Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1481
13950
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 april 2018 in de zaak tussen
de Stichting Katholieke Universiteit Nijmegen, te Nijmegen, h.o.d.n.
Radboudumc, appellante,
Radboudumc, appellante,
(gemachtigde: mr. S.E. Garvelink),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster,
(gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat en mr. drs. F.J.H. van Tienen).
Procesverloop
Bij besluiten van 20 januari 2017 (de primaire besluiten) heeft verweerster naar aanleiding van aanvragen van appellante op grond van de beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2013-2016 (BR/CU-2142) (hierna: beleidsregel Garantieregeling) suppletiebedragen aan appellante toegekend voor de jaren 2013 en 2014 van € 9.343.184,-- respectievelijk € 9.398.966,--. Appellante had suppletiebedragen aangevraagd van € 13.804.001,-- respectievelijk € 13.434.354,--.
Bij besluit van 28 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 februari 2018.
Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2] .
Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, bijgestaan door [naam 3] .
Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, bijgestaan door [naam 3] .
Overwegingen
Van budget- naar prestatiebekostiging
1. Op 9 december 2003 hebben de UMC’s, de Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra, de minister van VWS en de staatssecretaris van OCW het Convenant Decentralisatie Huisvesting Academische Ziekenhuizen (DHAZ-convenant) gesloten. Voordien werd voor de UMC’s jaarlijks een Planning van het Bouwvolume Academische ziekenhuizen (PBA) vastgesteld. Het PBA bevatte het toegestane bouwvolume voor het daaropvolgende begrotingsjaar. In het DHAZ-convenant werd bepaald dat voor instandhoudingsinvesteringen in het vervolg geen vergunning meer hoefde te worden aangevraagd. Het convenant voorzag in een investeringskader van € 200 miljoen, het DHAZ-kader. Een deel daarvan was bestemd voor de nieuwbouwinvesteringen van Erasmus MC en appellante. Het DHAZ-kader werd voor 25% vergoed door het ministerie van OCW en voor 75% door VWS. Het aandeel van VWS werd in de vorm van een normatieve vergoeding voor kosten van rente en afschrijving opgenomen in het budget van de UMC’s, terwijl het aandeel van OCW jaarlijks in de vorm van een lumpsum werd uitgekeerd. De hoogte van de vergoeding die de UMC’s voor kapitaallasten ontvingen werd verder aangevuld met de normatieve vergoeding van de kosten van rente en afschrijving die waren gerelateerd aan gehonoreerde investeringsbedragen in door het College bouw zorginstellingen afgegeven bouwvergunningen en eindafrekeningen.
In de jaren vanaf 2005 is het systeem van ziekenhuisbudgettering geleidelijk vervangen door de zogenoemde prestatiebekostiging, waarbij de ziekenhuizen hun exploitatiekosten moeten kunnen dekken uit de productprijzen. Naar aanleiding van een advies van de Commissie Havermans van 30 september 2008 zijn diverse overgangsregelingen getroffen voor de kapitaallasten van de ziekenhuizen, zowel voor het B-segment (het vrije segment, met vrije tarieven) als voor het A-segment (het gereguleerde segment, met door verweerster vastgestelde maximumtarieven). Deze voorzagen in (versnelde) afschrijving van immateriële vaste activa of van buiten gebruik gestelde gebouwen of in het verminderen van het risico van de kapitaallasten gedurende een overgangsperiode van enkele jaren.
Voor het A-segment is hiertoe de in dit geding aan de orde zijnde beleidsregel Garantieregeling vastgesteld. Daarnaast is voor de jaren 2012 en 2013 de beleidsregel Transitie bekostigingsstructuur medisch specialistische zorg (BR/CU-2132) (hierna beleidsregel Transitie) vastgesteld. Volgens het in de beleidsregel Transitie beschreven overgangsmodel werd de omzet die een ziekenhuis zou hebben behaald indien de ziekenhuisbudgetten niet waren afgeschaft (het schaduwbudget) afgezet tegen de omzet die het ziekenhuis behaalde onder de prestatiebekostiging. Hiervoor werd het boekjaar 2012 als uitgangspunt genomen. Het verschil (zowel positief als negatief) tussen beide omzetberekeningen werd in 2012 voor 95% verrekend en in 2013 voor 70%. Omdat de kapitaallastenvergoeding die de ziekenhuizen voor het jaar 2012 onder het transitiemodel ontvingen, hoger was dan de minimaal gegarandeerde vergoeding op grond van de beleidsregel Garantieregeling, is de garantieregeling voor dat jaar buiten werking gesteld. De garantieregeling is derhalve vanaf 2013 van kracht.
Voor het A-segment is hiertoe de in dit geding aan de orde zijnde beleidsregel Garantieregeling vastgesteld. Daarnaast is voor de jaren 2012 en 2013 de beleidsregel Transitie bekostigingsstructuur medisch specialistische zorg (BR/CU-2132) (hierna beleidsregel Transitie) vastgesteld. Volgens het in de beleidsregel Transitie beschreven overgangsmodel werd de omzet die een ziekenhuis zou hebben behaald indien de ziekenhuisbudgetten niet waren afgeschaft (het schaduwbudget) afgezet tegen de omzet die het ziekenhuis behaalde onder de prestatiebekostiging. Hiervoor werd het boekjaar 2012 als uitgangspunt genomen. Het verschil (zowel positief als negatief) tussen beide omzetberekeningen werd in 2012 voor 95% verrekend en in 2013 voor 70%. Omdat de kapitaallastenvergoeding die de ziekenhuizen voor het jaar 2012 onder het transitiemodel ontvingen, hoger was dan de minimaal gegarandeerde vergoeding op grond van de beleidsregel Garantieregeling, is de garantieregeling voor dat jaar buiten werking gesteld. De garantieregeling is derhalve vanaf 2013 van kracht.
Naast het hiervoor genoemde A- en B-segment is nog sprake van een “vast segment”, dat betrekking heeft op publieke taken: zorg waarvan het niet wenselijk is dat de kosten daarvan worden verdisconteerd in aan individuele patiënten toe te rekenen tarieven. Verweerster heeft in de beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg universitaire medische centra (BR/CU-2099) (hierna beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage) bepaald dat een deel van het voormalige DHAZ-kader, namelijk dát deel van het VWS-aandeel dat correspondeert met de publieke zorgtaken (de academische zorg), wordt omgezet in een aan ieder umc toe te kennen beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg.
De regelgeving
2. Appellante heeft suppletiebedragen aangevraagd voor de jaren 2013 en 2014 op grond van de beleidsregel Garantieregeling. Deze luidt, voor zover van belang voor het onderhavige geschil:
“Artikel 2. Doel
Doel van deze beleidsregel is de in artikel 1 genoemde Pro instellingen een tijdelijke, in omvang afnemende garantie te bieden voor de vergoeding van hun kapitaallasten. De Minister heeft zo’n garantie, c.q. garantieregeling, noodzakelijk geacht om de eventuele nadelige financiële gevolgen, die voortvloeien uit de overgang van budgetbekostiging (gegarandeerde vergoeding van kapitaallasten) naar prestatiebekostiging (productie-afhankelijke vergoeding van kapitaallasten), te dempen.
Artikel 3. Begripsbepalingen
In deze beleidsregel wordt verstaan onder:
a. gegarandeerde kapitaallasten:
- vergoedingen voor kosten van afschrijvingen in het definitieve schaduw-budget4, met uitzondering van de vergoeding voor de afschrijving van medische en overige inventarissen en dubieuze debiteuren;
- vergoeding voor de rente op kort en lang vreemd vermogen in het definitieve schaduwbudget, inclusief werkkapitaal en inventarissen;
- afschrijvingskosten voor bouwkundige investeringen die zijn gedaan na het jaar waarop het definitieve schaduwbudget betrekking heeft door middel van aanwending van (een positief saldo aan) trekkingsrechten, een en ander zoals beschreven in de - thans niet meer geldende - beleidsregel ‘Instandhoudings-investeringen’;
- afschrijvingskosten voor bouwkundige investeringen die zijn gedaan na het jaar waarop het definitieve schaduwbudget betrekking heeft door middel van aanwending van de ruimte ‘niet benut DHAZ5-saldo’, met uitzondering van afschrijvingskosten die worden vergoed op basis van de beleidsregel ‘Beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg universitaire medische centra’, kenmerk BR/CU-20996;
- kapitaallasten die betrekking hebben op nieuwbouw of renovatie van gebouwen of bouwdelen die in gebruik zijn genomen na het jaar waarop het definitieve schaduwbudget betrekking heeft en waarvoor het College bouw zorginstellingen (nog) een WTZi-vergunning heeft verleend.
(…)
4 Voor instellingen waarvoor geen schaduwbudget is vastgesteld, geld het laatst vastgestelde functiegerichte budget.
5 DHAZ staat voor: Decentralisatie Huisvesting Academische Ziekenhuizen.
6 Of de opvolger(s) van deze beleidsregel, die een ander kenmerk heeft/hebben.
Artikel 4. Aanvullende vergoeding voor kapitaallasten
(…)
3. De minimaal gegarandeerde vergoeding voor kapitaallasten is gelijk aan het product van:
a. de kapitaallastenvergoeding in de aanvaardbare kosten voor het laatste jaar waarin op die vergoeding nacalculatie heeft plaatsgevonden15, dan wel de op dezelfde wijze te berekenen (fictieve) kapitaallastenvergoeding bij ingebruikname van nieuwbouw/renovatie in enig later jaar, maar vóór 2017, welke zijn te relateren aan een WTZi-vergunning16 of gebruikte trekkingsrechten.
15 Elders in deze beleidsregel wordt ook wel de term ‘schaduwbudget’ gehanteerd. Hiermee wordt hetzelfde bedoeld.
16 Hieronder tevens de verstaan een gedeeltelijke vergunning voor gefaseerde nieuwbouw waarbij de intentie was ook de vervolgfase(n) op basis van een WTZi-vergunning uit te voeren.
Tabel 1: Overzicht investeringen voor garantie
Soort investering
Garantieregeling van toepassing?
Basis
Percentage
Vergunning*2
en eindafrekening
Ja
Eindafrekening
2-5% *3
Vergunning, géén eindafrekening
Ja
Werkelijke kosten*4
2-5%
Vergunning, géén investeringsbedrag
Ja
Werkelijke kosten
2-5%
Renovatie onder meldingsregeling
Ja, tot aan saldo trekkingsrechten
Werkelijke kosten
5%
Investering op basis van DHAZ-convenant*5
Ja, tot aan niet benut DHAZ-saldo
Werkelijke kosten
5%
Geen vergunning of renovatie onder meldingsregeling
Nee
n.v.t.
n.v.t.
*2 WZV- of WTZi-vergunning, dan wel gebruikte trekkingsrechten.
*3 Percentage voor gebouwen, respectievelijk installaties.
*4 Tenzij de WTZi-vergunning een voorschrift bevatte dat de bouw gerealiseerd diende te worden op basis van het principe van
̔ budgettair bouwen’; in dat geval vormt het vergunningsbudget, c.q. het investeringsbedrag van die vergunning, de basis.
̔ budgettair bouwen’; in dat geval vormt het vergunningsbudget, c.q. het investeringsbedrag van die vergunning, de basis.
*5 Met uitzondering van investeringen waarvan de afschrijvings-kosten worden vergoed op basis van de beleidsregel
̔ Beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg universitaire medische centra’.
̔ Beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg universitaire medische centra’.
en
b. het in onderstaande tabel (tabel 2) opgenomen percentage.
Jaar
Minimale vergoeding
2013
85%
2014
80%
2015
75%
2016
70%
(…)”
Geschil
3. In geschil is hoe het bedrag aan “gegarandeerde kapitaallasten” als bedoeld in artikel 3 van Pro de beleidsregel Garantieregeling dient te worden vastgesteld.
Verweerster stelt zich op het standpunt dat van het totaal aan vergoedingen voor kosten van afschrijvingen in het schaduwbudget en de na 2012 vanuit niet benut DHAZ-saldo gepleegde bouwkundige investeringen, de volledige voor het jaar 2013 aan appellante toegekende beschikbaarheidbijdrage voor de kapitaallasten academische zorg (€ 5.404.980,--) dient te worden afgetrokken. De kapitaallasten voor de publieke taken worden volgens verweerster gedekt door de beschikbaarheidbijdrage en vallen niet onder de garantieregeling. Het bedrag dat volgens verweerster onder de garantieregeling valt is € 37.707.983. De minimaal gegarandeerde vergoeding voor kapitaallasten bedraagt dan, aldus verweerster, 85% (2013) respectievelijk 80% (2014) van laatstgenoemd bedrag. Verweerster baseert haar standpunt kort gezegd op de bedoeling van de garantieregeling.
Appellante betoogt dat blijkens de tekst van artikel 3, sub a, van de beleidsregel Garantieregeling slechts van de na 2012 gepleegde bouwkundige investeringen het daarmee corresponderende gedeelte van de beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg behoeft te worden afgetrokken. Appellante heeft van die investeringen een bedrag van € 131.598,-- afgetrokken, zijnde het gedeelte van die investeringen (16,4%) dat volgens haar aan de publieke taken kan worden toegerekend. Aldus valt er volgens appellante een bedrag van € 42.981.366,-- onder de garantieregeling en bedraagt de minimaal gegarandeerde vergoeding 85% respectievelijk 80% van dat bedrag.
Standpunt verweerster
4. Verweerster heeft erkend dat de passage uit artikel 3, sub a, vierde gedachtestreepje, van de beleidsregel Garantieregeling ongelukkig is geformuleerd. Verweerster wijst erop dat de gegarandeerde kapitaallasten niet een berekening inhouden van de feitelijke en actuele kapitaallasten van een instelling, maar een vergoedingsniveau dat normatief wordt berekend. Volgens verweerster dient de betreffende passage als volgt te worden gelezen, waarbij onder de gegarandeerde kapitaallasten onder meer wordt verstaan:
- vergoedingen voor kosten van afschrijvingen in het definitieve schaduw-budget4, met uitzondering van de vergoeding voor de afschrijving van medische en overige inventarissen en dubieuze debiteuren;
(…)
- afschrijvingskosten voor bouwkundige investeringen die zijn gedaan na het jaar waarop het definitieve schaduwbudget betrekking heeft door middel van aanwending van de ruimte ‘niet benut DHAZ5-saldo’;
- met uitzondering van afschrijvingskosten die worden vergoed op basis van de beleidsregel ‘Beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg universitaire medische centra’, kenmerk BR/CU-2099;
Dat die passage aldus moet worden gelezen volgt volgens verweerster uit de samenhangende tekst van de beleidsregel Garantieregeling, de beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage, de circulaire van 27 maart 2014 (CI-14-7c) waarin de garantieregeling wordt toegelicht en de algehele werking van de garantieregeling. De kapitaallastenvergoeding die van de garantieregeling is uitgezonderd (het publieke deel) wordt reeds toegekend door middel van de beschikbaarheidbijdrage academische zorg. Van de resterende kapitaallastenvergoeding (de reguliere zorg) wordt onder de garantieregeling 85% (2013) respectievelijk 80% (2014) gegarandeerd. Het totaal van wat appellante aan kapitaallasten uit haar omzet ontvangt en de toegekende suppletie is derhalve gelijk aan 85% respectievelijk 80% van de gegarandeerde kapitaallastenvergoeding. Verweerster heeft in dit verband gewezen op de bij artikel 4 van Pro de beleidsregel Garantieregeling opgenomen tabel 1 en de daarbij behorende voetnoot *5. Verweerster heeft betoogd dat de kapitaallasten van appellante die zijn gemoeid met de publieke taken reeds voor 100% worden vergoed met de beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg. Die beschikbaarheidbijdrage dient ter dekking van afschrijvingen van oude en nieuwe investeringen. Verweerster acht het daarom logisch dat de beschikbaarheidbijdrage in mindering wordt gebracht op de kapitaallastenvergoeding die in het schaduwbudget was opgenomen, vermeerderd met de kapitaallastenvergoeding die naar aanleiding van nieuwe investeringen onder de garantieregeling kan worden verkregen. De door appellante voorgestane beperkte aftrek van de beschikbaarheidbijdrage zou leiden tot een hogere suppletie dan het voorgeschreven vergoedingspercentage van 85% en daarmee tot bekostiging van hetzelfde aandeel van kapitaallasten onder twee regelingen. Verweerster heeft in dit verband voorts gewezen op artikel 10 van Pro de beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage, waarin is bepaald:
“10.1 De beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2011 tot en met 2016 (BR/CU-2002) is niet van toepassing op de kapitaallasten academische zorg Universitaire Medische Centra bekostigd uit DHAZ en PBA-middelen. De kapitaallasten academische zorg Universitaire Medische Centra worden immers voor 100% gegarandeerd middels deze beleidsregel. De UMC’s lopen geen prijs-/volumerisico over beschikbaarheidbijdragen.
10.2
De Beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2011 tot en met 2016 blijft van kracht voor PBA-middelen en DHAZ reguliere (niet academische) medisch specialistische zorg.”
Ten slotte heeft verweerster gewezen op de circulaire van 27 maart 2014 (CI-14-7c)waarin de garantieregeling is toegelicht. Op p. 3 daarvan is het volgende schema voor de berekening van de gegarandeerde vergoeding kapitaallasten 2013 gegeven:
“Gegarandeerde vergoeding kapitaallasten 2013
- Vergoeding afschrijvingskosten
vergunning (ultimo 2012) T
trekkingsrechten (ultimo 2012) U
geïnvesteerd na 2012 V
- Vergoeding rentekosten
rentenormeringsmodel (2012)
W
W
X
Kapitaalvergoeding beschikbaarheidsbijdragen
- Y
- Y
Relevante kapitaallasten Z”
Voorts is op p. 5-6 van de circulaire vermeld dat voor de toepassing van de garantieregeling onder kapitaallasten onder meer wordt verstaan:
“- de vergoedingen voor afschrijvingen die de UMC’s in de aanvaardbare kosten ontvangen in het kader van de toepassing van het convenant over de ‘decentralisatie huisvesting academische ziekenhuizen (DHAZ)’, voor zover het reguliere zorg betreft en deze niet wordt bekostigd uit de beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg universitaire medische centra;”
Verweerster is van mening dat appellante had kunnen begrijpen dat de door haar ontvangen beschikbaarheidbijdrage ook op de kapitaallastenvergoeding voor investeringen van vóór 2013 in mindering diende te worden gebracht.
Standpunt appellante
5. Appellante voert aan dat de beleidsregel Garantieregeling, naar verweerster heeft erkend, niet duidelijk is. Desondanks heeft verweerster een uitleg gegeven aan die beleidsregel die volgens appellante in strijd met de rechtszekerheid is, althans niet redelijk, noch voorzienbaar. Appellante stelt dat artikel 3 van Pro de beleidsregel Garantieregeling niet anders kan worden gelezen dan dat er, voor wat betreft de afschrijvingskosten die worden vergoed op basis van de beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage, slechts een correctie moet plaatvinden op nieuwe, na 2012 gedane investeringen. De kosten die appellante heeft voor de academische zorg zijn fors hoger dan de beschikbaarheidbijdrage die appellante daarvoor ontvangt. Appellante heeft redelijkerwijs mogen begrijpen dat er voor de kapitaalkosten die niet worden gedekt uit de beschikbaarheidbijdrage nog een voorziening zou zijn onder de garantieregeling. Uit de beleidsregel Garantieregeling blijkt niet dat alleen een garantie wordt gegeven voor kapitaallasten die samenhangen met de reguliere zorg. In die beleidsregel is niet vermeld dat de gehele toegekende beschikbaarheidbijdrage van ruim € 5 miljoen op de gegarandeerde kapitaallasten in mindering moet worden gebracht. Appellante bestrijdt de stelling van verweerster dat de bedoeling van de garantieregeling, in de door verweerster voorgestane zin, duidelijk zou zijn. In dat verband heeft appellante voorts betoogd dat de tekst van artikel 4, derde lid, sub a, van de beleidsregel Garantieregeling wordt onderbroken door de door verweerster bedoelde “Tabel 1” waarbij onduidelijk is hoe die tabel precies aansluit op de tekst van dat artikel. In de tabel wordt een overzicht gegeven van “investeringen voor garantie”, maar in artikel 4 wordt Pro de term “investeringen” niet gebruikt. In artikel 4 wordt Pro gesproken van afschrijvingskosten en kapitaallasten. Ook de door verweerster bedoelde voetnoot *5 bij tabel 1 brengt geen duidelijkheid, want gelet op de in artikel 3 gegeven Pro definitie van “gegarandeerde kapitaallasten” zal de lezer denken dat het hier alleen kan gaan om nieuwe investeringen. De tabel bevestigde voor appellante juist het beeld dat afschrijvingskosten die niet onder de beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage worden vergoed, zullen worden vergoed onder de garantieregeling.
Wat betreft artikel 10 van Pro de beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage merkt appellante op dat daarin ten onrechte is vermeld dat de kapitaallasten academische zorg voor 100% worden gegarandeerd. Appellante krijgt slechts ongeveer de helft van haar kapitaallasten academische zorg vergoed. Overeenkomstig de toelichting bij die beleidsregel heeft appellante de vergoeding voor kapitaallasten gecorrigeerd met dezelfde verdeelsleutel als voor de toerekening van de academische zorgvergoeding wordt gehanteerd. Zij heeft dat gedaan voor de investeringen vanaf 2013. Uit de toelichting blijkt niet dat de beschikbaarheidbijdrage ook moet worden afgetrokken van oude investeringen.
Verweerster hecht ten onrechte belang aan de circulaire van 27 maart 2014. Het kan niet zo zijn dat belanghebbenden uit een circulaire een andere regel moeten distilleren en daar dan ook nog voorrang aan moeten geven boven de tekst van de beleidsregel.
In reactie op het betoog van verweerster over de algehele werking van de garantieregeling merkt appellante op dat de berekeningswijze van verweerster voor 2013 ertoe leidt dat 85% van een bedrag van € 37.707.983,-- voor de garantie in aanmerking komt. Daarmee zou slechts 75% van haar totale kapitaallasten worden vergoed. Appellante betoogt dat de door haar in de aanvraag toegepaste berekeningswijze, die leidt tot toekenning voor 2013 van 85% van een bedrag van € 42.981.366,--, methodisch juist is, aansluit op de werkelijke kosten en niet in strijd is met de beleidsregel Garantieregeling. Volgens tabel 2 bij artikel 4 daarvan Pro betreft de voor 2013 toe te kennen vergoeding van 85% een “minimale vergoeding”. In het geval dat appellante een vergoeding van meer dan 85% zou ontvangen is dat niet in strijd met de strekking van de beleidsregel.
Appellante heeft er voorts op gewezen dat bij haar sprake is van oplopende tekorten ten aanzien van de kapitaallasten. Zij heeft gemeend een beroep te kunnen doen op de beleidsregel Garantieregeling op een wijze die voor haar logisch was en die ertoe leidt dat voor een deel van die tekorten een oplossing wordt gevonden. Volgens appellante leidt de toekenning door verweerster van lagere dan de door haar aangevraagde suppletiebedragen tot onevenredig nadeel. Het jaar 2013 levert voor haar kapitaallasten een tekort op van ruim € 20 miljoen, waarvan door middel van het door verweerster toegekende suppletiebedrag slechts ruim € 9 miljoen zou worden vergoed. In de jaren daarna worden de jaarlijkse tekorten groter. Appellante kampt bovendien, net als de andere UMC’s, met à fonds perdu problematiek. Maar haar tekorten zijn veel groter dan die van de andere UMC’s. Aan het Erasmus MC, dat qua realisering van nieuwbouw in een vergelijkbare positie verkeerde, is naar aanleiding van een ministeriële toezegging een vergoeding van € 232 miljoen toegekend. Aan appellante zijn dergelijke toezeggingen niet gedaan. Omdat de garantieregeling het sluitstuk vormt van de transitie zal het probleem van de kapitaallasten in deze procedure moeten worden opgelost. Er is sprake van bijzondere omstandigheden nu appellante te maken heeft met jaarlijks oplopende tekorten, in tegenstelling tot het Erasmus MC géén extra middelen voor de nieuwbouw heeft ontvangen en er ten opzichte van de andere UMC’s uitspringt door het lage eigen vermogen. Dit terwijl appellante een zeer prudent nieuwbouw- en vastgoedbeleid heeft gevoerd, waarbij drie geplande gebouwen zijn geschrapt.
Beoordeling
6.1
Het College constateert dat in de definitie van de “gegarandeerde kapitaallasten” in artikel 3 sub a van Pro de beleidsregel Garantieregeling, naar verweerster heeft toegegeven, niet duidelijk tot uitdrukking is gebracht dat de gehele beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg bij de bepaling van de gegarandeerde kapitaallasten in mindering moet worden gebracht. Deze bepaling kan zeer wel zo gelezen worden dat slechts ten aanzien van de na 2012 (het jaar waarop het schaduwbudget betrekking heeft) gedane bouwkundige investeringen de toegekende beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg van de voor de garantieregeling op te voeren afschrijvingskosten moet worden afgetrokken. Gelet op de standpunten van partijen ligt bij het College in de kern ter beantwoording de vraag voor of de bedoeling van de beleidsregel Garantieregeling desondanks zo duidelijk is dat appellante er bij het indienen van haar aanvragen in april 2016 redelijkerwijs niet, althans niet zonder meer, van mocht uitgaan dat slechts van de na 2012 gepleegde bouwkundige investeringen het daarmee corresponderende gedeelte van de beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg behoeft te worden afgetrokken. Naar het oordeel van het College komt bij de beantwoording van deze vraag niet alleen betekenis toe aan de overige bepalingen van en de toelichting bij de beleidsregel Garantieregeling, maar ook aan het gegeven dat deze beleidsregel deel uitmaakt van een (complex) geheel van overgangsmaatregelen. Hiervan uitgaande beantwoordt het College vorengenoemde vraag bevestigend. Daartoe overweegt het College als volgt.
6.2
Blijkens artikel 2 heeft Pro de beleidsregel Garantieregeling als doel om de eventuele nadelige financiële gevolgen van de overgang van budgetbekostiging naar prestatiebekostiging te dempen. Nadelige financiële gevolgen van het afhankelijk worden van de kapitaallastenvergoeding van de door de instelling te realiseren omzet kunnen zich naar het oordeel van het College alleen voordoen ten aanzien van de reguliere zorg. Uitgangspunt is immers, zoals bijvoorbeeld ook in de uitspraak van 13 juli 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:246) is geformuleerd, dat de kosten van de academische zorg kostendekkend worden vergoed door middel van de beschikbaarheidbijdrage academische zorg.
Appellante heeft niet betwist dat de totale normatieve kapitaallastenvergoeding voor 2013, voor de reguliere zorg en de academische zorg tezamen, € 43.112.964,-- bedraagt. Appellante heeft evenmin betwist dat de beschikbaarheidbijdrage academische zorg over 2013 € 5.404.980,-- bedraagt. Dit betekent dat de kapitaallastenvergoeding voor de reguliere zorg op een bedrag van € 37.707.983,-- kan worden gesteld.
Bij de door appellante voorgestane lezing van artikel 3, sub a, van de beleidsregel Garantieregeling komt voor de garantieregeling niet alleen de kapitaallastenvergoeding voor de reguliere zorg in aanmerking, maar ook een groot gedeelte van de beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg, te weten een bedrag van € 5.404.980,-- minus € 131.598,-- = € 5.273.382,--. Aangezien moet worden aangenomen dat de kapitaallasten die corresponderen met de academische zorg reeds kostendekkend worden vergoed door middel van de beschikbaarheidbijdrage academische zorg, zou aldus sprake zijn van een “dubbele” vergoeding. Het College acht die lezing, gezien het onderlinge verband van de diverse overgangsmaatregelen, niet voor de hand liggend. Bovendien is bij de lezing van appellante niet duidelijk hoe dan precies berekend en opgegeven moet worden welk deel van de beschikbaarheidbijdrage kapitaallasten academische zorg in mindering gebracht moet worden, nu daarover niets is geregeld in de beleidsregel Garantieregeling. Appellante heeft gekozen voor een berekeningswijze die volgens haar aansluit bij de beleidsregel Beschikbaarheidbijdrage. In die beleidsregel is echter bepaald dat de beleidsregel Garantieregeling niet van toepassing is op de kapitaallasten academische zorg.
Verweerster heeft voorts nog gewezen op de tabel bij artikel 4 van Pro de beleidsregel Garantieregeling en de daarbij behorende voetnoot *5, alsmede op enkele passages uit de circulaire van 27 maart 2014, die er naar het oordeel van het College tezamen genomen eveneens op duiden dat de lezing van appellante niet strookt met de bedoeling van de beleidsregel Garantieregeling. Appellante had bij het doen van haar aanvragen in april 2016 zich minstens kunnen realiseren dat haar lezing van de bepaling niet overeenkwam met de bedoeling van de beleidsregel om een voorziening te treffen voor voorheen gebudgetteerde instellingen voor de nadelige gevolgen die voortvloeien uit de overgang van budgetbekostiging naar prestatiebekostiging. Gelet op het vorenstaande faalt het beroep van appellante op het rechtszekerheidsbeginsel.
6.3
Het gestelde tekortschieten van de beschikbaarheidbijdrage academische zorg en de financiële ongelijkheid die met name ten aanzien van Erasmus MC zou zijn ontstaan, staat in die mate los van de problematiek waarin de beleidsregel Garantieregeling beoogt te voorzien, dat dit ook niet gezien kan worden als een bijzondere omstandigheid, die met toepassing van artikel 4:84 Awb Pro in de besluitvorming over de gevolgen van de toepassing van deze beleidsregel betrokken dient te worden.
Gelet daarop komt het College tot de conclusie dat verweerster de suppletiebedragen voor 2013 en 2014 heeft kunnen vaststellen op de door haar berekende bedragen van € 9.343.184,-- respectievelijk € 9.398.966,--.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. C.M. Wolters, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 april 2018.
w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken