ECLI:NL:CBB:2018:182 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke toetsing bedrijfstoeslagverlaging en ...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 15/15, 15/18 en 15/203

5101

uitspraak van de meervoudige kamer van 3 april 2018 in de zaak tussen

Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen).

Procesverloop

15/15

Bij besluit van 5 augustus 2014 (het primaire besluit 1A) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) voor het jaar 2011 verlaagd. Bij besluit van 4 augustus 2014 (het primaire besluit 1) heeft verweerder wegens te veel betaalde bedrijfstoeslag een bedrag van € 33.811,29 aan appellante gefactureerd.

Bij besluit van 5 december 2014 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder de tegen die besluiten gerichte bezwaren van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 15/15.

15/18

Bij besluit van 28 mei 2013 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellante op grond van de Regeling voor het jaar 2012 op nihil vastgesteld.

Bij besluit van 11 december 2014 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 15/18.

15/203

Bij besluit van 8 april 2014 (het primaire besluit 3) heeft verweerder op grond van de Regeling een korting van 3% op de aan appellante voor het jaar 2011 te verlenen rechtstreekse betalingen toegepast wegens het niet naleven van een randvoorwaarde.

Bij besluit van 11 februari 2015 (het bestreden besluit 3) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit 3 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 15/203.

Verweerder heeft in elk van de zaken een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 februari 2017, waarbij de zaken gevoegd zijn behandeld. Voor appellante is verschenen [naam 1] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

15/15

1.1

Appellante heeft uitbetaling van haar bedrijfstoeslag voor het jaar 2011 aangevraagd en hiertoe 18 percelen opgegeven met een beteelde oppervlakte van 103,96 ha. Bij besluit van 15 december 2011 heeft verweerder aan appellante voor het jaar 2011 € 80.582,80 aan bedrijfstoeslag toegekend en daarbij de goedgekeurde oppervlakte vastgesteld op 103,36 ha.

1.2

Op 31 juli en 9 augustus 2012 heeft de NVWA controles uitgevoerd op het bedrijf van appellante. Van deze controles is een afdoeningsrapport opgemaakt, gedateerd 4 september 2012.

2. Verweerder heeft bij het primaire besluit 1A de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2011 verlaagd, omdat tijdens de controles bleek dat appellante de door haar voor uitbetaling van toeslagrechten opgegeven percelen 17 tot en met 21 (hierna ook: de percelen) op 15 mei 2011 niet voor eigen rekening en risico in gebruik had.

3. Appellante voert aan dat zij de percelen op 15 mei 2011 wel voor eigen rekening en risico in gebruik had.

4.1

Het College overweegt als volgt. Ingevolge artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 73/2009), zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt de steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag. Het tweede lid, aanhef en onder a, van artikel 34 bepaalde Pro dat, voor zover hier van belang, onder “subsidiabele hectare” wordt verstaan om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Op grond van artikel 35, eerste lid, van Verordening 73/2009 geeft de landbouwer aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Deze percelen moeten (behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden) ter beschikking staan van de landbouwer op een door de lidstaten vastgesteld tijdstip.

Artikel 2 van Pro Verordening 73/2009 verstond onder:

“(…)

b) „bedrijf”: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;

c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, fokken of telen met inbegrip van het oogsten, het melken, het fokken en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden of de grond in goede landbouw‑ en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden Pro;

(…)

h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen.

(…)”.

4.2

De oppervlakte moet derhalve, om subsidiabel te zijn, landbouwgrond zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 2 juli 2015 inzake Demmer, C-684/13 (ECLI:EU:C:2015:439), punt 54).

4.3

Wat betreft de voorwaarde dat de landbouwgrond deel moet uitmaken van het bedrijf van de betrokken landbouwer volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat zulks het geval is wanneer de landbouwer bevoegd is om die grond voor de uitoefening van een landbouwactiviteit te beheren, namelijk wanneer hij bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikt (arrest van
14 oktober 2010 inzake Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09 (ECLI:EU:C:2010:606), punten 58 en 62, en het arrest Demmer, hiervoor aangehaald, punt 58; zie in dit verband ook de uitspraken van het College van 25 september 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:313) en 14 december 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BV0918).

4.4

Naar het oordeel van het College behoorden de percelen 17 tot en met 21 in het jaar 2011 niet tot het bedrijf van appellante. Appellante exploiteert een melkveebedrijf en zij heeft de percelen niet voor de beweiding en begrazing van haar vee gebruikt. Het waterschap Hollandse Delta verpachtte de percelen aan [naam 3] (de pachter) en zijn schapen begraasden ten tijde van belang de percelen. De pachter verzorgde de schapen. Aanvankelijk had appellante de bedoeling om de percelen te laten maaien en het maaisel als ruwvoer voor haar runderen te gebruiken, maar de aanwezigheid van Jacobskruiskruid maakte het maaisel ongeschikt als voer voor runderen. Uit deze omstandigheden leidt het College af dat de percelen voor het jaar 2011 geen functie hebben gehad in de bedrijfsvoering van appellante. Wat appellante voor het overige heeft aangevoerd over het hebben van een geldige gebruikstitel doet aan het voorgaande niet af. Deze beroepsgrond faalt.

5. Het beroep van appellante op artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) slaagt niet. De artikelen 58 en 80 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (Verordening 1122/2009) verplichten verweerder namelijk om de steun te verlagen indien de aangegeven oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte en de ten onrechte uitbetaalde bedrijfstoeslag terug te vorderen, en laten geen ruimte voor een belangenafweging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 8 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:81).

6. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is ongegrond.

15/203

7. De Regeling is, evenals de Europese verordeningen waaraan zij uitvoering geeft, per 1 januari 2015 vervallen. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 16 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:90, blijft de Regeling vanaf 1 januari 2015 van toepassing ten aanzien van aanvragen die op grond van de Regeling zijn ingediend vóór 1 januari 2015, zodat verweerder het bestreden besluit 3 terecht heeft genomen met toepassing van de Regeling.

8. Bij het primaire besluit 3 heeft verweerder een korting van 3% toegepast op de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2011 wegens het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen in 2011. Appellante heeft de gebruiksnorm voor stikstof uit dierlijke meststoffen in 2011 met 10.532 kilogram en de stikstofgebruiksnorm met 3.736 kilogram overschreden. Dit is het rechtstreekse gevolg van de omstandigheid dat verweerder de percelen 17 tot en met 21 in 2011 niet tot het bedrijf van appellante rekent.

9. Het betoog dat appellante in 2011 wel het beheer heeft gehad over de percelen 17 tot en met 21 stuit af op hetgeen hierboven onder 4.1 tot en met 4.4 is overwogen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

10.1

Appellante voert verder aan dat zij al aanzienlijk gestraft wordt vanwege haar uitleg van de Meststoffenwet, meer in het bijzonder het begrip “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond”. Appellante heeft al vele honderdduizenden euro’s aan bestuurlijke boetes en kortingen voor haar kiezen gekregen. De Meststoffenwet is op het punt van de “tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond” bepaald niet duidelijk.

10.2

Het College stelt voorop dat verweerder op grond van artikel 71, eerste lid, van Verordening 1122/2009 in het geval de niet-naleving van een randvoorwaarde het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer is gehouden een korting vast te stellen van in beginsel 3%. Verweerder kan aan de hand van ernst, omvang, permanent karakter en herhaling van de niet-naleving besluiten om deze korting te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5%. Hetgeen appellante heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat verweerder de opgelegde korting had behoren te verlagen tot 1%. Deze beroepsgrond faalt.

11. De beroepsgrond dat appellante in strijd met het ne bis in idem-beginsel tweemaal is gesanctioneerd voor hetzelfde feit, slaagt niet. Het is vaste rechtspraak dat een randvoorwaardenkorting geen punitieve sanctie is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 7 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:230, de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2369 en het arrest van de Hoge Raad van 14 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:241).

12. Het beroep tegen het bestreden besluit 3 is ongegrond.

15/18

13. Ook voor de uitbetaling van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2012 heeft appellante de percelen 17 tot en met 21 opgegeven. Verweerder heeft bij het primaire besluit 2 de bedrijfstoeslag voor het jaar 2012 vastgesteld op nihil, omdat appellante op 12 mei 2012 de percelen 17 tot en met 21 niet in gebruik had, en deze percelen met opzet niet goed heeft opgegeven. Verweerder heeft een oppervlakte van 16,25 ha afgekeurd. Verweerder verwijst hierbij naar de verklaring van de pachter dat hij zijn eigen schapen verzorgt en enkel een grondgebruikersverklaring tekent, met als doel dat appellante de percelen kan gebruiken in het kader van de Meststoffenwet. De pachter was op basis van het pachtcontract niet bevoegd de percelen in gebruik te geven. Het had op de weg van appellante gelegen om bij de verpachter, het Waterschap Hollandse Delta, na te vragen of de pachter wel bevoegd was om de percelen in gebruik te geven.

14. Appellante voert ook voor 2012 aan dat zij de percelen wel in gebruik had. Waar de feitelijke situatie in 2012 overeenstemt met die in 2011 volstaat het College met verwijzing naar hetgeen hierboven onder 4.1 tot en met 4.4 is overwogen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

15.1

Appellante betwist dat zij opzettelijk een te hoge aangifte heeft gedaan. Deze beroepsgrond slaagt en het College overweegt daartoe het volgende.

15.2

Uit artikel 60 van Pro Verordening (EG) nr. 1122/2009 volgt dat wanneer de verschillen tussen de aangegeven oppervlakte en de overeenkomstig artikel 57 geconstateerde Pro oppervlakte het gevolg zijn van opzettelijk te hoge aangiften, de steun niet wordt toegekend als die verschillen meer dan 0,5% van de geconstateerde oppervlakte of meer dan één hectare bedragen.

15.3

Opzet kan worden aangenomen als de aanvrager bewust een te hoge aangifte doet of – zonder dat hij dit doel voor ogen heeft – de mogelijkheid dat die te hoge aangifte zich voordoet, aanvaardt. Verweerder heeft in het bestreden besluit 2 zijn mening dat sprake is van een opzettelijk onjuiste opgave door appellante gemotiveerd door te wijzen op de verklaring van de pachter van de percelen dat hij zijn eigen schapen verzorgt en dat hij enkel een grondgebruikersverklaring tekent zodat appellante de percelen kan gebruiken in het kader van de Meststoffenwet. Ook wijst verweerder erop dat op de percelen met borden is aangegeven dat het Waterschap Hollandse Delta eigenaar is van die percelen. Subsidiair heeft verweerder aangevoerd dat sprake is van voorwaardelijk opzet bij appellante. In het verweerschrift heeft verweerder voorts aangevoerd dat het gras dat op de percelen groeit, ongeschikt is voor vervoedering in het bedrijf van appellante, dat appellante zonder onderbouwing suggereert dat de percelen in 2012 anders zijn geëxploiteerd dan in 2008, dat appellante geen mest op de percelen mag uitrijden en dat appellante willens en wetens de aanmerkelijke kans heeft aanvaard dat de percelen in 2012 afgewezen zouden worden door de percelen op te geven terwijl de rechtbank Rotterdam in haar uitspraak van 4 augustus 2011 ter zake van overtreding van de Meststoffenwet door appellante heeft geoordeeld dat appellante de percelen niet feitelijk in gebruik had.

15.4

Het College is van oordeel dat verweerder aldus onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van een opzettelijk onjuiste opgave van appellante. Uit die motivering volgt immers niet zonder meer de bewustheid bij appellante van het doen van een te hoge aangifte dan wel het aanvaarden door appellante van de mogelijkheid dat de aangifte van percelen te hoog is, nu verweerder wijst op een verklaring van de pachter, borden op de percelen en enkele andere omstandigheden, maar niet op een verklaring van (een maat van) appellante waaruit (voorwaardelijk) opzet kan worden afgeleid. Voorts doet de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 augustus 2011 hier niet ter zake, nu voor de beantwoording van de vraag of percelen kunnen worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond in het kader van de uitbetaling van toeslagrechten andere criteria gelden dan voor de beantwoording van de vraag of percelen (kort gezegd) kunnen worden aangemerkt als landbouwgrond als bedoeld in de Meststoffenwet.

16. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd. Het College ziet geen mogelijkheden het geschil finaal te beslechten en acht geen termen aanwezig de bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken na de datum van deze uitspraak.

17. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellant in het beroep met procedurenummer 15/18 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

in de beroepen met procedurenummers 15/15 en 15/203:

- verklaart de beroepen ongegrond;

in het beroep met procedurenummer 15/18:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit 2;

- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1002,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. H.L. van der Beek en mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 april 2018.

w.g. R.C. Stam w.g. W.M.J.A. Duret