Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1337
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 oktober 2018 in de zaak tussen
[naam 1] h.o.d.n. [naam 2] , te Hoeven, appellant
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.F. Bosma).
Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van betalingsrechten (de basis- en de vergroeningsbetaling) voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) en bepaald dat appellant wordt uitgesloten van betalingsrechten en/of subsidies voor een bedrag van € 35.368,99.
Bij besluit van 2 juni 2017 heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard.
Bij besluit van 20 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de beslissing op bezwaar van 2 juni 2017 ingetrokken en het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat het uitsluitingsbedrag lager moet worden vastgesteld, te weten ter hoogte van € 5.842,49.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2018.
Appellant is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Appellant heeft op 11 mei 2015 een Gecombineerde opgave bij verweerder ingediend en hierbij om toewijzing van de betalingsrechten en uitbetaling van de basisbetaling en vergroeningsbetaling voor 2015 verzocht. Hierbij heeft appellant 17 percelen met een oppervlakte van in totaal 32,56 hectare opgegeven.
1.2.
Op 31 augustus 2015 heeft telefonisch contact plaatsgevonden tussen verweerder en appellant. Bij die gelegenheid heeft verweerder appellant in kennis gesteld van het feit dat 10 percelen dubbel zijn geclaimd.
1.3
Op 21 september 2015 heeft appellant een gewijzigde Gecombineerde opgave ingediend en hierbij 7 percelen met een oppervlakte van in totaal 10,92 hectare opgegeven.
1.4.
Bij besluit van 21 april 2016 zijn aan appellant 16,14 betalingsrechten, waarvan 6,04 zijn verhuurd, toegewezen. Tegen dit besluit is appellant niet in bezwaar of beroep gegaan zodat dit besluit in rechte vast staat.
1.5.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de basisbetaling vastgesteld op een bedrag van € 8.244,33 en de vergroeningsbetaling op een bedrag van € 3.540,62. De basisbetaling wordt niet uitbetaald. Omdat de afgekeurde oppervlakte groter is dan 50% van de goedgekeurde oppervlakte is een korting op de basisbetaling van 100% toegepast. Daarnaast wordt appellant uitgesloten van betalingsrechten en/of subsidies voor een bedrag van € 35.368,99.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de basisbetaling terecht niet is uitbetaald, omdat de afgekeurde oppervlakte groter is dan 66,66 % van de goedgekeurde oppervlakte. Verweerder erkent dat het primaire besluit niet is gebaseerd op de door appellant in de Gecombineerde opgave van 11 mei 2015 opgegeven hectares landbouwgrond. Verweerder heeft dat gecorrigeerd en als uitgangspunt is genomen dat appellant 31,76 hectare voor uitbetaling heeft opgegeven. Het bedrag van de uitsluitingsbetaling is vastgesteld op € 5.842,49. Volgens verweerder is sprake van een zogenaamde dubbelclaim omdat dezelfde 10 percelen door zowel appellant als een derde ( [naam 3] ) in de Gecombineerde opgave 2015 zijn opgegeven. Nadat appellant in kennis was gesteld van de betreffende onregelmatigheid in de aanvraag, was het niet meer mogelijk de aanvraag te wijzigen. Daarom kan verweerder de op 21 september 2015 door appellant ingediende wijziging van de Gecombineerde opgave van 11 mei 2015 niet bij de beoordeling van het bezwaar meenemen. Het beroep op het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel kan niet slagen, aldus verweerder.
3. In beroep heeft appellant primair aangevoerd dat hij de 10 dubbel geclaimde percelen op advies van zijn advocaat heeft opgegeven. Ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave 2015 had appellant een conflict met [naam 3] over de met betrekking tot deze percelen gesloten samenwerkingsovereenkomst. Om tot overeenstemming te kunnen komen heeft appellant in september 2015 de door hem opgegeven 10 percelen ingetrokken, zodat er geen dubbelclaim meer op rustte. Er was dus sprake van een bijzondere situatie dan wel overmacht aan de zijde van appellant. Subsidiair voert appellant aan dat sprake is van schending van het vertrouwens-, rechtszekerheids- en evenredigheidsbeginsel. Volgens appellant heeft hij mogen vertrouwen op een antwoordbrief van verweerder naar aanleiding van vragen van de [naam 4] van 7 april 2015 waarin RVO.nl heeft aangegeven dat de kortingsregeling bij ‘overdeclaratie’ in 2015 niet van toepassing zou zijn. Pas eind september 2015 heeft RVO.nl via de website bekend gemaakt dat de Europese Commissie vereist dat ook in 2015 de kortingsregeling wordt toegepast. Dit was appellant niet bekend op het moment van indienen van de Gecombineerde opgave. Verweerder heeft appellant hierover niet geïnformeerd. Appellant wordt door toedoen van verweerder onevenredig zwaar in zijn belang getroffen in de vorm van een korting en uitsluiting. Tot slot voert appellant aan dat de hoogte van de dwangsom niet juist is vastgesteld. Het recht op een dwangsom bestaat zolang er geen beslissing op bezwaar is genomen. Nu de eerdere beslissing op bezwaar van 2 juni 2017 is ingetrokken bij het bestreden besluit, is pas met het bestreden besluit beslist op het bezwaar van appellant en is de maximale periode van 42 dagen verstreken zodat appellant recht heeft op een dwangsom van € 1.260,- in plaats van de eerder toegekende dwangsom van € 740,-.
4. In geschil is of verweerder terecht een korting aan appellant heeft opgelegd wegens overdeclaratie en of verweerder de hoogte van de dwangsom juist heeft vastgesteld.
5.1.
Bij Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 2016/1393 van de Commissie van 4 mei 2016 is met ingang van 22 augustus 2016 Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) gewijzigd, in die zin dat een systeem van verlaagde sancties is ingevoerd voor partijen die voor het eerst een iets te hoge aangifte indienen. Artikel 19 bepaalt, kort samengevat en voor zover hier van belang, dat indien het aangegeven areaal 3% of 2 ha groter is dan het geconstateerde areaal, het geconstateerde areaal wordt verlaagd met twee maal het vastgestelde verschil. Met de invoering van artikel 19bis van Verordening 640/2014 is deze administratieve sanctie, voor gevallen als die van appellant,p verlaagd naar anderhalve keer het vastgestelde verschil. De invoering en de toepassing van artikel 19bis van Verordening 640/2014 brengt voor appellant een verlaging met zich van de reeds opgelegde administratieve sanctie.
5.2
Verweerder heeft toegelicht dat in de Gedelegeerde Verordening 2016/1393 is opgenomen dat deze verordening – en dus ook artikel 19bis – van toepassing is op steunaanvragen betreffende de aanvraagjaren of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2016. De Europese Commissie heeft echter aangegeven dat op basis van het Europees beginsel van retroactieve toepassing van de lichtste straf, neergelegd in artikel 2, tweede lid van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, in dit geval de minder strenge bepalingen met terugwerkende kracht dienen te worden toegepast op in ieder geval een tweetal situaties:
- alle aanvragen betreffende aanvraagjaren of premieperioden die ingaan op of na 1 januari 2015, waarop nog een primair besluit of beslissing op bezwaar moet worden genomen op het moment van inwerkingtreding van deze verordening, alsmede
- nieuwe beslissingen ten aanzien van eerdere jaren die worden genomen na inwerkingtreding van deze verordening.
Om die reden heeft verweerder in dit geval artikel 19bis van Verordening 640/2014, de minder strenge bepaling, met terugwerkende kracht van toepassing geacht op de aanvraag van appellant voor het jaar 2015.
6. Vast staat dat appellant in de Gecombineerde opgave 10 percelen heeft opgegeven die niet voor subsidieverlening in aanmerking komen omdat deze niet tot zijn bedrijf behoren. De percelen zijn eveneens door een andere landbouwer opgegeven.
Gelet op het bepaalde in artikel 13 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) en artikel 4.2 van de Uitvoeringsregeling konden wijzigingen in de Gecombineerde opgave uiterlijk op 15 juni 2015 worden ingediend.
Het College is van oordeel dat appellant zich niet met succes kan beroepen op artikel 15 van Verordening 640/2014. In artikel 15 van Verordening 640/2014 is het volgende bepaald:
“Uitzonderingen op de toepassing van administratieve sancties
1. De in het onderhavige hoofdstuk bedoelde administratieve sancties zijn niet van toepassing op het gedeelte van de steunaanvraag of de betalingsaanvraag waarvoor de begunstigde de bevoegde autoriteit schriftelijk meedeelt dat de steunaanvraag of de betalingsaanvraag onjuist is of onjuist is geworden sinds de indiening ervan, tenzij de begunstigde op de hoogte is gebracht van het voornemen van de bevoegde autoriteit een controle ter plaatse te verrichten, of de autoriteit de begunstigde reeds van een niet-naleving in de steunaanvraag of betalingsaanvraag in kennis heeft gesteld.
2. De in lid 1 bedoelde mededeling van de begunstigde heeft tot gevolg dat de steunaanvraag of de betalingsaanvraag wordt aangepast aan de feitelijke situatie.”
Nadat appellant op 31 augustus 2015 in kennis was gesteld van de betreffende onregelmatigheid in de aanvraag was het niet meer mogelijk de aanvraag te wijzigen. Dat appellant de percelen op advies van zijn advocaat heeft opgegeven doet niet af aan de juistheid van het oordeel dat er sprake is van een onregelmatigheid in de aanvraag.
7 Voor zover appellant heeft willen betogen dat sprake is van overmacht en de korting daarom op grond van artikel 77, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) achterwege zou moeten blijven, kan dit niet slagen. Van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden is hier geen sprake. Een juridisch geschil over een samenwerkingsovereenkomst is niet aan te merken als een abnormale en onvoorziene omstandigheid die de aanvrager niet kent en waarvan de gevolgen ondanks alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. De omstandigheid dat appellant heeft gehandeld conform het advies van zijn advocaat wijst er veeleer op dat appellant deze percelen bewust heeft opgegeven en daarmee de kans op een dubbelclaim heeft aanvaard. Daar komt bij dat appellant niet overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van Verordening 640/2014 een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, samen met de desbetreffende bewijzen binnen vijftien werkdagen vanaf de dag waarop dit voor appellant mogelijk was schriftelijk aan verweerder heeft gemeld. Het betoog faalt.
8. Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel slaagt niet. Aan een aan de leden van de [naam 4] gerichte brief van verweerder van 7 april 2015 heeft appellant niet het gerechtvaardigde vertrouwen mogen ontlenen dat voor het jaar 2015 in geval van te veel opgegeven subsidiabele landbouwgrond niet zou worden gekort. Deze brief luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“(…)
Wat is de consequentie indien een landbouwer in 2015 te veel grond opgeeft voor het verkrijgen en benutten van de nieuwe betalingsrechten?
(…)
Antwoord
Een landbouwer moet zo precies mogelijk aangeven voor welke grond hij om uitbetaling van betalingsrechten vraagt. Er worden momenteel geen sancties voorzien vanwege teveel opgegeven grond.”.
De inhoud van dit antwoord geldt blijkens de gebruikte bewoordingen niet voor onbepaalde tijd en sluit dus niet uit dat op een later moment wordt beslist dat sancties wél aan de orde zijn als de landbouwer een te hoge areaalaangifte heeft gedaan. Van een ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging is geen sprake.
9. Het betoog van appellant dat hij in zijn belang wordt geschaad door de als gevolg van de onverwachte en niet vooraf aangekondigde koerswijziging van verweerder opgelegde administratieve sanctie in de vorm van een korting op de basisbetaling, slaagt niet. De door verweerder toegepaste korting volgt uit artikel 19bis van Verordening 640/2014 en is het gevolg van een overdeclaratie aan de zijde van appellant. Verweerder was gehouden deze korting toe te passen. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging.
10. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht aan appellant een korting opgelegd wegens overdeclaratie.
11.1.
Over de hoogte van de dwangsom overweegt het College als volgt. Op grond van artikel 4:17, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is een beschikking tijdig te geven. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
11.2.
Appellant heeft verweerder op 20 april 2017 in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van een besluit op bezwaar. Verweerder heeft op 2 juni 2017 een beslissing op bezwaar genomen, die vervolgens is herzien bij het bestreden besluit van 20 juli 2017. Gelet op artikel 4:17, eerste lid en derde lid, van de Awb, is 5 mei 2017 de eerste dag en 2 juni 2017 de laatste dag waarover de dwangsom is verschuldigd. Dat het besluit van 2 juni 2017 later is herzien doet niet af aan de omstandigheid dat op 2 juni 2017 alsnog een besluit is genomen, ongeacht de eventuele onrechtmatigheid van dit besluit. De beoordeling of een besluit is genomen, staat immers los van de beoordeling van de juistheid van het genomen besluit. De hoogte van de aan appellant toegekende dwangsom is dan ook juist vastgesteld.
12. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen grond.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. A. Venekamp en mr. H.G. Lubberdink, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 oktober 2018.
w.g. J.A.M. van den Berk w.g. C.S. de Waal