Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/427
16600
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 februari 2017 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (hierna ook: MVFR) van appellant vastgesteld op 531 kg fosfaat.
Bij besluit van 21 mei 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gegrond verklaard en de MVFR vastgesteld op 0 kg fosfaat.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 november 2016.
Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Appellant exploiteert een agrarisch bedrijf met melkvee.
1.2
In de Gecombineerde Opgave 2013, onder de rubriek Opgave Gewaspercelen, heeft appellant onder het kopje “mest” vermeld dat fosfaatdifferentiatie niet van toepassing is.
1.3
In de Gecombineerde Opgave 2014, onder de rubriek Opgave Gewaspercelen, heeft appellant onder het kopje “mest” vermeld dat – kort gezegd – sprake is van fosfaatdifferentiatie.
1.4
Verweerder heeft appellant op 17 december 2014 per brief een vooraankondiging MVFR gestuurd en hem daarmee op de hoogte gesteld van het voornemen om begin 2015 een MVFR vast te stellen bestaande uit de forfaitaire mestproductie van het in 2013 gehouden melkvee minus de fosfaatruimte in 2013. Verweerder heeft in verband daarmee appellant verzocht vóór 1 februari 2015 wijzigingen door te geven met betrekking tot de bij verweerder bekende referentiegegevens van het gemiddeld aantal gehouden melkvee (melk- en kalfkoeien en jongvee) en de oppervlakte grond die bij het bedrijf in gebruik was in 2013. Appellant heeft geen wijzigingen doorgegeven.
1.5
Bij het primaire besluit heeft verweerder de MVFR vastgesteld op 531 kg fosfaat. De gegevens waarop de MVFR is gebaseerd luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
Oppervlakte grasland:
PAL-waarde Categorie Hectare Norm Fosfaatruimte
< 27 laag x 100 = 0,00 kg
27-50 neutraal x 95 = 0,00 kg
> 50 hoog 19,22 x 85 = 1633,70 kg
< 16 arm/fixerend x 120 = 0,00 kg
Oppervlakte bouwland:
Pw-waarde Categorie Hectare Norm Fosfaatruimte
< 36 laag x 85 = 0,00 kg
36-55 neutraal x 65 = 0,00 kg
> 55 hoog 36,51 x 55 = 2008,05 kg
< 25 arm/fixerend x 85 = 0,00 kg
Totale fosfaatruimte 3641,75 kg
1.6
In bezwaar heeft appellant aangevoerd dat hij een berekening van de fosfaatruimte wenst op basis van actuele cijfers uit grondmonsters. Daartoe heeft hij aan verweerder de Gecombineerde Opgave 2014 en daarbij analysecijfers verstrekt.
1.7
Ten behoeve van het bestreden besluit heeft verweerder de MVFR herberekend op basis van de door appellant verstrekte gegevens. De gegevens die aan deze berekening ten grondslag liggen, luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
Oppervlakte grasland:
PAL-waarde Categorie Hectare Norm Fosfaatruimte
< 27 laag 7,42 x 100 = 742,00 kg
27-50 neutraal 7,9 x 95 = 750,50 kg
> 50 hoog 7,8 x 85 = 663,00 kg
< 16 arm/fixerend x 120 = 0,00 kg
Oppervlakte bouwland:
Pw-waarde Categorie Hectare Norm Fosfaatruimte
< 36 laag 21,74 x 85 = 1847,90 kg
36-55 neutraal 0,95 x 65 = 61,75 kg
> 55 hoog 9,92 x 55 = 545,90 kg
< 25 arm/fixerend x 85 = 0,00 kg
Totale fosfaatruimte 4610,75 kg
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de MVFR op basis van de door appellant verstrekte gegevens verlaagd tot 0 kg.
3. Appellant voert aan dat verweerder de MVFR ten onrechte heeft verlaagd. Appellant maakte in 2013 geen gebruik van (het College begrijpt:) fosfaatdifferentiatie en was dan ook niet verplicht een bodemanalyse te laten uitvoeren. Naar aanleiding van een door hem toch uitgevoerde bodemanalyse bleek dat de fosfaattoestand van de bodem een stuk lager was dan waarvan verweerder was uitgegaan in zijn berekening. Appellant heeft deze gegevens in bezwaar overgelegd in de veronderstelling dat dit hem een hogere MVFR zou opleveren. Verweerder heeft vervolgens op basis van de door appellant verstrekte gegevens de MVFR verlaagd. Appellant wordt nu twee keer benadeeld, omdat hij geen gebruik maakt van een grotere gebruiksruimte en de MVFR lager is vastgesteld.
4. Verweerder heeft het beroep van appellant opgevat als een beroep op het verbod van reformatio in peius. Naar de mening van verweerder is dat verbod niet geschonden. Verweerder heeft de fosfaatruimte aanvankelijk berekend aan de hand van de door appellant opgegeven gegevens over zijn landbouwgrond in de Gecombineerde Opgave 2013. Naderhand is gebleken van nieuwe feiten en omstandigheden, te weten de in bezwaar overgelegde gegevens over de fosfaattoestand van de bodem van de percelen van appellant. Appellant was op grond van artikel 32 van Pro de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw), gelezen in samenhang met artikel 8, aanhef en onder c, en artikel 11 van Pro de Meststoffenwet (Msw) verplicht deze gegevens aan verweerder te verstrekken. Op grond van vorenbedoelde nieuwe feiten en omstandigheden is verweerder (ambtshalve) bevoegd en verplicht het primaire besluit ten nadele van appellant te wijzigen. Gelet hierop is geen sprake van schending van het verbod van reformatio in peius, aldus verweerder.
5. Het College ziet zich in hetgeen appellant heeft aangevoerd allereerst voor de vraag gesteld of verweerder de MVFR bij het bestreden besluit correct heeft berekend. Dienaangaande overweegt het College als volgt
6.1
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1°, van de Msw wordt onder fosfaatruimte verstaan de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw bepaalt dat het in artikel 7 van Pro die wet neergelegde verbod in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen, niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt.
6.2
Op grond van artikel 21a van de Msw verleent verweerder aan een landbouwer die in het kalenderjaar 2013 melkvee hield een melkveefosfaatreferentie, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. Het tweede lid van die bepaling houdt in dat de melkveefosfaatreferentie wordt berekend door de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee in het kalenderjaar 2013 op het bedrijf te verminderen met de fosfaatruimte van dat bedrijf in 2013. Bij de berekening volgens de eerste volzin wordt elk resultaat dat negatief is, op nul gesteld. Meer in het bijzonder wordt de MVFR dus bepaald door de forfaitaire fosfaatproductie door melkvee in het kalenderjaar 2013 op een bedrijf af te zetten tegen de fosfaatruimte die in 2013 op het bedrijf beschikbaar was, gebaseerd op de voor de desbetreffende percelen geldende fosfaatgebruiksnormen. Daarbij wordt, voor zover hier van belang, aangesloten bij de gedifferentieerde fosfaatgebruiksnormen voor bouwland en grasland uit het stelsel van gebruiksnormen (zie TK, 2013-2014, 33 979, nr. 3, blz. 9).
6.3
Hieruit vloeit voort dat voor de berekening van de MVFR de fosfaatruimte in 2013 van belang is en dat voor de bepaling van de fosfaatruimte in 2013 van de fosfaatgebruiksnorm in 2013 moet worden uitgegaan.
6.4
In de Msw worden sinds de Wet houdende wijziging van de Meststoffenwet (differentiatie fosfaatgebruiksnorm) (TK, 2008-2009, 31 945) voor de fosfaattoestand van de bodem drie fosfaatklassen onderscheiden, te weten: ‘grond met lage fosfaattoestand’ (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel u); ‘grond met neutrale fosfaattoestand’ (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel v) en ‘grond met hoge fosfaattoestand’ (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel w). De fosfaatgebruiksnormen voor grasland en bouwland op fosfaatneutrale grond voor de jaren 2010 tot en met 2013 zijn in artikel 11, eerste onderscheidenlijk tweede lid, van de wet opgenomen en bedragen in 2013 95 kg fosfaat per hectare grasland onderscheidenlijk 65 kg fosfaat per hectare bouwland. De fosfaatgebruiksnormen voor grasland en bouwland op grond met een hoge fosfaattoestand zijn in artikel 21a, eerste onderscheidenlijk tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit Msw) neergelegd en bedragen in 2013 85 kg fosfaat per hectare grasland onderscheidenlijk 55 kg fosfaat per hectare bouwland. De fosfaatgebruiksnormen voor grasland en bouwland, voor zover het grond met een lage fosfaattoestand betreft, zijn in artikel 29a, eerste onderscheidenlijk tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw neergelegd en bedragen in 2013 100 kg fosfaat per hectare grasland onderscheidenlijk 85 kg fosfaat per hectare bouwland.
6.5
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel differentiatie fosfaatgebruiksnorm (hierna te noemen: memorie van toelichting) staat dat volgens de omschrijving van de begrippen ‘grond met lage fosfaattoestand’ en ‘grond met neutrale fosfaattoestand’ in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdelen u en v, van de wet, geldt dat uitsluitend die gronden waarvan de analyse-uitslagen van daaruit genomen bodemmonsters uitwijzen dat de fosfaattoestand van de bodem zich binnen de in de omschrijving opgenomen grenzen bevindt, pas als zodanig worden aangemerkt voor zover dat uit de aan verweerder verstrekte gegevens blijkt (TK, 2008-2009, 31 945, nr. 3, blz. 33). Dit betekent volgens de memorie van toelichting dat gronden waarvan de analyseresultaten uitwijzen dat de fosfaattoestand hoger is dan het in die begripsomschrijving vastgelegde Pw-getal of PAL-getal, als gronden met een hoge fosfaattoestand worden aangemerkt. Echter, ook gronden waarvan de analyseresultaten niet aan verweerder zijn verstrekt, worden als gronden met een hoge fosfaattoestand aangemerkt. Op deze gronden zijn derhalve de lagere fosfaatgebruiksnormen van toepassing ongeacht de feitelijke fosfaattoestand ervan.
6.6
Omdat op grond van artikel 24 van Pro het Uitvoeringsbesluit Msw de situatie op 15 mei van enig kalenderjaar bepalend is voor de totale hoogte van de in dat kalenderjaar van toepassing zijnde gebruiksnormen, betekent dit dat de fosfaattoestand van de desbetreffende landbouwgrond uiterlijk op 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar moet zijn vastgesteld en dat de gegevens waaruit die fosfaattoestand blijkt eveneens voor die datum ter beschikking moeten zijn gesteld aan verweerder. Op grond van artikel 103b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw meldt de landbouwer de fosfaattoestand van het desbetreffende perceel gebaseerd op het op grond van artikel 103a, derde lid, geldige analyserapport, uiterlijk 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar.
7.1
Appellant heeft in zijn Gecombineerde Opgave 2013 vermeld dat fosfaatdifferentiatie niet van toepassing is. Ten aanzien van het kalenderjaar 2013 is ook anderszins niet gebleken dat appellant uiterlijk op 15 mei 2013 gegevens heeft verstrekt aan verweerder over de fosfaattoestand in de bodem. Anders dan verweerder is het College van oordeel dat appellant ook niet verplicht was deze gegevens te verstrekken. Alleen indien appellant een beroep had willen doen op de fosfaatdifferentiatie, had hij de analysegegevens moeten verstrekken. Gelet op het voorgaande moeten de door appellant in 2013 opgegeven gronden worden aangemerkt als gronden met een hoge fosfaattoestand. Dit betekent dat voor appellant in 2013 de – lagere – fosfaatgebruiksnormen voor grasland en bouwland van 85 kg fosfaat per hectare grasland onderscheidenlijk 55 kg fosfaat per hectare bouwland golden (zie artikel 21a, eerste onderscheidenlijk tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw). Bij het primaire besluit heeft verweerder de MVFR op basis van deze normen vastgesteld.
7.2
Nu, zoals uit het voorgaande volgt, voor appellant in 2013 de lagere fosfaatgebruiksnormen voor grasland en bouwland van 85 kg fosfaat per hectare grasland onderscheidenlijk 55 kg fosfaat per hectare bouwland golden, had verweerder bij de bepaling van de fosfaatruimte in 2013 van die fosfaatnormen moeten uitgaan. Door in het bestreden besluit bij de berekening van de fosfaatruimte 2013 en de MVFR – ten nadele van appellant – uit te gaan van gedifferentieerde fosfaatnormen, heeft verweerder de fosfaatruimte in 2013 van appellant en daarmee ook de MVFR in strijd met artikel 21a, tweede lid, van de Msw berekend.
8. Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 21a, tweede lid, van de Msw. Omdat de in het primaire besluit neergelegde berekening die tot de vaststelling van de MVFR heeft geleid, wel juist was, zal het College het bezwaar van appellant ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak treedt in de plaats van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ter hoogte van € 167,-vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, mr. A. Venekamp en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2017.
w.g. H.B. van Gijn w.g. X.M. Born