Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/983
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 mei 2018 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen).
Procesverloop
Bij besluit van 18 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om toekenning van betalingsrechten uit de Nationale Reserve voor startende landbouwers op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (hierna: Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 20 september 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 20 maart 2018 heeft het College vragen gesteld aan verweerder, waarop verweerder middels een op 27 maart 2018 toegezonden pleitnota heeft gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2018.
Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam 2] , één van de maten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Appellante heeft op 15 mei 2015 een Gecombineerde opgave bij verweerder ingediend. Appellante heeft om toewijzing van de betalingsrechten, uitbetaling van de basisbetaling en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 verzocht en een beroep gedaan op de Nationale Reserve voor starters.
1.2.
Verweerder heeft de aanvraag voor toekenning van betalingsrechten uit de Nationale reserve voor starters afgewezen, omdat de maat [naam 2] , die met [naam 3] de maatschap vormt, al eerder (vanaf 2005) de controle heeft gehad over een landbouwbedrijf en appellante om die reden niet kan worden aangemerkt als startende landbouwer.
2. Appellante voert aan dat voor de toets of een landbouwer kan worden aangemerkt als startende landbouwer niet gekeken moet worden of alle maten van een maatschap voldoen aan de voorwaarden van een startende landbouwer, maar of één van de maten voldoet. Volgens appellante is in de regelgeving van de startende landbouwer de situatie van de maatschap niet geregeld en dient om die reden aangesloten te worden bij de bepalingen over de natuurlijke persoon ten aanzien van de starter, omdat de natuurlijke persoon het meest aansluit bij de maatschap. Maat [naam 3] voldoet aan de voorwaarden van de startende landbouwer en daarom dient appellante in aanmerking te komen voor de betalingsrechten uit de Nationale Reserve voor starters.
3. Verweerder heeft in zijn pleitnota – samengevat weergegeven – het volgende uiteengezet. De aanvraag als starter wordt – in tegenstelling tot de jonge landbouwer – beoordeeld op het niveau van de maatschap, waarbij alle maten met controle over de maatschap aan de voorwaarden van artikel 30, elfde lid, aanhef en onder b, van de hierna te noemen Verordening 1307/2013 moeten voldoen. Een maatschap, ofwel een groep van natuurlijke personen, kan wel een startende onderneming zijn. Dat in deze bepaling groepen van personen niet afzonderlijk worden genoemd, beschouwt verweerder als een omissie in de regelgeving. Uit gesprekken met de Europese Commissie is gebleken dat het inderdaad wel de bedoeling is om groepen van personen als startende landbouwer te kunnen zien, maar dat daarvoor dan ook geldt dat alle natuurlijke personen binnen deze groep moeten voldoen aan de voorwaarden. Voor de beoordeling van de aanvraag van een startende landbouwer stelt verweerder daarom een groep van natuurlijke personen, zoals in dit geval een maatschap, gelijk aan een rechtspersoon. Dit is vergelijkbaar met de situatie voor jonge landbouwers, voor wie dat in artikel 50 van Pro de hierna te noemen Verordening 639/2014 expliciet is bepaald. Nu groepen van natuurlijke personen toch in aanmerking kunnen komen als startende landbouwer, past verweerder de regels voor de rechtspersoon analoog toe. Uit artikel 30, elfde lid, aanhef en onder b, tweede volzin, van Verordening 1307/2013 is af te leiden dat – als een maatschap wordt gelijkgesteld aan een rechtspersoon – elke maat (want elk natuurlijk persoon), die controle heeft over de maatschap aan de definitie van starter moet voldoen en dat, in geval van gezamenlijke controle, dus zal moeten worden beoordeeld of iedere maat als starter wordt gezien. Hij of zij mag dan in de vijf jaar voorafgaand aan het opstarten van de nieuwe maatschap geen landbouwactiviteiten hebben verricht op eigen naam en voor eigen risico dan wel de controle hebben gehad over een rechtspersoon – of maatschap – die landbouwactiviteiten uitvoerde. De invulling van de zeggenschap over een rechtspersoon (of maatschap) is nader bepaald door artikel 6 van Pro de Beleidsregel Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Beleidsregel). Aangezien beide maten de controle over de maatschap hebben en de maat [naam 2] al eerder (vanaf 2005) de controle heeft gehad over een landbouwbedrijf, kan appellante niet worden aangemerkt als startende landbouwer, aldus verweerder.
4. In geschil is of verweerder appellante terecht niet heeft aangemerkt als startende landbouwer en het beroep op de Nationale Reserve voor starters om die reden heeft afgewezen. Niet in geschil is dat beide maten controle hebben over de maatschap en dat de maat [naam 2] , in de vijf jaar voorafgaand aan het oprichten van de huidige maatschap de controle heeft gehad over een landbouwbedrijf.
5.1.
Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) luidde ten tijde van belang en voor zover hier relevant als volgt.
“(…)
Artikel 4
Artikel 4
Definities en aanverwante bepalingen
1. In deze verordening wordt verstaan onder:
a) "landbouwer" : een natuurlijk persoon of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke personen of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, (…) en die een landbouwactiviteit uitoefent;
a) "landbouwer" : een natuurlijk persoon of rechtspersoon dan wel een groep natuurlijke personen of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, (…) en die een landbouwactiviteit uitoefent;
(…)
Artikel 30
Vorming en gebruik van de nationale reserve of regionale reserves
(…)
6. De lidstaten gebruiken hun nationale of hun regionale reserves om bij voorrang betalingsrechten toe te wijzen aan jonge landbouwers en aan landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen.
(…)
11. Voor de toepassing van dit artikel wordt verstaan onder:
a) "jonge landbouwers" : landbouwers in de zin van artikel 50, lid 2, en, in voorkomend geval, artikel 50, lid 3 en lid 11;
b) "landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen" : een natuurlijk of rechtspersoon die in de vijf jaar voorafgaand aan het opstarten van de landbouwactiviteiten geen landbouwactiviteit heeft verricht in eigen naam en voor eigen risico en evenmin de controle heeft gehad over een rechtspersoon die een landbouwactiviteit uitoefende. In het geval van een rechtspersoon mag (mogen) de natuurlijke persoon (personen) die de controle over de rechtspersoon heeft (hebben), in de vijf jaar voorafgaand aan het opstarten van de landbouwactiviteit door de rechtspersoon geen landbouwactiviteit hebben verricht in eigen naam en voor eigen risico en evenmin de controle hebben gehad over een rechtspersoon die de landbouwactiviteit uitoefende; voor deze categorie van landbouwers kunnen de lidstaten hun eigen aanvullende objectieve en niet-discriminerende subsidiabiliteitscriteria vaststellen inzake passende vaardigheden, ervaring en opleiding.
(…)
Artikel 50
Algemene voorschriften
1. De lidstaten kennen een jaarlijkse betaling toe aan jonge landbouwers die recht hebben op een betaling in het kader van de in hoofdstuk 1 bedoelde basisbetalingsregeling of regeling inzake een enkele areaalbetaling ("betaling voor jonge landbouwers").
2. In dit hoofdstuk worden onder "jonge landbouwers" verstaan natuurlijke personen:
a) die voor het eerst als bedrijfshoofd een landbouwbedrijf oprichten of die al op zo'n bedrijf opgericht hebben in de periode van vijf jaar voorafgaande aan de eerste indiening van een aanvraag in het kader van de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling als bedoeld in artikel 72, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013, en
b) die niet ouder zijn dan veertig jaar in het jaar van indiening van de onder a) bedoelde aanvraag.
(…)”
5.2.
De Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014) luidde ten tijde van belang en voor zover hier relevant als volgt.
“(…)
Artikel 28
Vaststelling van betalingsrechten uit de nationale of de regionale reserve in het kader van artikel 30, lid 6, van Verordening (EU) nr. 1307/2013
(…)
4. Voor de toepassing van dit artikel komen alleen de landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen, in aanmerking die in kalenderjaar 2013 of in een later jaar met hun landbouwactiviteit zijn gestart en die uiterlijk twee jaar na het kalenderjaar van aanvang van de landbouwactiviteit een aanvraag voor de basisbetalingsregeling indienen.
4. Voor de toepassing van dit artikel komen alleen de landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen, in aanmerking die in kalenderjaar 2013 of in een later jaar met hun landbouwactiviteit zijn gestart en die uiterlijk twee jaar na het kalenderjaar van aanvang van de landbouwactiviteit een aanvraag voor de basisbetalingsregeling indienen.
(…)
Artikel 49
Toegang van rechtspersonen tot de betaling voor jonge landbouwers
1. De in artikel 50, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 bedoelde jaarlijkse betaling voor jonge landbouwers wordt toegekend aan een rechtspersoon, ongeacht diens rechtsvorm, die aan de volgende voorwaarden voldoet:
a) (…);
1. De in artikel 50, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 bedoelde jaarlijkse betaling voor jonge landbouwers wordt toegekend aan een rechtspersoon, ongeacht diens rechtsvorm, die aan de volgende voorwaarden voldoet:
a) (…);
b) een jonge landbouwer in de zin van artikel 50, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 heeft een daadwerkelijke, langdurige zeggenschap over de rechtspersoon wat betreft de beslissingen die op het gebied van het beheer, de voordelen en de financiële risico’s worden genomen, in het eerste jaar van de door de rechtspersoon ingediende aanvraag voor de betaling in het kader van de regeling voor jonge landbouwers. Indien meerdere natuurlijke personen, met inbegrip van personen die geen jonge landbouwer zijn, in het kapitaal of het beheer van de rechtspersoon deelnemen, moet de jonge landbouwer hetzij alleen hetzij gezamenlijk met andere landbouwers een dergelijke daadwerkelijke, langdurige zeggenschap kunnen uitoefenen;
(…)
Artikel 50
Toegang van een groep natuurlijke personen tot de betaling voor jonge landbouwers
Artikel 49 is Pro van overeenkomstige toepassing op een groep natuurlijke personen als bedoeld in artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EU) nr. 1307/2013 die voldoet aan de in artikel 49, lid 1, onder a), van de onderhavige verordening vastgestelde vereisten.
(…)”
5.3
In artikel 6, eerste lid, van de Beleidsregel is bepaald dat voor de toepassing van artikel 30, elfde lid, onderdeel b, van Verordening 1307/2013 onder een natuurlijke persoon die de controle over de rechtspersoon heeft, onderscheidenlijk de natuurlijke persoon die de controle over de rechtspersoon heeft gehad, wordt verstaan een landbouwer die:
a. ten minste een blokkerende zeggenschap heeft ter zake van ondernemingsbeslissingen met een financieel belang van meer dan 25.000,- euro, en
b. ten minste mede belast is met de dagelijkse bedrijfsvoering.
Uit de toelichting bij artikel 6 van Pro de Beleidsregel (Staatscourant 2015 nr. 13313, 19 mei 2015) volgt dat lidstaten op grond van artikel 30, zesde en elfde lid, onderdeel b, van Verordening 1307/2013 betalingsrechten toekennen uit de nationale reserve aan landbouwers die met hun landbouwactiviteiten beginnen. De verordening bepaalt dat die rechten ook mogen worden toegekend aan een rechtspersoon, mits de landbouwers die de controle hebben over de rechtspersoon in de vijf jaar voorafgaand aan het opstarten van de landbouwactiviteiten niet zelf voor eigen rekening en risico een landbouwonderneming hebben geëxploiteerd en evenmin de controle hebben gehad over een rechtspersoon die een landbouwactiviteit uitoefende. Voor de bepaling van de vraag of een landbouwer a) de controle heeft over de landbouwonderneming en b) of de landbouwer in de afgelopen vijf jaar de controle heeft gehad over een rechtspersoon die een landbouwactiviteit uitoefende, wordt aangesloten bij dezelfde criteria die worden gehanteerd voor de betaling aan jonge landbouwers in rechtspersonen en samenwerkingsverbanden. Een landbouwer oefent controle uit ingeval hij een blokkerende zeggenschap uitoefent en belast is met de dagelijkse bedrijfsvoering.
6. Het College stelt vast dat in artikel 30, elfde lid, aanhef en onder b, van Verordening 1307/2013, waarin het begrip “landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen” (de zogenaamde starter) niet is opgenomen dat ook een groep natuurlijke personen als starter kan worden aangemerkt. Deze definitiebepaling spreekt uitsluitend over een natuurlijk persoon of rechtspersoon. Verweerder heeft (ter zitting) nader toegelicht dat uit gesprekken met de Europese Commissie is gebleken dat dit een omissie is van de Uniewetgever en het de bedoeling is dat ook een groep van natuurlijke personen als starter kan worden gezien. Het College heeft geen aanwijzingen om daarover anders te oordelen. De vraag die vervolgens rijst is of voor een groep natuurlijke personen en meer in het bijzonder een maatschap zoals hier aan de orde aansluiting moet worden gezocht bij de voorwaarden die gelden voor een natuurlijk persoon of voor een rechtspersoon. Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht aansluiting gezocht bij de voorwaarden die gelden voor een rechtspersoon. In dit verband is van belang dat in het kader van de regeling voor jonge landbouwers – die naast een natuurlijk persoon en een rechtspersoon ook een groep natuurlijke personen als begunstigde kent – artikel 50 van Pro Verordening 639/2014 expliciet bepaalt dat voor een groep natuurlijke personen – kort gezegd – dezelfde voorwaarden gelden als voor een rechtspersoon. Appellante heeft voorts geen steekhoudende argumenten aangedragen op grond waarvan ten aanzien van een starter anders geoordeeld zou moeten worden dan ten aanzien van een jonge landbouwer.
7. Uit artikel 30, elfde lid, aanhef en onder b, tweede volzin, van Verordening 1307/2013 volgt in het geval van een rechtspersoon dat de natuurlijke personen die controle hebben over de rechtspersoon moeten voldoen aan de voorwaarde dat zij in de vijf jaar voorafgaand aan het opstarten van de landbouwactiviteit door de rechtspersoon geen landbouwactiviteiten verricht mogen hebben in eigen naam en voor eigen risico. Dit betekent dat, in geval van een groep natuurlijke personen en meer in het bijzonder een maatschap zoals hier aan de orde, de natuurlijke personen die controle hebben over de maatschap moeten voldoen aan de voorwaarde dat zij in de vijf jaar voorafgaand aan het opstarten van de landbouwactiviteit door de maatschap geen landbouwactiviteiten verricht mogen hebben in eigen naam en voor eigen risico. Nu niet in geschil is dat de maat [naam 2] voorafgaand aan de oprichting van de maatschap met zijn eenmansbedrijf landbouwactiviteiten heeft verricht in eigen naam en voor eigen risico, is aan deze voorwaarde niet voldaan en kan appellante niet worden aangemerkt als landbouwer die met zijn landbouwactiviteit begint in de zin van artikel 30 van Pro Verordening 1307/2013. Verweerder heeft het beroep op de Nationale Reserve terecht afgewezen.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en
mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 mei 2018.
w.g. A. Venekamp w.g. C.S. de Waal