Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/632
16005
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2016 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: ir. S. Boonstra)
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 augustus 2014, met kenmerk 13/2291, in het geding tussen
appellant
en
de staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris)
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. J. van Essen).
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 7 augustus 2014 (hierna: de aangevallen uitspraak).
De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 november 2015. De zaak is gevoegd behandeld met de zaken 13/218, 13/702 en 13/703, waarin het beroep ten aanzien van (de effectuering van) een randvoorwaardenkorting op de aan appellant voor het jaar 2009 toegekende rechtstreekse betalingen voorligt. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 7 april 2009 is de Algemene Inspectiedienst (AID) in het kader van het toezicht op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) een onderzoek gestart naar het feitelijk gebruik van percelen bos door landbouwers die deze percelen hebben opgegeven als tot hun bedrijf behorende landbouwgrond. Het onderzoek richtte zich op de wijze waarop en de voorwaarden waaronder deze percelen in gebruik waren gegeven aan landbouwers. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 24 november 2011 (nr. 66186). De AID is op 20 september 2011 een onderzoek gestart naar appellant, één van de landbouwers die percelen bos bij de Gecombineerde Opgave 2009 heeft opgegeven als bij het bedrijf in gebruik zijnde landbouwgrond. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het afdoeningsrapport van de AID van 28 november 2011 (nr. 66317). Op basis van de onderzoeksresultaten van beide onderzoeken heeft de staatssecretaris geconcludeerd dat de door appellant bij de Gecombineerde Opgave 2009 opgegeven percelen bos (percelen 17 en 18) van in totaal 10,44 hectare niet feitelijk in gebruik waren bij het bedrijf van appellant en mede op grond daarvan geconcludeerd dat appellant niet onder de wettelijk voorgeschreven gebruiksnormen is gebleven. Om die reden heeft de staatssecretaris bij besluit van 19 juli 2012 (het primaire besluit) aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 35.614,- wegens overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2009.
1.3
Bij besluit van 12 juli 2013 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, vanwege het ten onrechte niet toepassen van de (hogere) derogatienorm, die geldt voor dierlijke meststoffen afkomstig van graasdieren. Op basis van de nieuwe berekening is de boete in bezwaar vastgesteld op € 11.814,-.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van appellant dat – kort gezegd – inhield dat de staatssecretaris bij de berekening van het gebruik van meststoffen ten onrechte de in Groningen gelegen percelen bos buiten beschouwing had gelaten, ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris terecht en op juiste gronden geconcludeerd dat appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht had over deze percelen. De rechtbank overwoog hiertoe voor zover hier van belang (onder 1.4 tot en met 1.9 van de aangevallen uitspraak), dat uit hetgeen appellant tegenover de AID heeft verklaard (onder meer dat hij over de te oogsten producten – de bomen – geen afspraken heeft gemaakt en de werkzaamheden op de percelen niet door appellant, maar door [naam 2] zijn geregeld), uit de facturen van 3 juli 2009 en 1 november 2009 noch uit de voor 2009 gesloten grondgebruikersverklaring kan worden afgeleid dat appellant in 2009 heeft beslist over het beheer van de percelen; feitelijk noch op afstand (papier). De rechtbank concludeert dat appellant in het jaar 2009 artikel 7 van Pro de Msw heeft overtreden, hetgeen betekent dat de staatssecretaris bevoegd was appellant een bestuurlijke boete op te leggen. Voorts heeft de rechtbank het betoog van appellant dat de staatssecretaris de boete had moeten matigen, op grond van hetgeen zij onder 2.1 tot en met 2.5 heeft overwogen, verworpen.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3. Appellant heeft de uitspraak van de rechtbank bestreden. Volgens appellant heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de desbetreffende percelen (hierna ook: de bospercelen) niet onder de tot het bedrijf van appellant behorende landbouwgrond vallen omdat appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht over deze percelen had en is de rechtbank daardoor ten onrechte tot de conclusie gekomen dat er sprake is van een overschrijding van de gebruiksnormen in het jaar 2009 en de staatssecretaris daarom bevoegd was een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van artikel 7 van Pro de Msw. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst appellant naar de uitspraak van het College van 12 februari 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613). Deze uitspraak ziet volgens appellant op nagenoeg dezelfde situatie. Gelet op de in deze uitspraak vermelde criteria dienen naar de mening van appellant de hier aan de orde zijnde percelen te worden meegenomen in de berekening van het gebruik van meststoffen voor het jaar 2009 en is er geen sprake van overschrijding van de gebruiksnormen. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat hij feitelijke beschikkingsmacht had over de bewuste percelen wijst appellant erop dat hij beschikte over een grondgebruiksverklaring, en daarmee over een juridische titel, en dat hij het teeltplan en het bemestingsplan in de praktijk op elkaar kon afstemmen. Appellant herhaalt dat de verklaringen die hij tegenover de AID heeft afgelegd uit zijn verband getrokken. Ter toelichting wijst hij erop dat hij zelf niet iets op het perceel deed of oogstte maar dat had uitbesteed aan een loonwerker, zoals bij landbouwers te doen gebruikelijk met percelen op afstand. Percelen mais op afstand worden bijvoorbeeld in opdracht van de huurder/eigenaar door een loonwerker ter plaatse volledig bewerkt, gezaaid, bespoten en geoogst, zonder dat de huurder/eigenaar daarbij zelf handelingen verricht. Dergelijke percelen worden volgens appellant door de staatssecretaris beschouwd als landbouwgrond behorende tot het bedrijf van de landbouwer die over een grondgebruiksverklaring beschikt. Op de percelen die door appellant zijn gehuurd zijn in dat jaar geen bomen gerooid. Daarover zijn dan ook geen afspraken gemaakt. Over het beheren van de percelen (onder meer het snoeien van de bomen en het schonen van sloten) zijn wel afspraken gemaakt. Deze werkzaamheden zijn door appellant uitbesteed (zie offerte en nota’s). Dat daarbij een tussenpersoon, [naam 2] , heeft bemiddeld zegt niets over de feitelijke beschikkingsmacht. Appellant is van mening dat hij wel degelijk feitelijk zelf heeft beslist over het beheer van de percelen. Uit de facturen van
3 juli 2009 en 1 november 2009 blijkt naar de mening van appellant voldoende duidelijk dat de werkzaamheden op de desbetreffende percelen in zijn opdracht zijn uitgevoerd (“In opdracht van u....”). Daarnaast wijst appellant op het overgelegde bankafschrift waaruit volgens hem blijkt dat hij opdracht heeft gegeven tot de werkzaamheden en betaald heeft. Volgens appellant heeft de rechtbank voorts ten onrechte in de door hem naar voren gebrachte omstandigheden geen reden gezien de boete te matigen. Appellant stelt dat de boete in ieder geval, conform het destijds door de staatssecretaris gevoerde beleid, met 10% gematigd had dienen te worden nu tussen de dagtekening van het boeterapport en het boetebesluit van
19 juli 2012 meer dan 26 weken zijn verstreken.
4. De staatssecretaris verzoekt het College het hoger beroep van appellant, voor zover het betreft de overschrijding van voormelde 26 wekentermijn gegrond te verklaren, de boete te verlagen met 10% en vast te stellen op € 10.632,60 en het hoger beroep voor het overige ongegrond te verklaren omdat de bospercelen niet passen binnen de normale bedrijfsvoering van appellant en omdat appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht heeft over de bospercelen. Ter toelichting wijst de staatssecretaris erop dat appellant, die een melkveehouderij exploiteert, heeft verklaard op de desbetreffende percelen geen vee te hebben geweid, er geen mest te hebben uitgereden en op de percelen geen product te hebben geoogst. Volgens de staatssecretaris pasten de percelen daardoor niet binnen de normale bedrijfsvoering van appellant. Ter onderbouwing van het standpunt dat appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht over de percelen had, wijst de staatssecretaris erop dat appellant niet zelfstandig kon bepalen wie, wanneer en in welke omvang bepaalde werkzaamheden op de bospercelen zou uitvoeren nu dit al vooraf door de verhuurders/verpachters van de bospercelen voor alle huurders tezamen was geregeld. Verder was er volgens de staatssecretaris geen ruimte voor appellant om wijzigingen in de aan de loonwerker toebedeelde werkzaamheden door te geven. Dat leidt de staatssecretaris af uit het feit dat de huurders van de percelen de facturen niet hebben betaald. Deze waren volgens de staatssecretaris kennelijk slechts het bewijs dat het werk was uitgevoerd. Tot slot wijst de staatssecretaris erop dat de betrokkenheid van appellant beperkt is gebleven tot het met de auto één keer langs de percelen rijden. Ter zitting heeft de staatssecretaris opgemerkt dat hij steun vindt voor zijn opvatting in de uitspraak van het College van 21 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA2239).
5. Het College overweegt als volgt. De in geding zijnde overtreding van artikel 7, in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft betrekking op het kalenderjaar 2009. De systematiek van deze artikelen brengt mee dat eerst na afloop van het betrokken kalenderjaar kan worden vastgesteld of er een overtreding is begaan omdat eerst dan beoordeeld kan worden hoeveel mest de landbouwer in dat jaar (in totaal) op of in de bodem heeft gebracht. Voor de toepassing van artikel IV van de Wet van 25 juni 2009 tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Awb; Stb. 2009, 264) dient derhalve ervan te worden uitgegaan dat de voorliggende overtreding niet voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Vierde Tranche – 1 juli 2009 – heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de bij de Vierde tranche ingevoerde titel 5.4 van de Awb inzake de bestuurlijke boete van toepassing is.
5.1
Het systeem van de Msw houdt in dat ingevolge artikel 7 van Pro de Msw een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen, maar indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven een opheffing van dit verbod geldt. Dit volgt uit artikel 8 van Pro de Msw. De gebruiksnormen zijn in de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw neergelegd. Het betreft jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De hoeveelheid landbouwgrond is immers bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw Pro meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
5.2
Of in dit geval een overtreding is begaan hangt, gelet op de in artikel 7 van Pro de Msw vervatte omschrijving van het daarin neergelegde verbod, in samenhang gelezen met het bepaalde in artikel 8 van Pro de Msw, in de eerste plaats af van het antwoord op de vraag of de bospercelen in 2009 als landbouwgrond als bedoeld in de Msw konden worden aangemerkt. Voor beantwoording van die vraag is het volgende relevant.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Msw is bepaald dat onder “landbouw” onder meer wordt verstaan bosbouw die aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw wordt onder “landbouwgrond” verstaan grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend.
Partijen verschillen niet van mening – en het College heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om van een andere opvatting uit te gaan – dat de vrijstelling als hiervoor bedoeld ook betrekking heeft op de houtopstanden waar het hier om gaat. Dat betekent dat de desbetreffende bospercelen – door partijen ook wel aangeduid met de term “productiebos” – als landbouwgrond kunnen worden aangemerkt en dat zij op zichzelf derhalve een rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van Pro de Msw zijn overschreden.
Voor de beantwoording van de vraag of in dit geval sprake is van een zodanige overschrijding, is het volgende relevant.
Onder “bedrijf” wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel i, van de Msw verstaan: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.
In artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw is bepaald dat onder “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” moet worden verstaan: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of appellant de bospercelen in het kader van zijn normale bedrijfsvoering in gebruik heeft.
5.3
In dit verband roept het College het volgende in herinnering.
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie uitspraak van 12 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613 en uitspraak van 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, noch in de memorie van toelichting als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Msw doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Msw elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting. Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, onder meer bepalend of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.
5.4
Uit het voorgaande blijkt enerzijds dat indien komt vast te staan dat appellant niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de bospercelen daarmee, gelet op de hiervoor weergegeven wetssystematiek, gegeven is dat die percelen niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellant in gebruik waren zodat zij reeds hierom geen rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van Pro de Msw zijn overschreden. Het voorgaande doet evenwel tevens zien dat ingeval appellant wèl de feitelijke beschikkingsmacht had over de bospercelen daarmee slechts één van de vereisten (zie hiervoor het gebruik van de woorden “onder meer” in de MvT) vervuld is waaraan moet zijn voldaan om te kunnen concluderen dat die bospercelen in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellant in gebruik waren.
5.5
Het College is van oordeel dat in dit geval, zowel vanwege het ontbreken van de feitelijke beschikkingsmacht, maar tevens omdat ook overigens niet gezegd kan worden dat de percelen in het kader van een normale bedrijfsvoering in gebruik waren bij appellant, de desbetreffende percelen niet als “tot het bedrijf van appellant behorende oppervlakte landbouwgrond” aangemerkt kunnen worden.
5.6
Ten aanzien van de feitelijke beschikkingsmacht overweegt het College het volgende. Appellant heeft een grondgebruiksverklaring overgelegd en een overeenkomst gebruik land. Uit bij het afdoeningsrapport van de AID gevoegde stukken (bijlage bij artikel 4 van Pro de grondgebruikverklaring en bankafschrift, respectievelijk bijlagen 8 en 11) blijkt dat appellant € 425,- per hectare heeft betaald aan de gebruikgever. Daarnaast blijkt daaruit dat voor het snoeien van bomen deels werd betaald door middel van de opbrengst van het uit de bospercelen verkregen haardhout. Uit het dossier blijkt dat, op grond van de overeenkomst gebruik land, het gebruik van de percelen bestond uit het gemeenschappelijk met alle grondgebruikers door een loonbedrijf laten uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden, zijnde het maaien of klepelen van de schouwpaden, het schoonmaken van de sloten en snoei- en uitdunningswerk. In de overeenkomst gebruik land is daarnaast overeengekomen dat het weiden van dieren op percelen voor eigen risico is. Tot slot is in de overeenkomst bepaald dat kosten die betrekking hebben op het rooien van percelen bos in opdracht van de eigenaar en in overleg met de gebruikers voor rekening zijn van de eigenaar. Daarbij gold dat afwijken van deze voorwaarden alleen kon met toestemming van de gebruikgever. In de grondgebruiksverklaring is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen onder 1.7 van haar uitspraak, feitelijk niet meer overeengekomen dan dat appellant de percelen mocht opgeven bij de Gecombineerde Opgave. De bepaling dat de grondgebruiker te allen tijde verantwoordelijk is voor de opgegeven percelen is niet gespecificeerd en heeft dan ook geen zelfstandige betekenis. Het College is, beide overeenkomsten in onderling verband en samenhang bezien, van oordeel dat appellant met deze afspraken niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen. De beschikkingsmacht, voor zover daarvan al sprake is nu voor afwijkende opdrachten aan de loonwerker toestemming van de gebruikgever vereist was, strekte zich immers uitsluitend uit tot onderhoudswerkzaamheden. Appellant heeft met de overeenkomsten zonder meer niet de feitelijke beschikkingsmacht gekregen over het rooien, vellen of kappen van de bomen en evenmin over de teelt of de bemesting. Of er al dan niet bomen zijn gerooid of gekapt in het desbetreffende jaar is, anders dan appellant kennelijk meent, voor de vraag wie de feitelijke beschikkingsmacht had niet relevant. Dat brengt het College tot de conclusie dat niet voldaan is aan het vereiste dat er sprake was van een civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft.
5.7
Daarnaast is het College van oordeel dat in dit geval ook overigens geen sprake is van percelen die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellant in gebruik waren. Daartoe overweegt het College als volgt. In het rapport van bevindingen van 24 november 2011 (nr. 66186, pagina’s 1, 3 en 11) is onder meer de volgende (weergave van) verklaringen van een van de gebruikgevers opgenomen:
“ [naam 3] gaf mij aan dat hij in 2009 samen met twee andere deelnemers [naam 4] van [naam 6] huurde en dat zij ongeveer 400 hectare hadden doorverhuurd aan veehouders, die de percelen productiebos op hun gecombineerde opgave zouden opgeven met als doel om de mestplaatsingsruimte van hun bedrijf te vergroten. Hiertoe waren grondgebruikersverklaringen opgesteld. Voorts gaf [naam 3] mij aan dat de
veehouders de volgende onderhoudswerkzaamheden op de door hen gehuurde percelen
productiebos door een loonwerker zouden laten uitvoeren:
— schonen van sloten
— maaien van schouwpaden
— snoeien van bomen.
(…)
Wij huurden en verhuurden (…) de grond met als doel de erop liggende mestrechten te benutten. Hoe de mest wordt verdeeld binnen het bedrijf, maakt niet uit, als je over het totaal maar goed uitkomt. Wij verhuurden het productiebos voor 300 euro per hectare. Deze 300 euro is de marktwaarde voor de stikstof- en fosfaatruimte die op de grond zit. Het is een laag bedrag omdat het om bos gaat dat als bouwland wordt gerekend. Deze kosten zou je
anders hebben gemaakt voor het afvoeren van de mest.
(…)
Ik had zelf ook boeren benaderd. Ik verhuur wel meer gronden aan boeren voor de mestruimte. De boeren gaven zelf aan hoeveel hectares productiebos ze wilden huren. Ik heb aangegeven dat volgens mijn informatie bij het LNV-loket deze grond meegeteld mag worden als mestruimte voor hun bedrijf. Maar ik heb hun gezegd dat ze zelf ook moesten informeren bij het LNV-loket of de mestruimte van gehuurd productiebos meegeteld mag worden. Ik heb hun erop gewezen dat het hun eigen verantwoordelijkheid was om productiebos te huren. Er zijn later enkele boeren afgehaakt, die zagen het niet zitten. Er bleven vier of vijf boeren over die ik heb doorgestuurd naar [naam 5] (betrokken bij de verhuur van productiebos aan veehouders, College). [naam 5] heeft de andere boeren geregeld. Wij hebben de boeren niet misleidt. Wij hebben ze er duidelijk op gewezen dat het hun eigen verantwoordelijkheid was en dat ze zelf navraag moesten doen of het kon.
(…)
De intentie was om de percelen productiebos meerdere jaren te huren en verhuren. Dat is
niet doorgegaan, doordat [naam 6] failliet ging. Na verkoop zijn de nieuwe eigenaren
in november 2009 begonnen met het rooien van de bomen. [naam 7] en ik zijn hiertegen
in verweer gegaan. Zij pikten onze grond af, want wij huurden de percelen tot en met 31
december 2009. Wij hebben toen in een kort geding een voorlopige voorziening gevraagd.
Die rechtszaak hebben we verloren.”
In het afdoeningsrapport van de AID van 28 november 2011 (nr. 66317, pagina’s 7 en 8) zijn onder meer de volgende verklaringen van appellant vermeld:
“Ik huur ca. 10 ha. land in 2009 waarvan ik de mestrechten gebruik.
Ik gebruik dit voor de mestplaatsingsruimte van mijn bedrijf.
Deze gebruiksruimte is meegenomen in het bemestingsplan 2009.
Op deze huurpercelen wordt geen mest uitgereden.
Op het perceel staan bomen.
Kan met een trekker niet tussen de bomen komen.
Ik doe op het perceel verder niets.
Ben er met de auto over de weg 1 keer langs het perceel gereden.
Toen zag ik er bomen staan. Dit is snelgroeiend hout.
Ik heb er geen vee geweid.
Volgens mij staan er [naam 4] bomen.
Ik heb van het perceel geen product geoogst.
Ik kan niet tussen de bomen maaien.
(…)
Over te oogsten producten – bomen – zijn geen afspraken gemaakt.
(…)
Ik zie het feitelijk gebruik van de gehuurde grond als volgt:
Wij hebben de grond een jaar ter beschikking en gebruiken het.
De grond wordt meegenomen in het plaatje en wordt opgenomen in het bemestingsplan.
Of er mest op gebruikt wordt doet niet ter zake.
Mijn bedrijf heeft te weinig plaatsingsruimte.
(…)
De zaken met betrekking tot de grond zijn geregeld door [naam 2] .
[naam 2] brengt de partijen bij elkaar.
(…)
Ze hebben mij verteld dat het op deze manier kon.
Ik had zelf niet de kennis om dit te bepalen.
(…)
[naam 2] heeft hetgeen op de facturen staat geregeld.
Heb hier geen bemoeienis mee gehad.
Heb voor deze werkzaamheden geen opdracht gegeven.
(…).”
Het College overweegt dat hetgeen in voormelde rapporten is verklaard doet zien dat het bedrijf van appellant – die melkveehouder is – in 2009 niet is uitgebreid met een onderdeel (beperkte) bosbouw. Ten tijde hier van belang ontbrak aan het aangaan van de (gebruiks)overeenkomsten immers ieder, uit een oogpunt van agrarische bedrijfsvoering, zakelijk motief (anders dan het oogmerk de, kortweg, mestgebruiksruimte te vergroten). Daarom is niet kunnen blijken dat de bospercelen in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellant in gebruik waren. Dit betekent dat deze percelen (van in totaal 10,44 hectare) geen rol spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen door appellant zijn overschreden. Dat dit leidt tot de door de staatssecretaris vastgestelde overschrijding van de gebruiksnormen is niet in geschil.
5.8
Het hiervoor overwogene brengt mee dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat appellant in het jaar 2009 artikel 7 van Pro de Msw heeft overtreden en dat de staatssecretaris bevoegd was appellant een bestuurlijke boete op te leggen.
5.9
De staatssecretaris heeft de boete gebaseerd op de boetebedragen zoals vermeld in artikel 57 van Pro de Msw. Het College ziet evenals de rechtbank geen aanleiding de boete te matigen vanwege verminderde verwijtbaarheid van appellant. De rechtbank heeft (aangevallen uitspraak onder 2.2) geoordeeld dat het overgelegde e-mailbericht van de Dienst Regelingen van 19 december 2008 geen informatie bevat over de vraag wanneer bospercelen als “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” worden gerekend. Wat hiervan zij, het overgelegde e-mailbericht biedt geen aanknopingspunt voor de veronderstelling dat de door appellant bij de Gecombineerde Opgave 2009 opgegeven bospercelen kunnen worden aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Dat door een (al dan niet gerenommeerde) tussenpersoon met een beroep op genoemd e-mailbericht de suggestie kan zijn gewekt dat met deze constructie in overeenstemming met de Msw werd gehandeld volgt het College, evenals de rechtbank, dan ook niet. Dat de staatssecretaris na afloop van het jaar controleert of in het voorgaande jaar de Msw is nageleefd en appellant niet eerder heeft geconfronteerd met het feit dat de percelen niet als tot zijn bedrijf behorende landbouwgrond konden worden gerekend, maakt voorts niet dat de staatssecretaris voor een deel van de overschrijding verantwoordelijk is. Appellant draagt zelf de verantwoordelijkheid voor de naleving van de Msw en had zich zelf tot de bevoegde instanties dienen te wenden om zich ervan te vergewissen dat hij in lijn daarmee handelde.
5.1
Zoals de staatssecretaris in hoger beroep heeft erkend, had de boete wel gematigd dienen te worden op grond van het destijds gevoerde beleid dat de boete met 10% gematigd werd als er tussen de dagtekening van het afdoeningsrapport en het primaire besluit meer dan 26 weken waren verstreken, zoals hier het geval is.
5.11
Volgens vaste jurisprudentie onderzoekt de bestuursrechter ambtshalve of in een zaak de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM Pro is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (zie de uitspraak van het College van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211). Het College stelt vast dat dit in de onderhavige zaak aan de orde is en overweegt in dat verband het volgende. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt dat deze termijn een aanvang neemt vanaf het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd, in dit geval 1 maart 2012, de datum waarop het voornemen tot boeteoplegging aan appellant is meegedeeld. Gelet op het feit dat de totale procedure ten tijde van de einduitspraak de termijn van vier jaar heeft overschreden met zes maanden en drie weken, wordt de vast te stellen boete om die reden verder gematigd. Ten aanzien van de toepasselijke compensatie overweegt het College als volgt.
5.12
Vast staat dat de boete, vanwege het tijdsverloop tussen het primaire besluit en het boeterapport, op basis van het beleid van de staatssecretaris ter zake, met 10% gematigd had moeten worden. Ofschoon de staatssecretaris op grond van dit matigingsbeleid een ander aanvangsmoment – te weten: de start van het interne onderzoek – hanteert dan het geval is bij de vaststelling van de redelijke termijn – te weten: het voornemen tot boeteoplegging – overweegt het College dat deze matiging van invloed is op de vraag of en zo ja, in hoeverre een verdergaande matiging op grond van de overschrijding van de redelijke termijn dient plaats te vinden. Daarbij komt het College tot het volgende oordeel. Bedraagt in zodanige omstandigheden de overschrijding van de redelijke termijn minder dan een half jaar, dan is er voor een verdergaande matiging in beginsel geen plaats. Bij overschrijding van meer dan een half jaar zal in die omstandigheden in beginsel een verdergaande matiging per half jaar worden toegepast van 5%. Dit betekent voor het onderhavige geval het volgende: € 11.814,- verminderd met 10% is € 10.632,60 verminderd met 5% is € 10.100,97.
5.13
De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal het College het beroep gericht tegen het besluit van 12 juli 2013 gegrond verklaren, voor zover het de hoogte van de boete betreft, en dit besluit in zoverre vernietigen. Het College zal de bestuurlijke boete vaststellen op € 10.100,97.
5.14
De staatssecretaris zal worden veroordeeld in de proceskosten van appellant in verband met beroepsmatig door een derde verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.984,- op basis van 4 punten en € 496,- per punt - te weten in hoger beroep: hogerberoepschrift (1), verschijnen ter zitting (1) en in beroep: beroepschrift (1), verschijnen ter zitting (1), waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald. Voor een vergoeding van de kosten van de bezwaarfase is geen plaats nu appellant ter zake reeds een vergoeding heeft ontvangen (beslissing op bezwaar van 12 juli 2013, p. 6).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze de hoogte van de boete betreft;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellant tegen het besluit van 12 juli 2013 gegrond en vernietigt dit besluit in zoverre;
- herroept het primaire besluit van 19 juli 2012 voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 35.614,-;
- stelt de hoogte van de bestuurlijke boete vast op € 10.100,97;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 juli 2013 voor zover vernietigd;
- draagt de staatssecretaris op het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 406,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt de staatssecretaris in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 1.984,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. J. Schukking en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2016.
w.g. R.R. Winter De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen.