Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 13/218, 13/702 en 13/703
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2016 in de zaken tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. J. van Essen)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie).
Procesverloop
13/218
Bij besluit van 9 januari 2013 (het primaire besluit I) heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 3% op alle door appellant voor het jaar 2009 aangevraagde subsidies.
Bij besluit van 5 maart 2013 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het hiertegen door appellant ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer 13/218.
13/702
Bij besluit van 24 juli 2013 (het primaire besluit II) heeft verweerder een “Herbeschikking Vaststelling bedrijfstoeslag 2009” genomen en daarbij de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2009 vastgesteld op € 20.808,19.
Bij het bestreden besluit van 21 augustus 2013 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het hiertegen door appellant ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer 13/702.
13/703
Bij besluit van 29 juli 2013 (het primaire besluit III) heeft verweerder een uitgekeerd bedrag bedrijfstoeslag 2009 van € 643,55 van appellant teruggevorderd.
Bij het bestreden besluit van 20 augustus 2013 (het bestreden besluit III) heeft verweerder het hiertegen door appellant ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit III beroep ingesteld. Dit is geregistreerd onder zaaknummer 13/703.
13/218, 13/702 en 13/703
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 november 2015, waar de zaken gevoegd zijn behandeld. Tevens is hiermee gevoegd behandeld zaak 14/632, waarin het hoger beroep ten aanzien van de bestuurlijke boete wegens het niet naleven van de Meststoffenwet voorligt. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Verweerder heeft de randvoorwaardenkorting van 3% op de aan appellant voor het jaar 2009 toegekende rechtstreekse betalingen (verder ook “inkomenssteun” te noemen) opgelegd wegens het niet naleven van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009, hetgeen neerkomt op een korting van € 643,55.
1.2
Ingevolge Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 73/2009), artikel 4, dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 73/2009 verwijst voor de beheerseisen als bedoeld in artikel 4 van Pro diezelfde verordening naar Richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) en dan specifiek de artikelen 4 en 5 hiervan. Artikel 5 van Pro de Nitraatrichtlijn is in Nederland onder meer geïmplementeerd in artikel 7 van Pro de Msw, in samenhang met artikel 8 van Pro de Msw.
1.3
De Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) strekte ter uitvoering van Verordening 73/2009. In artikel 3 van Pro de Regeling werd bepaald dat een landbouwer die een aanvraag heeft ingediend voor steun overeenkomstig Verordening 73/2009 de in de artikelen 4 en 5 van Verordening 73/2009 bedoelde beheerseisen, zoals ook opgenomen in Bijlage 1 bij de Regeling, in acht dient te nemen. Punt 7 van Bijlage 1 (Beheerseisen als bedoeld in artikel 3) bij de Regeling verwijst naar de norm die volgt uit artikel 7 in Pro samenhang met artikel 8 van Pro de Msw.
Ten aanzien van de zaken 13/218, 13/702 en 13/703
2. Nu vier door appellant tegen het bestreden besluit I aangevoerde beroepsgronden in het beroep van appellant tegen de bestreden besluiten II en III worden herhaald, ziet het College aanleiding om deze beroepsgronden eerst te behandelen.
3.1
Appellant stelt in de eerste plaats dat verweerder de bestreden besluiten I, II en III, die in financiële zin negatief voor hem uitwerken, niet drie jaar na dato van het aanvraagjaar 2009 kan nemen.
3.2
Het College begrijpt dit betoog van appellant zo, dat hij zich in alle hiervoor aangeduide zaken beroept op verjaring van de mogelijkheid om alsnog een randvoorwaardenkorting voor het aanvraagjaar 2009 op te leggen en tot terugvordering over te gaan. Dienaangaande overweegt het College als volgt. Voorop staat dat verweerder op grond van het Europese recht de steun te allen tijde juist moet vaststellen. Artikel 73, eerste lid, van Verordening 796/2004 bepaalt dat in geval van een onverschuldigde betaling de landbouwer het betrokken bedrag terugbetaalt. Het zesde lid van dit artikel bepaalt dat voor bedragen die moeten worden teruggevorderd als gevolg van kortingen en uitsluitingen overeenkomstig artikel 21 en Pro titel IV in alle gevallen een verjaringstermijn van vier jaar geldt. Nu het in het geval van appellant gaat om kortingen overeenkomstig de genoemde titel IV geldt een verjaringstermijn van vier jaar. Voor zover de besluitvorming van verweerder terugvordering van een onverschuldigd betaald bedrag inhoudt, stelt het College vast dat tussen het moment van de betaling van de bedrijfstoeslag aan appellant voor het jaar 2009, waarvan is gesteld noch gebleken dat deze vóór 9 januari 2009 heeft plaatsgevonden, en het moment waarop appellant door middel van het besluit van 9 januari 2013 voor het eerst in kennis is gesteld dat onverschuldigd is betaald, in elk geval minder dan vier jaar is gelegen. Aangezien met het besluit van 9 januari 2013 de verjaring is gestuit van de primaire besluiten II en III faalt, gelet op de tijdstippen waarop deze zijn genomen, het beroep op verjaring te dien aanzien evenzeer. Het betoog faalt.
3.3
Appellant is voorts opgekomen tegen de vastgestelde randvoorwaardenkorting en heeft daarbij, kennelijk ten betoge dat hij artikel 7 van Pro de Msw niet heeft overtreden, aangevoerd dat er geen sprake is van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest in het jaar 2009 en gesteld dat hij de stikstofgebruiksnorm, evenals de derogatiebepalingen, in acht heeft genomen. Appellant betwist dat de toets aan de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (Beleidsregels) op de juiste wijze heeft plaatsgevonden.
3.4
Het College heeft bij uitspraak van heden op het hoger beroep van appellant ten aanzien van de aan hem opgelegde bestuurlijke boete wegens het niet naleven van de Meststoffenwet (zaak 14/632) onder 5.8 geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat appellant in het jaar 2009 artikel 7 van Pro de Msw heeft overtreden en dat verweerder bevoegd was appellant een bestuurlijke boete op te leggen. De stelling van appellant dat de toets aan de Beleidsregels niet op de juiste wijze heeft plaatsgevonden kan hem niet baten nu reeds uit Verordening 73/2009 in samenhang met de Nitraatrichtlijn, de implementatie van deze richtlijn in artikel 7, in verbinding met artikel 8 van Pro de Meststoffenwet, en artikel 3 van Pro en punt 7 van Bijlage 1 bij de Regeling (zie hiervoor onder 1.2 en 1.3) volgt dat hij om aanspraak te kunnen maken op het volledige bedrag van de inkomenssteun onder meer artikel 7, voornoemd, had moeten naleven, hetgeen hij, naar blijkt, dus niet heeft gedaan. Verweerder was dan ook gehouden een randvoorwaardenkorting van 3% toe te passen. Gelet op het voorgaande slaagt deze beroepsgrond van appellant evenmin.
3.5
Appellant voert aan dat eerst zijn bezwaar tegen de opgelegde bestuurlijke boete had moeten worden afgehandeld alvorens verweerder mocht overgaan tot het opleggen van een randvoorwaardenkorting.
3.6
Het College overweegt dienaangaande dat - gelet op artikel 6:16 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - het bezwaar tegen het besluit van 19 juli 2012, waarbij die boete werd opgelegd, geen schorsende werking had en hierdoor geen beletsel vormde voor verweerder om de randvoorwaardenkorting op te leggen. Ook deze beroepsgrond van appellant faalt.
3.7
De stelling van appellant dat de bestreden besluiten I, II en III geen blijk geven van een zorgvuldige belangenafweging en een deugdelijke en zorgvuldige motivering ontberen, is niet onderbouwd en kan reeds hierom niet slagen.
Ten aanzien van zaak 13/218
4.1
Appellant voert aan te betwijfelen of het controleverslag voldoet aan de eisen zoals deze zijn gesteld in artikel 48, eerste lid, aanhef en onder a, b en c van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad (Verordening 796/2004) en of het controleverslag ten grondslag kan worden gelegd aan de opgelegde subsidiekorting van 3%. Appellant voert vervolgens aan dat de vaststelling van de korting van 3% een zekere belangenafweging suggereert, die uit de bestreden besluitvorming niet is te herleiden. Appellant verwijst hierbij naar artikel 66, eerste lid, in samenhang met artikel 48, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 796/2004 en betoogt dat hieruit volgt dat er een belangenafweging dient plaats te vinden. Appellant voert aan dat de thans opgelegde korting buitenproportioneel is en in geen verhouding staat tot de vermeende overtreding.
4.2
Het College stelt vast dat het controleverslag voldoende grondslag biedt voor het oordeel van verweerder dat er sprake is van een geconstateerd geval van niet-naleving dat het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer. Ingevolge artikel 66, eerste lid, van Verordening 796/2004 is de randvoorwaardenkorting bij een niet-naleving die het gevolg is van nalatigheid in de regel 3%. Voor zover appellant heeft beoogd zich te beroepen op het evenredigheidsbeginsel, slaagt dit beroep niet. Op grond van artikel 3:4 van Pro de Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 66, eerste lid, van Verordening 796/2004. Voor zover appellant zich beroept op de uit artikel 66 voornoemd Pro voor verweerder voortvloeiende mogelijkheid om op basis van de beoordeling in het controleverslag het kortingspercentage te verlagen, overweegt het College dat uit het controleverslag voor verweerder geen aanwijzingen volgen dat het kortingspercentage van 3% zou moeten worden verlaagd.
Ten aanzien van zaak 13/702
5.1
Appellant voert aan dat hij gezien de informatievoorziening van de zijde van verweerder feitelijk juiste gegevens heeft verschaft en dat hem vanuit die gedachtegang geen sanctie kan worden opgelegd.
5.2
Het College begrijpt het betoog van appellant zo dat hij zich beroept op de uitzondering op de toepassing van kortingen en uitsluitingen ingevolge artikel 68, eerste lid van Verordening 796/2004. Ingevolge deze bepaling zijn de in hoofdstuk I bedoelde kortingen en uitsluitingen niet van toepassing indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of indien hij anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft.
Hoofdstuk I van Verordening 796/2004 gaat blijkens de titel over “Bevindingen met betrekking tot de subsidiabiliteitscriteria”. Hoofdstuk II, waarin onder meer artikel 66 is Pro opgenomen, is getiteld: “Bevindingen met betrekking tot de randvoorwaarden”. Voor zover appellant zich beroept op de uitzondering op de toepassing van kortingen en uitsluitingen van artikel 68, eerste lid, van Verordening 796/2004 kan dit hem niet baten, nu er in het geval van appellant sprake is van een randvoorwaardenkorting die voortvloeit uit het niet in acht nemen van de geldende beheerseisen en artikel 68 van Pro Verordening 796/2004 dus toepassing mist.
6.1
Appellant betoogt voorts dat hij ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. Het kennelijk ongegrond verklaren van het bezwaar is in de optiek van appellant prematuur en doet geen recht aan de zaak.
6.2
Dit betoog faalt. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van een belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 7 maart 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BW0651), komt uit de parlementaire geschiedenis van deze bepaling naar voren dat van een kennelijk ongegrond bezwaar sprake is wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren ongegrond zijn, er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie en niet verwacht kan worden dat het horen nog van belang is voor het vaststellen van feiten en omstandigheden die op de beslissing van invloed zijn. Gelet op hetgeen in het bezwaarschrift naar voren is gebracht mocht verweerder tot de conclusie komen dat van het horen kon worden afgezien.
Ten aanzien van zaak 13/703
7. De door appellant tegen het bestreden besluit III aangevoerde beroepsgrond ter zake van het niet horen in bezwaar vormt een herhaling van een door hem tegen het bestreden besluit II aangevoerde beroepsgrond. Het College verwijst ter zake naar hetgeen is overwogen onder 6.2.
Ten aanzien van de zaken 13/218, 13/702 en 13/703
8. Gelet op het vorenstaande komt het College tot de slotsom dat de beroepen tegen de bestreden besluiten I, II en III ongegrond zijn.
9.1
Het College stelt vervolgens – ambtshalve – vast dat in alle zaken de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 10 februari 2010, ECLI:RVS:2010:BL3354 en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.13.2). Het gaat hier om niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt vóór 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan drie jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. Dit, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
9.2
Te dezen is sprake van meerdere zaken van één belanghebbende die in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp (vaststelling en effectuering van een randvoorwaardenkorting). Deze zaken zijn in de bezwaarfase niet gezamenlijk behandeld. In de beroepsfase zijn zij wel gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. In de bezwaarfase is geen sprake geweest van overschrijding van de redelijke termijn: tussen de indiening van de bezwaarschriften en de bestreden besluiten verstreek in de zaken 13/218, 13/702 en 13/703 respectievelijk (ongeveer) een maand, een week en zes dagen. In de beroepsfase is wel sprake van overschrijding van de redelijke termijn. Nu de rechtsmiddelen waarmee de beroepen zijn ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend (het beroepschrift in zaak 13/218 dateert van 2 april 2013 en de beroepschriften in de zaken 13/702 en 13/703 dateren van 16 september 2013), dient ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel (2 april 2013; het College verwijst naar bovengenoemd arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 onder 3.10.2). Hiervan uitgaande stelt het College vast dat ten tijde van deze uitspraak op 24 november 2016 de hiervoor onder 9.1 bedoelde termijn van drie jaar met meer dan zes maar minder dan twaalf maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellant recht heeft op
€ 1.000,- schadevergoeding. Dit bedrag betreft de overschrijding van de redelijke termijn in de onderhavige drie zaken gezamenlijk.
19.3
Het College stelt tot slot vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van de bezwaarschriften minder dan een jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van de beroepen meer dan twee jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:73 van Pro de Awb (zie bovengenoemd arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 onder 3.12) de minister van Veiligheid en Justitie veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,- aan appellant.
10. Het College ziet in het voorgaande tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb de minister van Veiligheid en Justitie te veroordelen in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten (vergelijk genoemd arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 onder 3.14.1 en 3.14.2). Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 0,5). Het College vindt aanleiding om een wegingsfactor voor het gewicht van de zaken – als bedoeld in onderdeel C1 van de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht – te hanteren van 0,5 (licht) (zie het arrest van de Hoge Raad van 20 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:660, onder 2.3.2), vermenigvuldigd met de wegingsfactor 1 (minder dan vier samenhangende zaken) als bedoeld in onderdeel C2 van genoemde Bijlage.
11. Tot slot zal het College de minister van Veiligheid en Justitie opdragen het door appellant betaalde griffierecht van in totaal € 480,- aan appellant te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,- te betalen;
- veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 496,;
- draagt de minister van Veiligheid en Justitie op het bedrag van € 480, aan betaalde griffierechten aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. J. Schukking en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2016.
w.g. R.R. Winter De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen.