladen in tweevoud. Reisbladen zijn formulieren waarvan het model door de Europese Commissie is vastgesteld en die gebruikt worden als controledocument. Een vervoerder die ongeregeld personenvervoer per autobus of touringcar in de zin van Verordening 1073/2009 verricht, moet voorafgaand aan een reis op een reisblad, onder meer, de bestemming, de route en het aantal passagiers invullen. De ingevulde reisbladen kunnen onderweg of achteraf worden gecontroleerd. De reisbladen van verzoeker zijn nauwelijks te onderscheiden van die van Kiwa. De reisbladenboeken van Kiwa kunnen bij Kiwa worden aangevraagd tegen een (aanzienlijk) hoger tarief dan het tarief waarvoor verzoeker zijn product aanbiedt.
2.4.
Kiwa heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport van verweerders ministerie (ILT) met een brief van 4 december 2015 bericht dat er valse reisbladenboeken in omloop zijn en heeft verweerder verzocht om handhavend op te treden. ILT is een onderzoek gestart en heeft op internet gezien dat verzoeker reisbladenboeken aanbiedt. Volgens Kiwa doet de illegale verkoop van reisbladenboeken niet alleen afbreuk aan zijn inkomsten maar ook aan de vervoersveiligheid. Met een brief van 25 januari 2015 heeft ILT Kiwa bericht dat hij op korte termijn handhavend zal optreden tegen verzoeker.
2.5.
ILT heeft op 19 januari 2015 een bezoek gebracht aan verzoeker, op 22 februari 2016 telefonisch contact gehad met verzoeker en op 4 maart 2016 wederom een bezoek gebracht bij verzoeker. Verzoeker heeft blijkens een daarvan opgemaakt rapport van bevindingen op 4 maart 2016 verklaard dat hij weet dat alleen Kiwa reisbladenboeken mag afgeven. Volgens hem weten de afnemers van zijn reisbladenboeken dat dit niet de officiële reisbladenboeken zijn. Hij verkoopt reisbladenboeken omdat hij vindt dat Kiwa veel te hoge prijzen vraagt voor reisbladenboeken. Hij begrijpt niet waarom zo moeilijk wordt gedaan over zijn reisbladen. Volgens hem komt het ook voor dat ondernemers elkaars reisbladen gebruiken of kopieën van reisbladen of de reisbladen die zijn bedoeld als doorslag. Hij is niet van plan om met de verkoop van reisbladen te stoppen.
2.6.
Met een brief van 30 maart 2016 heeft verweerder verzoeker bericht dat hij handelt in strijd met Verordening 1073/2009 omdat hij niet bevoegd is tot het afgeven van reisbladenboeken. Verder heeft verweerder verzoeker meegedeeld dat hij voornemens is een last onder dwangsom op te leggen om herhaling van deze overtreding te voorkomen. Met een brief van 9 april 2016 heeft verzoeker een zienswijze ingediend. Met het thans in geding zijnde besluit van 19 april 2016 heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd.
3. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
3.1.
In dit geding is de volgende regelgeving van belang.
Verordening 1073/2009
Artikel 1
1. Deze verordening is van toepassing op het internationale vervoer van personen met touringcars en met autobussen op het grondgebied van de Gemeenschap (..)
Artikel 2
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder: (..)
4. „ ongeregeld vervoer”: vervoer dat niet aan de definitie van geregeld vervoer (..) beantwoordt en dat met name wordt gekenmerkt door het vervoer van vooraf samengestelde groepen, op initiatief van een opdrachtgever of van de vervoerder zelf; (..)
Artikel 5 (..)
3. Voor ongeregeld vervoer is geen vergunning overeenkomstig hoofdstuk III vereist. (..)
Artikel 12
1. Voor ongeregeld vervoer is een reisblad vereist (..)
2. Vervoerders die ongeregeld vervoer verrichten, moeten het reisblad vóór elke reis invullen.
3. Op het reisblad dienen ten minste de volgende gegevens te worden vermeld:
a. a) het soort vervoer;
b) de belangrijkste reisweg;
c) de betrokken vervoerder(s).
4. Reisbladenboekjes worden afgegeven door de bevoegde instanties van de lidstaat waar de vervoerder is gevestigd of door de door hen aangewezen organen.
5. De Commissie stelt het model van het reisblad en van het reisbladenboekje en de wijze waarop deze worden gebruikt vast. Deze maatregelen, die niet-essentiële onderdelen van deze verordening beogen te wijzigen door haar aan te vullen, worden vastgesteld volgens de in artikel 26, lid 2, bedoelde regelgevingsprocedure met toetsing. (..)
Wet personenvervoer 2000(Wp2000)
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder (..)
Onze Minister: Onze Minister van Infrastructuur en Milieu; (..)
Artikel 8
1 Onze Minister is de bevoegde instantie voor verordening 1073/2009/EG.
2 Het is een in een lidstaat van de Europese Unie of in een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte gevestigde vervoerder, verboden om: (..)
c. ongeregeld vervoer als bedoeld in artikel 2 van Pro verordening 1073/2009/EG te verrichten in strijd met het bij of krachtens die verordening bepaalde, (..)
Artikel 93 (..)
2 Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van (..) verordening 1073/2009/EG, (..) en van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
(..)
3.2.
Het door verzoeker ingediende verzoek om een voorlopige voorziening strekt tot schorsing van het besluit tot twee weken nadat op het bezwaar tegen dat besluit zal zijn beslist. Verzoeker heeft daartoe, naast door hem gestelde gebreken in de totstandkoming van het besluit, inhoudelijk onder andere aangevoerd dat het voor de uitvoering van de wettelijke taak van Kiwa niet uitmaakt wie de reisbladenboeken op de markt brengt. Niet valt in te zien welk belang wordt gediend met het uitsluitend afgeven van reisbladen door Kiwa, anders dan het belang van Kiwa bij het verwerven van inkomsten uit reisbladenboeken. Daardoor worden de vervoerders voor onnodig hoge kosten gesteld. Waarom mogen zij een formulier niet gewoon downloaden, printen en invullen?
3.3.
Verweerder heeft ter zitting verklaard dat het nog ongeveer vier weken zal duren totdat op het bezwaar van verzoeker zal worden beslist. Verweerder is niet bereid om de werking van het besluit tot die tijd te schorsen. Verzoeker handelt in strijd met Verordening 1073/2009 en verweerder controleert inmiddels ook bij vervoerders of zij de reisbladen van Kiwa gebruiken. Verweerder heeft in dat verband al een boete opgelegd. Verweerder acht het onjuist om enerzijds handhavend op te treden tegen de gebruikers van de reisbladen van verzoeker en tegelijkertijd toe staan dat verzoeker deze reisbladen nog mag afgeven. Het is van belang dat Kiwa weet aan welke vervoerders reisbladen zijn afgegeven zodat bij een controle op verzoek van de Europese Commissie, de ingevulde reisbladen weer bij deze vervoerders kunnen worden opgevraagd.
3.4.
De voorzieningenrechter ziet zich eerst gesteld voor de vraag of verzoeker, zoals verweerder stelt, artikel 12, vierde lid, van Verordening 1073/2009 heeft overtreden. Deze bepaling luidt als volgt: “Reisbladenboekjes worden afgegeven door de bevoegde instanties van de lidstaat waar de vervoerder is gevestigd of door de door hen aangewezen organen.”
3.5.
Niet is in geschil dat verzoeker niet een door verweerder aangewezen orgaan is voor de afgifte van reisbladenboeken en dat verzoeker toch reisbladenboeken afgeeft. De voorzieningenrechter ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of verzoeker daarmee artikel 12, vierde lid, van Verordening 1073/2009 overtreedt. De voorzieningenrechter stelt vast dat deze bepaling een tot de lidstaten gericht gebod bevat om een of meer instantie(s) aan te wijzen die bevoegd is of zijn om reisbladenboeken af te geven. De voorzieningenrechter stelt vervolgens vast dat deze bepaling zich niet richt tot particulieren als verzoeker en geen verbodsbepaling bevat. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat verzoeker artikel 12, vierde lid, van Verordening 1073/2009 niet heeft (kunnen) overtreden. Verweerder heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat er in Verordening 1073/2009 geen verbodsbepaling is aan te wijzen die de ‘niet officiële’ afgifte van reisbladen verbiedt. Van het bestaan van een dergelijke bepaling is de voorzieningenrechter ook niet gebleken.
3.6.
In het op Verordening 1073/2009 gebaseerde artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wp2000, als hiervoor onder 3.1 vermeld, is een verbodsbepaling opgenomen die de vervoerders verbiedt om ongeregeld vervoer te verrichten in strijd met Verordening 1073/2009. Deze bepaling is uitsluitend gericht tot vervoerders. Als, naar het standpunt van verweerder en in dit geding niet aan de orde, uit deze bepaling volgt dat vervoerders uitsluitend gebruik mogen maken van de door Kiwa afgegeven reisbladen, dan biedt deze bepaling geen wettelijke grondslag voor het door verweerder ingenomen standpunt dat verzoeker Verordening 1073/2009 overtreedt door reisbladen af te geven.
3.7.
Gelet op wat hiervoor is overwogen bestaat geen deugdelijke grondslag voor verweerders standpunt dat sprake is van een overtreding van de Verordening of van de Wp2000. De door verweerder aangedragen basis voor zijn handhavend optreden, kan het besluit tot optreden dan ook niet dragen. Wat verzoeker verder nog heeft aangevoerd, als hiervoor onder 3.1 kort weergegeven, behoeft daarom geen verdere bespreking.
4. De voorzieningenrechter zal het verzoek toewijzen en de voorlopige voorziening treffen dat het besluit wordt geschorst tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Uit de schorsing van het besluit volgt echter niet dat de reisbladenboeken van verzoeker aangemerkt moeten worden als reisbladenboeken die zijn afgegeven door een daartoe bevoegde instantie. Uitgaande van verweerders standpunt dat vervoerders uitsluitend gebruik mogen maken van door Kiwa afgegeven reisbladen, betekent dit dat verweerder, als daartoe aanleiding bestaat, onverkort handhavend kan optreden tegen het gebruik door vervoerders van niet door het juiste orgaan afgegeven reisbladen.
5. De voorzieningenrechter zal verweerder veroordelen in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992,-
(1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1) en op € 22,- voor reiskosten. Tevens dient verweerder het door verzoeker betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek toe en schorst het besluit tot twee weken nadat op het bezwaar is beslist;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168 ,- aan verzoeker te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 1014,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van
mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2016.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. J.W.E. Pinckaers