ECLI:NL:CBB:2016:49 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke vernietiging besluit schadevergoeding...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummer: 14/620

6001

Uitspraak van de meervoudige kamer van 29 februari 2016 in de zaken tussen

1. [naam 1] B.V.te [plaats 1] ,

2. [naam 2]te [plaats 2] ,

3. [naam 3] B.V.te [plaats 2] ,

4. [naam 4]te [plaats 3] ,

appellanten,

(gemachtigden: mr. E.C.N. Sweep en mr. I.N.A. Denninger),

de minister van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: mr. K.H. Klaver).

Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 20 december 2012 (de primaire besluiten) heeft verweerder (tot 1 januari 2015 het Productschap Tuinbouw) appellanten een tegemoetkoming toegekend in de schade vanwege de vernietiging van partijen bloembollen op hun bedrijven in het kader van de bestrijding van het tulpenstengelaaltje (Ditylenchus dipsaci).

Bij besluit van 30 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de daartegen gemaakte bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.

Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 september 2015.

Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. I.N.A. Denninger. Aan de zijde van appellanten was voorts aanwezig [naam 5] van [naam 6] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 7] , [naam 8] en [naam 9] .

Overwegingen

1. De aan appellanten toegekende tegemoetkoming in de schade is gebaseerd op het Besluit van het bestuur van het Productschap Tuinbouw van 6 juli 2010 houdende de instelling van een taxatiecommissie Ditylenchus dipsaci bij bloembollen en de commissie controle zorgverplichtingen, zomede het vastleggen van de werkwijze die eventueel leidt tot een besluit van het Productschap Tuinbouw inzake een financiële tegemoetkoming (Besluit PT instelling taxatiecommissie Ditylenchus dipsaci en de commissie controle zorgplichten bij bloembollen en de richtlijn voor het tot stand komen van een te verstrekken vergoeding 2010, Vbbo 2010, nr. 41; hierna: Besluit).

Het Besluit luidt, voor zover hier van belang, als volgt:

“Artikel 1

1. (…)

2. In dit besluit wordt verstaan onder:

(…)

d. marktwaarde: de waarde welke geldt op de dag dat de BKD haar

aanwijzing ex artikel 5, onder a heeft gegeven;

Artikel 2

1. Er is een taxatiecommissie met als taak: het vaststellen van de marktwaarde

en/of opbrengst van door Ditylenchus dipsaci aangetaste bloembollen.

(…)

Artikel 3

1. De taxatiecommissie bestaat uit vier leden, welke worden voorgedragen door de

Koninklijke Algemene Vereeniging voor Bloembollencultuur.

(…)

2. De leden van de commissie, als omschreven in het eerste lid worden door het

bestuur van het productschap benoemd voor een periode van twee jaar.

(…)

Artikel 4

1. Iedere teler van bloembollen, die in het bezit is van bloembollen die, blijkens een

door de BKD afgegeven verklaring zijn aangetast door Ditylenchus dipsaci, kan bij

het productschap een financiële vergoeding aanvragen.

(…)

Artikel 6

1. De in artikel 4 bedoelde Pro vergoeding bedraagt ten hoogste 50% van de

marktwaarde van de bloembollen, met dien verstande dat de vergoeding nooit

meer zal bedragen dan € 25,- per kilogram.

2. De kosten die gemaakt worden voor het vervoer van en het storten van de door

Ditylenchus dipsaci aangetaste bloembollen kunnen worden vergoed nadat het

productschap daarvoor toestemming heeft gegeven. De desbetreffende originele

facturen dienen aan het productschap te worden verstrekt.

(…)

Artikel 10

De hoogte van de marktwaarde wordt vastgesteld door de taxatiecommissie zo spoedig

mogelijk doch uiterlijk binnen twintig dagen nadat de BKD een verklaring van aantasting

door Ditylenchus dipsaci heeft afgegeven.

Artikel 11

1. De uitbetaling van de financiële tegemoetkoming door het productschap vindt eerst

plaats nadat door de BKD aan het productschap een rapport is uitgebracht waarin

wordt bevestigd dat de desbetreffende bloembollen ook daadwerkelijk zijn

vernietigd.

2. De eerste uitbetaling aan de betrokken teler zal geschieden binnen 30 dagen na

vernietiging van de desbetreffende bloembollen. Deze uitbetaling betreft maximaal

37,5% van de vastgestelde schade. De resterende vergoeding zal worden

uitbetaald uiterlijk aan het eind van het kalenderjaar waarin het schadeverzoek is

ingediend.”

2.1

Het College gaat uit van de volgende vaststaande feiten en omstandigheden.

Appellanten zijn telers van bloembollen. Bij besluiten van respectievelijk 11 mei 2012,
22 mei 2012 en 24 mei 2012 (appellante onder 3), 22 mei 2012 en 31 mei 2012 (appellante onder 2) 7 juni 2012 en 14 juni 2012 (appellante onder 4) en 14 juni 2012 (appellante onder 1) heeft de Stichting Bloembollenkeuringsdienst (BKD) appellanten bevestigd dat een aantal te veld staande partijen tulpen zijn afgekeurd wegens besmetting met stengelaal (Ditylenchus dipsaci) en hen de maatregel opgelegd om de gehele opbrengst te vernietigen.

Op 8 juni 2012 (appellante onder 4), 13 juni 2012 (appellante onder 1) en 19 juni 2012 (appellante onder 2 en onder 3 ) heeft de taxatiecommissie de bedrijven van appellanten bezocht om de marktwaarde en/of opbrengst van de door stengelaal aangetaste bloembollen vast te stellen en taxatierapporten opgemaakt. De waarde van de partijen bloembollen is door de taxatiecommissie getaxeerd op respectievelijk:
€ 147.716,85 (appellante onder 1),
€ 88.529,- (appellante onder 2),
€ 155.220,35 (appellante onder 3) en
€ 130.543,- (appellante onder 4).
De taxatierapporten bevatten informatie over de volgende gegevens: het oppervlak in Rijnlandse Roede (R.R.) per cultivar, de variëteit en een prijs per eenheid (R.R.) per cultivar.

Op 20 en 22 juni 2012 heeft een door appellanten ingeschakelde taxateur van [naam 6] , [naam 5] (contra-taxateur) de bedrijven van appellanten bezocht en de te vernietigen partijen bloembollen getaxeerd en taxatierapporten uitgebracht (contra-taxatierapporten). De contra-taxateur heeft de waarde van de partijen bloembollen getaxeerd op respectievelijk:
€ 249.455,16 (appellante onder 1),
€ 175.035,60 (appellante onder 2),
€ 299.299,06 (appellante onder 3) en
€ 214.033,15 (appellante onder 4).
De taxatierapporten vermelden dat de partijen bloembollen zijn getaxeerd door middel van het uitvoeren van proefrooien. Vermeld is dat van elke cultivar op geplante bolmaat een strekkende meter is gerooid en de bollen zijn gesorteerd, geteld en gefotografeerd. Vermeld is voorts dat de waarde van de bollen is berekend aan de hand van de overgelegde koopbriefjes en aangeleverde prijsinformatie van Hobaho waarvan afschriften in het dossier zijn opgenomen. De taxatieberekening bevat gegevens over de soort, het aantal gerooide bollen, hun maat, het aantal regels, de bedlengte, het oppervlak in R.R., de verwachte opbrengst plantgoed in kilogram per R.R. en de bij de berekening gehanteerde prijzen per stuk (leverbare bollen) en per kilo (plantgoed).

Vervolgens zijn de afgekeurde partijen bloembollen afgevoerd en vernietigd.

2.2

Op 24 september 2012 hebben appellanten een aanvraag voor een financiële vergoeding als bedoeld in artikel 4 van Pro het Besluit, tezamen met contra-taxatierapporten, bij verweerder ingediend en verweerder om uitbetaling van een voorschot op de tegemoetkoming verzocht.

Bij nota’s van 7 november 2012 heeft verweerder aan appellanten voorschotten verstrekt. De voorschotten zijn vastgesteld op 20% van de door de taxatiecommissie getaxeerde waarden.

Verweerder heeft de contra-taxatierapporten aan de taxatiecommissie voorgelegd. Bij brief van 14 december 2012 heeft de taxatiecommissie een nadere toelichting op haar taxaties verstrekt, zonder hierbij in te gaan op contra-taxaties. Deze toelichting is door verweerder, naar blijkt uit de datumstempel, op 28 december 2012 ontvangen.

2.3

Bij de primaire besluiten heeft verweerder de vergoeding voor alle appellanten vastgesteld op 40% van de door de taxatiecommissie vastgestelde waarden plus de kosten van vervoer en stort. De vergoeding voor appellante onder 1 is vastgesteld op totaal € 64.891,98, de vergoeding voor appellante onder 2 op € 36.505,28, de vergoeding voor appellanten onder 3 op € 68.125,22 en de vergoeding voor appellante onder 4 op € 56.572,48.

Appellanten hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.

Op 2 juli 2013 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen verweerder en twee leden van de taxatiecommissie, waarin de leden vragen van verweerder inzake de taxaties en contra-taxaties hebben beantwoord. Van dit gesprek is een verslag gemaakt dat aan appellanten is toegezonden. Appellanten hebben op 13 september 2013 gereageerd op de bevindingen van de taxatiecommissie ten aanzien van het contra-taxatierapport zoals weergegeven in het verslag.

Op 29 januari 2014 heeft verweerder [naam 7] ( [naam 7] ) als derde-deskundige betrokken bij de beoordeling van de taxatierapporten van de taxatiecommissie en de contra-taxaties en heeft verweerder hem hierover vragen gesteld. Van die vragen en de daarop door [naam 7] gegeven antwoorden is een verslag gemaakt dat aan appellante is toegezonden. Bij brief van 22 april 2014 hebben appellanten inhoudelijk gereageerd op het verslag.

Op 27 mei 2014 heeft verweerder appellanten gehoord.

3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.

3.1

Wat betreft de taxatiecommissie heeft verweerder uiteengezet dat deze formeel herbenoemd had moeten worden en dat dit niet tijdig is gebeurd, maar dat dit en de omstandigheid dat niet de voltallige taxatiecommissie aanwezig was tijdens de taxaties geen afbreuk doen aan de correctheid en deskundigheid waarmee de taxaties zijn uitgevoerd. De taxaties zijn immers uitgevoerd door mensen die bloembollentaxateurs van beroep zijn. Wat betreft de totstandkoming van de primaire besluiten heeft verweerder uiteengezet dat deze met de nodige zorgvuldigheid zijn voorbereid. Uit navraag bij de taxatiecommissie bleek dat de taxatiecommissie de conclusies van de contra-expert niet in overeenstemming achtte met de werkelijkheid. Verweerder heeft, nu hij de tegemoetkoming conform artikel 2 van Pro het Besluit heeft gebaseerd op de marktwaarden van de bloembollen zoals deze door de onafhankelijke taxatiecommissie zijn vastgesteld, geen aanleiding gezien om uitvoerig te motiveren waarom de taxatierapporten van de taxatiecommissie aan de beschikkingen ten grondslag zijn gelegd. De taxatierapporten bevatten voldoende gegevens over de werkwijze van de taxatiecommissie en de marktwaarde of de opbrengst van de cultivars, nu de taxatiecommissie per cultivar heeft aangegeven wat de marktwaarde per Rijnlandse roede is. De taxatiecommissie heeft de marktwaarde van de betreffende bollen vast gesteld op basis van haar deskundigheid, kennis en ervaring van de bloembollen en op basis van informatie over de dagprijzen van de cultivars bij veilingen. De taxatiecommissie heeft haar werkwijze in (het verslag van) het gesprek van
2 juli 2013 nader uiteengezet. Verweerder is van mening dat, naarmate een adviesorgaan, zoals de taxatiecommissie, meer ervaring heeft met het uitbrengen van adviezen over een bepaald type besluiten, zoals hier het taxeren van bloembollen, hij als bestuursorgaan meer mag afgaan op de expertise van het adviesorgaan en in principe ervan mag uitgaan dat het onderzoek steeds op de dezelfde zorgvuldige wijze plaatsvindt. Om de door de taxatiecommissie verrichte taxatie op juistheid te controleren heeft verweerder in bezwaar een onafhankelijke derde-deskundige ingeschakeld en hem verzocht om alle rapporten op juistheid/ aannemelijkheid te beoordelen. Hierbij is niet alleen gekeken naar de marktwaarden, maar ook naar de gehanteerde werkwijze door beide partijen. Volgens verweerder geven de koopbriefjes niet de marktwaarde weer, maar zijn zij het resultaat van de onderhandelingen tussen kweker en koper en daarom niet van doorslaggevende betekenis.

3.2

Ten aanzien van het vergoedingspercentage heeft verweerder uiteengezet dat het percentage afhangt van het maximaal beschikbare bedrag en de schade. Het maximaal beschikbare bedrag is samengesteld uit een reguliere en een aanvullende bijdrage uit de vakheffing en de bijdrage uit de zogenoemde areaalheffing van € 0,40 per are. Vanuit de Koninklijke Algemene Vereeniging voor Bloembollencultuur (KAVB) is besloten dat deze areaalheffing voor tulpen, zoals bepaald in de artikel 4, tweede lid, van de Verordening PT heffing bestrijding Ditylenchus dipsaci oogstjaar 2012 (Verordening), maximaal € 0,40 per are mag bedragen. Aan de hand van alle ingediende aanvragen wordt vervolgens het vergoedingspercentage vastgesteld. Een lager vergoedingspercentage dan 50% treedt in werking indien de totale uit te keren vergoeding, uitgaande van een 50% vergoeding, hoger is dan het maximaal beschikbare bedrag. In dit geval is, aldus verweerder, het definitieve vergoedingspercentage 39,76.

3.3

Ten aanzien van de wettelijke rente van de voorschotten heeft verweerder uiteengezet dat hij het standpunt van appellanten dat zij recht hebben op vergoeding van de wettelijke rente wegens het niet uitbetalen van de tegemoetkoming binnen 30 dagen na vernietiging van de bloembollen niet kan volgen. Pas als verweerder het rapport van BKD en de door appellanten ondertekende taxatierapporten heeft ontvangen is sprake van een aanvraag van een tegemoetkoming zoals bedoeld in artikel 4, tweede lid, van het Besluit. Appellanten hebben de taxatierapporten niet ondertekend en hebben pas op 24 september 2012 een aanvraag ingediend.

4. Appellanten voeren in beroep het volgende aan.

4.1

Sinds 2007 heeft – in strijd met het Besluit – geen herbenoeming van de leden van de taxatiecommissie plaatsgevonden en was geen voltallige taxatiecommissie aanwezig bij de taxaties. Volgens appellanten was daarmee de (actuele) deskundigheid van de taxatiecommissie niet voldoende gewaarborgd. De werkwijze van de taxatiecommissie en de motivering van de taxatierapporten achten appellanten onzorgvuldig. De taxatiecommissie heeft, naar appellanten stellen, maar één spadesteek in de grond per ras gedaan. Appellanten mochten niet bij de taxaties zijn, zij werden door de taxatiecommissie niet om nadere informatie gevraagd en zij mochten deze ook niet geven. Bij terugkomst van de taxatiecommissie van het veld, kregen zij het taxatierapport ter ondertekening voorgelegd, hetgeen zij, gezien de uitkomsten van de taxatie, weigerden. Appellanten voeren aan dat de bevindingen van de taxatiecommissie niet controleerbaar zijn, nu uit de taxatierapporten niet blijkt hoe de taxatiecommissie tot de door haar vastgestelde marktwaarden is gekomen en dat over de kwaliteit en plantdichtheid niets is vermeld. Appellanten voeren in dit verband ook aan dat een deel van de cultivars een nieuw ras betrof en dat er bij enkele cultivars sprake was een extra hoge plantdichtheid omdat rechtop is geplant. De algemene werkwijze zoals door de taxatiecommissie toegelicht, kon daarom niet worden gevolgd. Er bestaat niet één marktwaarde per Rijnlandse roede per cultivar, de waarde hangt immers af van kwaliteit en hoeveelheid plantmateriaal. Appellante onder 1 had haar opbrengsten voor een deel al verkocht. Deze ‘koopbriefjes’ zijn door de taxatiecommissie ten onrechte niet bij de beoordeling van de marktwaarde betrokken.

Appellanten staan op het standpunt dat, als gevolg van de te kort schietende motivering van de taxatierapporten, de motivering van de primaire besluiten gebrekkig is. De primaire besluiten en het bestreden besluit zijn onzorgvuldig tot stand gekomen. Appellanten menen dat zij betrokken hadden moeten worden bij het voorleggen van de contra-taxatierapporten aan de taxatiecommissie en aan de door verweerder bevraagde derde-deskundige. De derde-deskundige heeft geen informatie ingewonnen bij appellanten, maar is enkel afgegaan op de rapporten. Appellanten hebben bovendien twijfel aan de objectiviteit van de derde-deskundige. Zij wijzen erop dat zichtbaar was welke rapporten afkomstig waren van de taxatiecommissie en dat de voorzitter van de taxatiecommissie een kennis van de derde-deskundige was. De inhoudelijke bevindingen van de derde-deskundige zijn in de opvatting van appellanten voor een deel onjuist, hetgeen volgens appellanten (mede) het gevolg is van het niet-inwinnen van informatie bij appellanten over teeltmethoden en gegevens uit hun administratie.

4.2

Appellanten stellen zich voorts op het standpunt dat verweerder het uitkeringspercentage ten onrechte (te laag) heeft vastgesteld op 40%. Voor zover verweerder hierbij verwijst naar de beperkingen die uit het maximaal beschikbare vergoedingsbedrag voortvloeien, menen appellanten dat dit hen niet kan worden tegengeworpen, omdat verweerder het (verlaagde) heffingspercentage heeft vastgesteld voordat de hoogte van de aan appellanten uit te keren vergoedingen vaststond. Appellanten stellen dat de vergoeding in eerdere jaren steeds 50% heeft bedragen. Appellanten betogen dat de overheid door de vernietiging van de aangetaste en niet aangetaste bollen voor te schrijven hen hun eigendom heeft ontnomen en dat bij ontneming van eigendom op grond van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) het uitgangspunt een vergoeding van de
full market valueis. Volgens appellanten had verweerder daarom niet kunnen volstaan met een 50% vergoeding, en in ieder geval niet minder dan 50% had mogen toekennen.

4.3

Appellanten betogen ten slotte dat de voorschotten niet tijdig, want pas op
15 november 2012 en dus in strijd met de termijnen van het Besluit zijn uitbetaald. Zij vragen primair de betaling van wettelijke rente over de voorschotbedragen per 24 september 2012 (datum verzoek) en subsidiair per 24 oktober 2012.

5. Ter beoordeling van het College ligt voor de vraag of verweerder bij het bestreden besluit zijn besluiten tot toekenning van schadevergoeding aan appellanten terecht heeft gehandhaafd.

5.1

Tussen partijen is, gezien hetgeen hiervoor onder 3.1 en 4.1 is weergegeven, in de eerste plaats in geschil of verweerder zijn besluiten tot toekenning van de schadevergoeding heeft mogen baseren op de getaxeerde waarden zoals vastgesteld door de taxatiecommissie van verweerder. Het College overweegt dienaangaande als volgt.

5.1.2.

Het College stelt voorop dat, zoals het eerder heeft overwogen (uitspraak van
3 december 2003, ECLI:NL:CBB:2003:AO1112), het bestuursorgaan dat gebruik maakt van een deskundige adviseur, zich ervan dient te vergewissen dat het door de adviseur verrichte onderzoek op deugdelijke en zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Uit de adviezen dient te blijken op basis van welke gegevens deze zijn tot stand gekomen en welke procedure bij het tot stand brengen van die adviezen is gevolgd. Deze plicht vindt haar grond in artikel 3:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geval van advisering zoals bepaald in artikel 3:5, eerste lid, van de Awb of vloeit rechtstreeks voort uit artikel 3:2 van Pro de Awb op grond waarvan het bestuursorgaan verplicht is om bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en omstandigheden de vergaren.

5.1.3

Ten aanzien van de benoeming van de leden van de taxatiecommissie en de samenstelling van deze commissie overweegt het College het volgende. Naar het oordeel van het College mag, gelet op de specifieke taak van de taxatiecommissie, worden aangenomen dat de instelling van een taxatiecommissie en de benoeming van haar leden, mede tot doel heeft de deskundigheid van de leden te waarborgen. Niet in geschil is dat de leden van de taxatiecommissie ten tijde van het uitvoeren van de taxatie, in strijd met artikel 3, tweede lid, van het Besluit niet waren (her)benoemd door het bestuur van het Productschap en ook daarna niet zijn (her)benoemd als lid van de taxatiecommissie. Het voorgaande betekent dat verweerder, nu de commissieleden niet waren (her)benoemd, niet zonder meer ervan mocht uitgaan dat deze personen over voldoende deskundigheid beschikten. Verweerder heeft, door appellanten onbetwist, gesteld dat de taxaties zijn uitgevoerd door (deels beëdigde) bloembollentaxateurs van beroep die over jarenlange ervaring beschikken. Gelet hierop ziet het College geen reden voor het oordeel dat de deskundigheid van de leden van de taxatiecommissie niet was verzekerd.

5.1.4

Het College is van oordeel dat ook de omstandigheid dat de taxaties niet zijn uitgevoerd door de voltallige commissie, maar door respectievelijk twee en drie leden, niet betekent dat verweerder er niet van mocht uitgaan dat de deskundigheid ter zake in de commissie in voldoende mate was verzekerd. Hierbij is in aanmerking genomen dat, zoals verweerder ter zitting van het College heeft toegelicht, het gebruikelijk was dat de taxaties door twee of drie leden werden verricht en dat aannemelijk is (gemaakt) dat bij de leden voldoende deskundigheid aanwezig was, terwijl in het Besluit niet uitdrukkelijk is bepaald dat taxaties uitsluitend met de voltallige commissie moeten worden verricht.

5.1.5

Het College komt vervolgens toe aan de vraag of verweerder redelijkerwijs tot de conclusie heeft kunnen komen dat de inhoud van de uitgebrachte taxatierapporten van de taxatiecommissie voldoet aan de daaraan te stellen eisen en hij zijn beslissing tot toekenning van de vergoeding daarop heeft mogen baseren. Hierbij geldt de maatstaf dat een bestuursorgaan een besluit tot een tegemoetkoming in de schade op een advies van een door dat bestuursorgaan benoemde deskundige mag baseren, indien uit dat advies blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusie van de deskundige ten grondslag zijn gelegd. Deze conclusie mag niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht.

5.1.6

Het College stelt vast dat de aan appellanten in de primaire besluiten toegekende tegemoetkomingen in de schade berusten op de taxatiewaarden zoals vastgesteld in de taxatierapporten. Deze besluiten vermelden de gegevens die uit de taxatierapporten blijken, namelijk per cultivar de oppervlakte in Rijnlandse roede en een prijs per Rijnlandse roede. Vastgesteld moet worden dat uit de taxatierapporten geen andere feiten en omstandigheden blijken die aan de waarderingen ten grondslag zijn gelegd. In de rapporten van de taxatiecommissie wordt evenmin melding gemaakt van gegevens die betrekking hebben op de gewassen, de plantdichtheid of andere kenmerken en uitgangspunten die voor de taxatiecommissie bij haar taxatie van de gewassen van belang zijn geweest. Het voorgaande betekent, in het licht van de hiervoor geformuleerde maatstaf, dat uit de taxatierapporten onvoldoende blijkt op welke feiten en omstandigheden de conclusie van de taxatiecommissie zijn gebaseerd waardoor de plausibiliteit van de taxaties niet kon worden getoetst. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zijn beslissing over de hoogte van de tegemoetkoming in de door appellanten geleden schade dan ook niet zonder meer op de taxaties van de taxatiecommissie mogen baseren. Het voorgaande klemt te meer nu appellanten bij hun aanvraag voor een financiële vergoeding de door hen ingewonnen contra-taxaties van [naam 6] gevoegd hebben en hieruit een aanmerkelijk hogere marktwaarde van de diverse betrokken cultivars volgde. Weliswaar heeft verweerder de taxatiecommissie verzocht om een nadere toelichting te geven, maar ook in deze toelichting wordt geen melding gemaakt van de concrete grondslagen van de beoordeling van de taxatiecommissie behalve de eigen kennis en wetenschap van de leden van de taxatiecommissie en niet verifieerbare informatie van derden. Voor zover verweerder van deze toelichting vóór het nemen van de primaire besluiten kennis heeft kunnen nemen, hetgeen gelet op de datum van binnenkomst van de toelichting twijfelachtig is, geldt dat de toelichting te algemeen is en de hiervoor vastgestelde gebreken in de taxatierapporten op geen enkele wijze wegneemt.

5.1.7

Het College stelt voorts vast dat verweerder in het kader van de bezwaarprocedure nader onderzoek heeft gedaan naar de vraag of de resultaten van de taxatiecommissie aannemelijk zijn. Hiertoe heeft op 2 juli 2013 een gesprek tussen verweerder en twee leden van de taxatiecommissie plaatsgevonden. Blijkens het verslag van dit gesprek hebben de leden hun werkwijze in algemene zin toegelicht en daarbij in reactie op de contra-taxatierapporten aangegeven waarom het volgens hen niet realistisch is om meer dan 50 kg per Rijnlandse roede te oogsten. Het standpunt van de taxateurs is dat een opbrengst van maximaal 35-40 kg per Rijnlandse roede normaal is en dat normaliter 12-15 kg bollen per roe door de teler worden geplant. Het College stelt verder vast dat op 29 januari 2014 een gesprek tussen verweerder en de derde-deskundige heeft plaatsgevonden waarin de derde deskundige een aantal vragen van verweerder heeft beantwoord. Blijkens het verslag van dit gesprek is de derde-deskundige tot de conclusie gekomen dat de taxaties van de taxatiecommissie op een redelijke en aannemelijke manier in het voordeel van appellanten zijn uitgevoerd. Ten aanzien van de contra-taxatierapporten heeft de derde-deskundige geconcludeerd dat deze taxaties uitgaan van een excessief aantal kilogrammen plantmateriaal en te hoge kilo opbrengsten, hetgeen heeft geleid tot te hoge taxatiewaarden. Volgens de derde-deskundige is van hele gunstige, nagenoeg onmogelijke omstandigheden uitgegaan en daarbij onvoldoende gereflecteerd op realistische waarden.

5.1.8

Naar het oordeel van het College heeft verweerder zijn besluit tot tegemoetkoming in de schade ook na heroverweging niet in redelijkheid op de taxaties van de taxatiecommissie mogen baseren. Het College acht daartoe het volgende van belang. Appellanten hebben de bevindingen en conclusies zoals neergelegd in de hiervoor genoemde verslagen gemotiveerd betwist. Appellanten hebben gesteld dat in hun situaties van een gemiddeld geval geen sprake was en hebben hiertoe een aantal redenen aangevoerd die hun relatief hoge opbrengsten kunnen verklaren, te weten dat deels (veel) meer dan 12-15 kg bloembollen is geplant, dat grotere bollen dan normaal zijn geplant en dat deels handmatig en met een precisieplanter rechtop is geplant. Voorts hebben appellanten erop gewezen dat de taxatierapporten van de taxatiecommissie niet meer bevatten dan een prijs per Rijnlandse roede per cultivar. Uit de taxatierapporten blijkt niet van welke opbrengsten per cultivar per Rijnlandse Roede is uitgegaan en evenmin de per (verkoop)eenheid gehanteerde prijzen. Hieruit leidt het College af dat de derde-deskundige bij zijn beoordeling is uitgegaan van een standaardsituatie wat betreft plantgoed en opbrengsten, aangezien hij niet over nadere informatie over de teeltmethoden van appellanten beschikte. Verweerder heeft dit niet weersproken. Naar het oordeel van het College doen de conclusies van de derde deskundige geen recht aan de door appellanten aangevoerde argumenten en de uitgangspunten zoals die in de contra-taxaties zijn verwoord. Appellanten hebben aldus concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de resultaten van de taxatiecommissie naar voren gebracht en deze twijfel is door het advies van de derde-deskundige niet weggenomen. Gelet op het voorgaande, had het op de weg van verweerder gelegen om nader onderzoek te doen naar de concrete tegenwerpingen van appellanten om te bezien in hoeverre opbrengsten moeten worden aangenomen die verder gaan dan de opbrengsten zoals die kennelijk door de taxatiecommissie zijn aangenomen.

5.1.9

Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de hoogte van een tegemoetkoming in de schade van appellanten is gebaseerd op de taxatiewaarden van de taxatiecommissie, niet voldoende zorgvuldig is voorbereid en evenmin voldoende draagkrachtig is gemotiveerd.

5.2

Tussen partijen is, gezien hetgeen hiervoor onder 3.2 en 4.2 is weergegeven, voorts in geschil of verweerder het vergoedingspercentage heeft mogen vaststellen op 40% van de getaxeerde waarden.

5.2.1

Het College is van oordeel dat het betoog van appellanten dat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM noopt tot een hoger vergoedingspercentage dan het door verweerder bepaalde percentage van 40% faalt op grond van de volgende overwegingen.

5.2.2

Ingevolge artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepalingen tasten op geen enkele wijze het recht aan dat een staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

5.2.3

Het College is, anders dan waarvan appellanten uitgaan, van oordeel dat geen sprake is van ontneming van eigendom als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.

Volgens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is bij het preventieve ruimen van een veestapel als gevolg van de uitbraak van mond- en klauwzeer sprake van regulering van eigendom (arrest van 7 september 2010, Chagnon en Fournier tegen Frankrijk, nr. 44174/06, paragraaf 36). Uit deze rechtspraak volgt dat de besluiten waarbij appellanten de maatregel is opgelegd de partijen bloembollen te vernietigen wegens besmetting met het tulpenstengelaaltje geen ontneming, maar regulering van eigendom behelzen als bedoeld in de derde volzin van voornoemde bepaling. Bij regulering van eigendom geldt het uitgangspunt van volledige schadevergoeding niet. Een inmenging in het eigendomsrecht dient proportioneel te zijn, dat wil zeggen dat er een "fair balance" dient te bestaan tussen de eisen van het algemene belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu (arrest van het EHRM van 7 juli 1989, Tre Traktörer Aktiebolag tegen Zweden, nr. 10873/84, paragraaf 59 en 62). Bij deze afweging is mede van belang of, en zo ja in welke mate, compensatie is geboden voor de ondervonden last (zie onder meer het arrest van het EHRM van 29 april 1999, Chassagnou en anderen tegen Frankrijk, nrs. 25088/94, 28331/95 en 28443/95, paragraaf 82).

5.2.4

Het College ziet in het in beroep aangevoerde geen grond voor het oordeel dat appellanten, aan wie ter compensatie van de geleden schade een vergoeding ter hoogte van 40% van de marktwaarde is toegekend, een onevenredige last is opgelegd door tot vernietiging van de bloembollen te besluiten. Daarbij is van belang de bloembollen zijn vernietigd omdat de partijen bloembollen waren aangetast door Ditylenchus dipsaci. Zoals het College eerder heeft overwogen behoort het tot het normale bedrijfsrisico van een professioneel teler als appellanten dat het bedrijf schade kan lijden door maatregelen ter bestrijding van een plantenziekte, ook als dit niet op voorhand te verwachten valt (uitspraak van 24 juli 2013; ECLI:NL:CBB:2013:84). Dat een plantenziekte als Ditylenchus dipsaci op een teeltbedrijf optreedt, is daarmee een risico dat in beginsel voor rekening van de betrokken teler komt en waarvan niet zonder meer voor de hand ligt dat de overheid tegemoet komt in de financiële gevolgen van het intreden daarvan. Het College verwijst hierbij ook naar zijn uitspraak van 24 juni 2003 (ECLI:NL:CBB:2003:AH9127). Niet betwist is dat die ter bestrijding van Ditylenchus dipsaci door de Bloembollenkeuringsdienst getroffen maatregelen gerechtvaardigd zijn door het algemeen belang. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond om te oordelen dat de aan appellanten toegekende financiële compensatie in het licht van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM niet zou voldoen.

5.3.

Ten aanzien van het standpunt van appellanten dat verweerder hun niet met recht kan tegenwerpen dat ter beschikking staande fondsen in omvang beperkt zijn en geen hoger vergoedingspercentage toelaten, overweegt het College als volgt.

5.3.1

De vergoeding van schade door Ditylenchus dipsaci wordt, zoals verweerder heeft toegelicht, voor een deel bekostigd door een zogenoemde areaalheffing. Deze areaalheffing is in de Verordening PT heffing bestrijding Ditylenchus dipsaci 2012, zoals vastgesteld op
27 maart 2012 (Vbbo 2012, 24), voor tulpenbollen bepaald op € 1,- per are. Bij besluit van
25 juni 2013 is deze verordening gewijzigd vastgesteld (Vbbo 2013, 44) en is de heffing voor tulpenbollen met terugwerkende kracht tot 1 januari 2012 verlaagd tot € 0,40 per are. In de toelichting op deze wijziging is hiertoe vermeld dat, nu het heffingsbedrag dat nodig is ter financiering van de uitkeringen 2012 bekend is, tot een dienovereenkomstige verlaging van de heffingstarieven is besloten.

5.3.2

Het College is tegen deze achtergrond van oordeel dat de door verweerder gegeven motivering dat niet meer geld beschikbaar was om tot een hoger vergoedingspercentage dan 40% te kunnen besluiten een onvoldoende onderbouwing vormt voor het vastgestelde vergoedingspercentage. Ten tijde van het nemen van de primaire besluiten diende verweerder nog uit te gaan van de hogere areaalheffing. Het argument van verweerder dat niet meer geld beschikbaar was is daarom moeilijk te plaatsen. Ook valt niet in te zien dat ten tijde van de wijziging van de verordening op 25 juni 2013 de totale omvang van de door de telers in 2012 geleden schade al vast stond, nu op dat moment nog niet op de bezwaren van appellanten was beslist. Het College heeft bij dit oordeel ook in aanmerking genomen dat appellanten, door verweerder onweersproken, hebben gesteld dat de vergoeding in de jaren daarvoor steeds 50% zou hebben bedragen. Dat verweerder op grond van artikel 6, eerste lid, van het Besluit bevoegd is om minder dan 50% van de marktwaarde te vergoeden, doet niet af aan het vereiste dat de besluitvorming hieromtrent van een deugdelijke onderbouwing moet zijn voorzien.

5.3.3

Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de in de primaire besluiten vastgestelde vergoeding van 40% van de getaxeerde waarde is gehandhaafd, de vereiste deugdelijke motivering mist.

5.4

Met betrekking tot het standpunt van appellanten, zoals hiervoor onder 4.3 weergegeven, dat zij aanspraak hebben op vergoeding van de wettelijke rente vanwege de niet tijdige uitbetaling van de voorschotten op de vergoeding, overweegt het College als volgt.

5.4.1

Artikel 4:97 van Pro de Awb bepaalt dat de schuldenaar in verzuim is indien hij niet binnen de voorgeschreven termijn heeft betaald. Volgens artikel 4:98, eerste lid, van de Awb heeft het verzuim de verschuldigdheid van wettelijke rente tot gevolg. Artikel 11, tweede lid, van het Besluit bepaalt dat de eerste uitbetaling aan de betrokken teler zal geschieden binnen 30 dagen na vernietiging van de desbetreffende bloembollen en dat deze uitbetaling maximaal 37,5% van de vastgestelde schade betreft.

5.4.2

Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de betalingsverplichting van artikel 11, tweede lid, van het Besluit in het geval van appellanten niet van toepassing is, ook niet vanaf de datum van de aanvraag, aangezien appellanten hun schadeverzoek hebben gebaseerd op hun contra-taxatierapporten en verweerder hierover nog een beslissing diende te nemen.

5.4.3

Het College stelt vast dat appellanten op 24 september 2012 bij het Productschap een aanvraag als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van het Besluit hebben ingediend. Een redelijke toepassing van artikel 11, tweede lid, van het Besluit, brengt met zich dat in het geval dat ten tijde van de vernietiging van de bloembollen nog geen schadeverzoek is ingediend, de eerste uitbetaling van de voorschotten dient te geschieden binnen 30 dagen na de datum van de aanvraag. Dat appellanten bij hun aanvraag contra-taxatierapporten met een hogere taxatiewaarde als resultaat hebben ingediend, doet niet af aan de betalingsverplichting van artikel 11, tweede lid, van het Besluit. Verweerder kon de voorschotten, die naar hun aard op de vaststelling van de definitieve uitbetaling vooruitlopen, zoals hij ook daadwerkelijk heeft gedaan, berekenen op de grondslag van de – lagere – taxatiewaarden van de taxatiecommissie.

5.4.4

Het voorgaande betekent dat appellanten aanspraak kunnen maken op de wettelijke rente over de toegekende voorschotten vanaf 24 oktober 2012 tot aan de dag van de voldoening van de desbetreffende voorschotten.

6. Het vorenoverwogene leidt het College tot de slotsom dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Het beroep van appellanten zal derhalve gegrond worden verklaard.

6.1

Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal daarom met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit dienen te nemen. Het College stelt hiervoor een termijn van zes maanden na de datum van deze uitspraak. Bij zijn nieuwe beslissing zal verweerder nog het volgende in aanmerking dienen te nemen.

6.2

Uit de taxatierapporten van de taxatiecommissie blijkt niet hoe de marktwaarde per cultivar is samengesteld. Verweerder heeft gesteld dat de taxatiecommissie zowel de leverbare bollen als het plantgoed apart heeft getaxeerd en vervolgens bij elkaar heeft opgeteld om de kiloprijs te bepalen. Dit is echter niet nader onderbouwd. Vastgesteld moet worden dat uit de rapporten van de contra-taxateur een gedetailleerde en te controleren waardebepaling blijkt. De contra-taxateur heeft een inschatting gemaakt van het aantal leverbare bollen en het aantal kilogram plantmateriaal. De waarde van de leverbare bollen is bepaald door het aantal te vermenigvuldigen met een prijs per stuk. De waarde van het plantgoed is bepaald door het aantal te vermenigvuldigen met een prijs per kilogram. Het College is gezien het vorenstaande van oordeel dat, indien verweerder meent dat de wijze van berekening van de marktwaarde door de contra-taxateur niet voldoet, het in dit geval aan verweerder is om dit met overtuigende argumenten aan te tonen.

6.3

Partijen verschillen van mening over de vraag op basis van welke gegevens of prijzen de marktwaarde dient te worden vastgesteld. Het College overweegt hierover als volgt. De marktwaarde is in artikel 1 van Pro het Besluit gedefinieerd als de waarde die geldt op de dag dat de BKD haar aanwijzing tot vernietiging van de bloembollen heeft gegeven. Aangezien het hier gaat om de vergoeding van de schade als gevolg van de vernietiging van de door het tulpenstengelaaltje aangetaste bollen, ligt het in de rede om aan te nemen dat met marktwaarde de (gemiddelde) waarde van gezonde bollen van hetzelfde cultivar op de dag van de aanwijzing is bedoeld. Naar het oordeel van het College ziet de marktwaarde daarmee niet op het bedrag dat de teler voor deze bollen gekregen zou kunnen hebben. Indien echter geen (actuele) marktwaarden in de vorm van veilingprijzen of prijzen van intermediairs bekend zijn, ligt het in de rede om de koopbriefjes bij het bepalen van de marktwaarde te betrekken.

6.4

Ten aanzien van de kosten van de door appellanten ingeschakelde deskundige, waarvan appellanten om vergoeding hebben verzocht, overweegt het College als volgt. Het College heeft eerder overwogen (zie uitspraak van 1 augustus 2013, ECLI:NL:CBB:2013:97) dat indien bij de schadevaststelling in het kader van nadeelcompensatie zowel het inroepen van rechts- dan wel deskundigenbijstand als de kosten daarvan redelijk zijn te achten, deze kosten deel kunnen uitmaken van de te vergoeden schade. Het College is van oordeel dat het inroepen van een deskundige, gezien het belang van appellanten bij een juiste vaststelling van de waarde en de taxaties zoals die zijn verricht door de taxatiecommissie van verweerder, geenszins onredelijk is te achten. Het College acht de kosten van de rapporten van de deskundige van [naam 6] van respectievelijk € 1.963,14 (appellante onder 1), € 906,07 (appellante onder 2), € 1.426,22 (appellante onder 3) en € 822,17 (appellante onder 4) evenmin onredelijk. Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder gehouden is tot vergoeding van de kosten van de door appellanten ingeschakelde deskundige. Verweerder dient bij het nemen van het nieuwe besluit hierover te beslissen.

7. Het College veroordeelt verweerder in de door appellanten in beroep gemaakte proceskosten met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de bezwaarcommissie, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1). Hoewel nog niet duidelijk is of verweerder de primaire besluiten wat betreft de hoogte van een tegemoetkoming in de schade en het vergoedingspercentage zal herroepen, kan in ieder geval reeds worden vastgesteld dat verweerder de primaire besluiten wat betreft de aanspraak op de wettelijke rente over de toegekende voorschotten wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid bij het nieuw te nemen besluit dient te herroepen. De kosten van rechtsbijstand in bezwaar, waarvan appellanten vergoeding hebben verzocht, komen dus evenals de kosten van rechtsbijstand in beroep voor vergoeding in aanmerking.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- aan appellanten te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M. van Duuren, en mr. B. Verwayen, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 februari 2016.

A. Venekamp A. Graefe