Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/867
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2018 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 11 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2018. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder was voorts aanwezig [naam 3] , toezichthouder bij het Waterschap [naam 4] (het Waterschap).
Overwegingen
1. Toezichthouders van het Waterschap hebben op 2 mei 2016 geconstateerd dat bij vier percelen bouwland die appellante heeft opgegeven in de Gecombineerde opgave 2016 de taluds van de aangrenzende bermsloten geheel of gedeeltelijk geelbruin verkleurd waren. [naam 2] heeft verklaard dat hij de percelen door middel van een goedgekeurde veldspuit heeft bespoten met het gewasbeschermingsmiddel Panic Free. Dit middel bevat de werkzame stof glyfosaat. De wettelijke gebruiksvoorschriften van dit middel kennen geen toelating voor gebruik op het talud van een watergang.
2. Op grond van het boeterapport van het Waterschap van 23 mei 2016 heeft verweerder bij het primaire besluit aan appellante een randvoorwaardenkorting opgelegd van 20% op de rechtstreekse betalingen in verband met de niet-naleving van de in artikel 55, eerste en tweede zin, van Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009) opgenomen verplichting om gewasbeschermingsmiddelen op juiste wijze, volgens de goede gewasbeschermingspraktijken en de gebruiksvoorschriften te gebruiken. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en de in het primaire besluit toegepaste randvoorwaardenkorting gehandhaafd.
3. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar artikel 55, eerste en tweede zin, van Verordening 1107/2009.
2. Niet in geschil is dat een hoeveelheid van het gewasbeschermingsmiddel op de taluds van de aangrenzende bermsloten terecht is gekomen en dat daardoor sprake is van niet-naleving van artikel 55 van Pro Verordening 1107/2009. Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht de hoogte van de randvoorwaardenkorting heeft vastgesteld op 20% van de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
3.1
Verweerder heeft in het bestreden besluit, onder verwijzing naar de criteria die zijn opgenomen in artikel 3, eerste en tweede lid, van de Beleidsregel Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB, uiteengezet dat in ieder geval sprake is van voorwaardelijk opzet, dat wil zeggen dat het risico dat de niet-naleving zich voordoet, op de koop toe genomen wordt. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat er sprake is van langdurig bestendig beleid dat gewasbeschermingsmiddelen op gepaste wijze moeten worden gebruikt, rekening houdend met de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken en geïntegreerde bestrijding. Bij appellante is het spuiten op vier percelen verkeerd uitgevoerd. Tijdens de bespuiting over een gezamenlijke lengte van 665 meter bouwland heeft appellante voldoende tijd gehad om ervoor te zorgen dat het sloottalud niet meer geraakt werd. Verder heeft verweerder aangevoerd dat de omstandigheid dat de toezichthouders van het Waterschap beweerdelijk zouden hebben aangegeven dat een randvoorwaardenkorting van maximaal 3% zou worden vastgesteld aan het voorgaande niet kan afdoen. Het Waterschap heeft een controlerende functie en is niet beslissingsbevoegd met betrekking tot de randvoorwaarden. Appellante kon aan deze uitlatingen, indien deze zouden zijn gedaan, dan ook niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat geen hogere randvoorwaardenkorting zou worden vastgesteld.
3.2
Appellante stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van opzettelijk handelen, ook niet in voorwaardelijke zin. Appellante heeft voorafgaand aan het spuiten paaltjes uitgezet en zij bestrijdt dat zij vervolgens onvoldoende heeft gecontroleerd of het middel ook op de taluds terechtkwam. Het her en der verdord zijn van de begroeiing op de sloottaluds kan mede zijn veroorzaakt door verwaaiing van de spuitvloeistof (drift). Dergelijke drift is moeilijk waarneembaar omdat de hoeveelheden spuitvloeistof veel geringer zijn dan op het moment dat er rechtstreeks bespoten wordt. Een andere oorzaak is volgens appellante het feit dat het groeiseizoen in 2016 als gevolg van koude en natte weersomstandigheden later op gang is gekomen dan normaliter het geval is. Daarnaast voert appellante aan dat de bij het boeterapport gevoegde foto’s een vertekend beeld geven, omdat deze slechts kleine gedeelten van de sloottaluds tonen. Appellante stelt dat op dit laatste aspect in het bestreden besluit niet is ingegaan, zodat dit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en niet draagkrachtig is gemotiveerd. Ten slotte voert appellante aan dat verweerder bij het oordeel over de vraag of er sprake was van opzet wel degelijk waarde dient toe te kennen aan de uitlatingen van de toezichthouders, die immers ervaren en deskundig zijn, en dat appellante door het opleggen van een boete in combinatie met een randvoorwaardenkorting van 20% onevenredig nadeel lijdt en tweemaal wordt bestraft voor hetzelfde feit.
3.3
In het verweerschrift heeft verweerder naar aanleiding van de beroepsgrond dat geen sprake is van (voorwaardelijk) opzettelijk handelen onder meer verwezen naar de reactie van de toezichthouder van het Waterschap op deze beroepsgrond. Daarin heeft deze verklaard:
“Het is mogelijk dat een gedeelte van de verkleurde sloottaluds wellicht geraakt is door drift van spuitvloeistof. Ik ben echter van mening dat (…) als met het spuiten van het gewasbeschermingsmiddel de juiste voorschriften (in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer) worden aangehouden, zoals spuitvrije zone, driftarme doppen, kantdop, spuitboomhoogte en windsnelheid, dit niet het spuitbeeld oplevert zoals in casu het geval is. Door met genoemde voorschriften rekening te houden, kan drift grotendeels worden voorkomen. In casu is het talud op gedeelten helemaal verkleurd tot aan het waterpeil dan wel tot aan de bodem van de sloot. (…) Als alleen sprake zou zijn geweest van drift ontstaat een beeld dat bovenaan het talud het gewas is verkleurd en wordt de verkleuring minder naar onderen toe.
Daarnaast ben ik van mening dat het bruingeel verkleurde gewas niets te maken heeft met het later op gang komen van het groeiseizoen in 2016 als gevolg van koude en natte weersomstandigheden. De niet-geraakte sloottaluds zijn immers wel groen.”
4. Het College overweegt als volgt.
4.1
Het begrip ’opzettelijke niet-naleving’ moet volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) aldus worden uitgelegd dat daarvoor sprake moet zijn van een inbreuk op de voorschriften inzake randvoorwaarden door een steunontvanger die een toestand van niet-overeenstemming met deze randvoorwaarden beoogt of die – zonder dat hij dit doel voor ogen heeft – de mogelijkheid aanvaardt dat die niet-overeenstemming zich voordoet (zie het arrest van 27 februari 2014, nr. C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98), punt 37).
4.2
Verweerder mocht zich bij het nemen van het bestreden besluit baseren op de bevindingen van de toezichthouders van het Waterschap, zoals neergelegd in het boeterapport van 23 mei 2016. Een bestuursorgaan mag in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Het College is van oordeel dat hetgeen appellante heeft aangevoerd dergelijke twijfel niet oproept. De enkele stelling dat de foto’s een vertekend beeld zouden geven doet niet af aan de meer gedetailleerde bevindingen zoals die zijn weergegeven in het rapport. Voorts heeft de toezichthouder van het Waterschap in zijn hiervoor weergegeven reactie genoegzaam toegelicht dat het spuitbeeld zoals hij heeft aangetroffen niet overeenstemt met de door appellante gegeven alternatieve verklaringen.
4.3
Gelet op het feit dat het gaat om handelen in strijd met langdurig bestendig beleid en gezien de omvang van de niet-naleving, heeft verweerder naar het oordeel van het College terecht geconcludeerd dat appellante bewust het risico van niet-naleving heeft aanvaard, zodat sprake is van voorwaardelijk opzet. Geconstateerd is immers dat de taluds over een gezamenlijke lengte van 665 meter verdeeld over vier percelen verkleurd waren en dat deze verkleuring op een aantal plaatsen zelfs geheel tot aan het waterpeil dan wel de bodem van de sloot reikte. Het College is van oordeel dat dit meer is dan een ‘gewone’ onzorgvuldigheid en dat appellante tijdens de bespuiting, zeker gezien de grote lengte waarover de bespuiting heeft plaatsgevonden, maatregelen had kunnen en moeten nemen om de kans op verspreiding van het middel over de taluds te voorkomen. De beroepsgrond van appellante slaagt niet.
4.4
De omstandigheid dat de toezichthouders van het Waterschap tijdens het controlebezoek bij appellante zouden hebben te kennen gegeven dat maximaal een randvoorwaardenkorting van 3% zou worden opgelegd kan, anders dan appellante stelt, niet afdoen aan het hiervoor weergegeven oordeel omtrent de aangetroffen situatie. Voor zover appellante ook (opnieuw) heeft beoogd zich te beroepen op het vertrouwensbeginsel, heeft verweerder in het bestreden besluit terecht erop gewezen dat appellante aan deze uitlatingen van het Waterschap niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat verweerder haar een randvoorwaardenkorting van maximaal 3% zou opleggen, nu het Waterschap aangaande de randvoorwaarden niet beslissingsbevoegd is. Ook deze beroepsgrond treft geen doel.
4.5
Wat betreft het standpunt van appellante dat de korting onevenredig hoog is nu zij niet eerder een boete of randvoorwaardenkorting opgelegd heeft gekregen en zij ook reeds een boete voor de onderhavige niet-naleving opgelegd heeft gekregen, overweegt het College als volgt. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 97, eerste lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang met artikel 40 van Pro Gedelegeerde Verordening (EU) Nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden. Op grond van deze bepalingen is verweerder gehouden voor een geconstateerde niet-naleving die met opzet is begaan een randvoorwaardenkorting vast te stellen ter hoogte van, in de regel, 20%. Voor een enkele waarschuwing bestaat dan ook geen ruimte. Voorts is niet gebleken van feiten of omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van dit percentage tot 15% als bedoeld in artikel 40 van Pro Verordening 640/2014. Ook de verwijzing door appellante naar de boete die haar is opgelegd, kan haar niet baten. Het College wijst erop dat het Hof in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat sancties op grond van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet strafrechtelijk van aard zijn (zie onder meer het arrest van 5 juni 2012 in de zaak C‑489/10, Bonda, in het bijzonder punten 36 tot en met 46, ECLI:EU:C:2012:319).
4.6
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht een randvoorwaardenkorting van 20% toegepast op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.L. van der Beek en mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. J.B.C. van der Veer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 april 2018.
w.g. A. Venekamp w.g. J.B.C. van der Veer