Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/842
16600
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2018 in de zaak tussen
V.o.f. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Eleveld).
Procesverloop
Op 15 januari 2016 heeft appellante zich door middel van een digitaal formulier met bijlagen bij verweerder gemeld met de wens vrijgesteld te worden van het, op 1 januari 2016 in werking getreden, Besluit van 26 september 2015 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij, Stb. 2015, 344 (AMvB grondgebondenheid).
Bij brief van 13 mei 2016 (de primaire beslissing) heeft verweerder appellante medegedeeld dat haar verzoek om vrijstelling is toegewezen en dat appellante tot en met 2020 haar gehele melkveefosfaatoverschot mag laten verwerken.
Bij besluit van 18 augustus 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de primaire beslissing herroepen en beslist dat de daarin genoemde einddatum van 2020 komt te vervallen.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 februari 2017. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar vennoten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
De Meststoffenwet (Msw) luidde ten tijde en voor zover van belang:
“Artikel 21
1 Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren.
2 Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
(…)
d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot:
1°. laat verwerken,
(…)
4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden,
(…)
3 Artikel 33a, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op het tweede lid, onderdeel d, onder 1.
4 Bij de toepassing van het tweede lid, onderdeel d, blijven die kilogrammen fosfaat buiten beschouwing, die reeds in aanmerking zijn genomen voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, onderdelen b tot en met e.
5 De rechtvaardigingsgrond, bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d wordt bij algemene maatregel van bestuur beperkt.
(…)
Artikel 38
1 Bij ministeriële regeling kan vrijstelling worden verleend van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
2 Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
3 Aan de vrijstelling of de ontheffing kunnen voorwaarden worden verbonden. (…)”.
1.2
Het Uitvoeringsbesluit Msw, zoals gewijzigd door de AMvB grondgebondenheid, luidde ten tijde en voor zover van belang:
“Hoofdstuk Xa. Verantwoorde groei melkveehouderij
Artikel 70a
1 Het melkveefosfaatoverschot dat in enig jaar voor mestverwerking als bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d, van de wet in aanmerking komt is het melkveefosfaatoverschot dat in het jaar 2014 is ontstaan, vermeerderd met:
a. ten hoogste 100% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare lager is dan 20 kg/ha;
b. ten hoogste 75% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare gelijk is aan of hoger is dan 20kg/ha en gelijk is aan of lager is dan 50 kg/ha;
c. ten hoogste 50% van het aantal additionele kilogrammen fosfaat dat in dat jaar ten opzichte van het jaar 2014 met melkvee wordt geproduceerd indien het overschot per hectare hoger is dan 50 kg/ha.
2 Het overschot per hectare, bedoeld in het eerste lid wordt berekend door de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op een bedrijf in kilogrammen fosfaat in het voorgaande kalenderjaar, verminderd met de fosfaatruimte van het bedrijf in het voorgaande kalenderjaar te delen door het aantal hectaren tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in het voorgaande kalenderjaar.
3 Het eerste lid is niet van toepassing op een bedrijf dat:
a. voor 1 februari 2016 aantoont dat het voor 30 maart 2015 financiële verplichtingen is aangegaan ten einde het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken, waardoor naleving van het eerste lid leidt tot disproportionele financiële last en
b. het bedrijf binnen drie maanden na afloop van elk kalenderjaar aantoont dat het melkveefosfaatoverschot is verwerkt door degene met wie de financiële verplichtingen, bedoeld in onderdeel a, is aangegaan.”
2. Appellante heeft een bedrijf met melkvee. Op 15 januari 2016 heeft appellante zich tot verweerder gewend via het door hem beschikbaar gestelde formulier dat het opschrift draagt: “Vrijstelling AMvB grondgebondenheid”. Dit formulier bevat onder de rubriek “Aanmelding vrijstelling” de voorgedrukte tekst “Ik wil gebruik maken van de vrijstelling AMvB grondgebondenheid en verklaar dat ik aan de voorwaarden van de regeling voldoe.” Achter de – voorgedrukte – vraag “Tot en met welk jaar bent u financiële verplichtingen aangegaan?” heeft appellante ingevuld “2020”. Appellante heeft dit digitale formulier vergezeld doen gaan van een aantal documenten op grond waarvan zij meent dat zij vrijgesteld dient te worden van de AMvB grondgebondenheid.
3. Bij de primaire beslissing heeft verweerder, zoals verwoord in de desbetreffende brief, het verzoek van appellante om vrijstelling van de AMvB grondgebondenheid toegewezen en medegedeeld dat appellante tot en met 2020 haar gehele melkveefosfaatoverschot mag laten verwerken. Tegen die beslissing heeft appellante een bezwaarschrift ingediend.
4. Appellante komt in bezwaar op tegen de duur van de vrijstelling in de primaire beslissing en stelt zich op het standpunt dat de duur van de vrijstelling gelijkgesteld moet worden aan de looptijd van de door haar afgesloten mestverwerkingsovereenkomsten.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de primaire beslissing herroepen en beslist dat de daarin genoemde einddatum van 2020 komt te vervallen. De einddatum is volgens verweerder ten onrechte aan de vrijstelling verbonden, omdat de duur van de vrijstelling afhankelijk is van (i) de duur van de onomkeerbare financiële verplichtingen die door appellante zijn aangegaan teneinde het gehele melkveefosfaatoverschot te laten verwerken en (ii) de duur van de AMvB grondgebondenheid, die deze financiële verplichtingen erkent als reden om niet aan de regels voor grondgebondenheid te voldoen. Verweerder komt niet tegemoet aan het verzoek van appellante om de duur van de vrijstelling gelijk te stellen aan de looptijd van de door haar gesloten mestverwerkingsovereenkomst.
6. Appellante heeft in beroep onder meer aangevoerd dat de duur van de vrijstelling gelijkgesteld moet worden aan de looptijd van de mestverwerkingsovereenkomsten, aangezien haar financiële verplichtingen voor het laten verwerken van mest gelijk lopen met de termijn van de mestverwerkingsovereenkomsten.
7. Het College overweegt als volgt.
7.1
Het College ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de beantwoording van de vraag of de brief van 13 mei 2016 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College beantwoordt die vraag ontkennend en verwijst voor de daartoe leidende overwegingen in de eerste plaats naar zijn uitspraak van 28 september 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:319) waarin het College in een vergelijkbare zaak het volgende heeft overwogen:
“7.1
(…)
De staatssecretaris heeft, daarnaar gevraagd, niet duidelijk gemaakt op welke wijze artikel 70a, derde lid, van de AMvB grondgebondenheid aan hem een bevoegdheid geeft ex ante een oordeel te geven in de vorm van een appellabel besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het College is van oordeel dat artikel 70a, derde lid, voornoemd, slechts het toepassingsgebied van de AMvB grondgebondenheid afbakent en niet een zelfstandige bevoegdheidsgrondslag vormt voor het nemen van (appellabele) besluiten die strekken tot vaststelling van de omvang van het melkveefosfaatoverschot dat in het jaar 2014 is ontstaan. Genoemd artikellid bepaalt immers zelf in welke omstandigheden het bepaalde in het eerste lid van artikel 70a van genoemde AMvB niet van toepassing is. Het in artikel 21, eerste lid, van de Msw, vervatte verbod is een algemeen verbindend voorschrift. Op de Msw gebaseerde algemeen verbindende voorschriften bepalen in welke omstandigheden dat verbod niet geldt, zonder te voorzien in nadere uitvoeringsbesluiten. Daarin is geen grondslag gelegen voor de staatssecretaris om een (nadere) beslissing te nemen die is gericht op rechtsgevolg, dat wil zeggen op het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsverhouding. De brief van 19 mei 2016 waarin hij het verzoek van appellante om vrijstelling afwijst, brengt geen verandering in een bestaande, door de vrijstellingsbepaling zelf in het leven geroepen, (juridische) situatie. De omstandigheid dat voor de beantwoording van de vraag of appellante onder de reikwijdte van artikel 70a, derde lid, van de AMvB grondgebondenheid valt, bepaalde beoordelingen en waarderingen zijn vereist, maakt dat niet anders en duidt er op zichzelf niet op dat daarin een grondslag ligt besloten voor een bevoegdheid van de staatssecretaris, zoals hiervoor bedoeld. Van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is derhalve geen sprake. De mededeling van de staatssecretaris in de brief van 19 mei 2016 dient te worden aangemerkt als een oordeel omtrent een rechtens bestaande situatie, waartegen in beginsel geen rechtsbescherming door de bestuursrechter open staat.”
7.2
Het College is van oordeel dat de hiervoor weergegeven overwegingen, mutatis mutandis, evenzeer gelden in een geval als het onderhavige, waarin niet een “afwijzing” van het verzoek om vrijstelling maar een “toewijzing” van het verzoek om vrijstelling aan de orde is. Ook de brief van 13 mei 2016 waarin het verzoek van appellante om vrijstelling wordt “toegewezen” brengt immers geen verandering in een bestaande, door de vrijstellingsbepaling zelf in het leven geroepen, (juridische) situatie. Dat in die brief de vrijstelling is “verleend” tot en met 2020 maakt dat niet anders.
7.3
Gelet op het voorgaande komt het College tot de conclusie dat de brief van
13 mei 2016 voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen niet kan worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar of beroep openstaat. De mededeling van verweerder in de brief van 13 mei 2016 dient te worden aangemerkt als een oordeel omtrent een rechtens bestaande situatie, waartegen, bij gebreke van bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel dwingen, geen rechtsbescherming door de bestuursrechter open staat.
13 mei 2016 voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen niet kan worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar of beroep openstaat. De mededeling van verweerder in de brief van 13 mei 2016 dient te worden aangemerkt als een oordeel omtrent een rechtens bestaande situatie, waartegen, bij gebreke van bijzondere omstandigheden die tot een ander oordeel dwingen, geen rechtsbescherming door de bestuursrechter open staat.
7.4
Het voorgaande brengt mee dat verweerder het door appellante gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk had dienen te verklaren. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd, onder bepaling dat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb het bezwaar van appellante tegen de brief van 13 mei 2016 niet-ontvankelijk wordt verklaard en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
7.5
Nu het beroep gegrond is, dient verweerder het door appellante voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht te vergoeden. Verweerder zal voorts worden veroordeeld in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen de beslissing van verweerder van 13 mei 2016;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2018.
w.g. R.R. Winter De griffier is niet in staat de uitspraak mede te ondertekenen