Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1329
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 november 2018 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. F. Postma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls).
Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting van 3% toegepast op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluit van 20 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2018. Namens appellante is verschenen [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder was tevens aanwezig [naam 4] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. Op 8 oktober 2016 hebben toezichthouders van de NVWA een controle verricht op het bedrijf van appellante. Van deze controle is een op ambtseed en ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal opgesteld. Hierin staat dat de snijmaïs op het op zandgrond gelegen perceel 38 van appellante zeker een week geleden was geoogst. Er had op dat moment nog geen grondbewerking plaatsgevonden en er waren geen vanggewaszaden aanwezig op het perceel. Meer in het bijzonder staat in het proces-verbaal het volgende:
“(…)
Desgevraagd vertelde [naam maat appellante] ons dat hij het perceel dat door ons werd omschreven in gebruik had, dat hij er snijmais op had verbouwd en deze mais 9 dagen eerder, op donderdag 29 september 2016 was geoogst. Hij vertelde ons dat hij er nog geen vanggewas had ingezaaid maar dat hij dat nog zou doen.
Desgevraagd vertelde [naam maat appellante] ons dat hij het perceel dat door ons werd omschreven in gebruik had, dat hij er snijmais op had verbouwd en deze mais 9 dagen eerder, op donderdag 29 september 2016 was geoogst. Hij vertelde ons dat hij er nog geen vanggewas had ingezaaid maar dat hij dat nog zou doen.
(…)”
Op 12 oktober 2016 is het perceel alsnog ingezaaid.
2. Op grond van de bevindingen van de NVWA heeft verweerder bij het primaire besluit een randvoorwaardenkorting van 3% vastgesteld op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen, omdat appellante de verplichting zoals neergelegd in artikel 8a, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen(Bgm) om direct aansluitend aan de teelt van maïs op zand- en lössgronden een vanggewas te telen, niet heeft nageleefd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
3. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn). Deze beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, en bijlage 3, punt 1.14, bij de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 8a van het Bgm. Op grond van artikel 8a, eerste lid, van het Bgm wordt op zand- en lössgronden na de teelt van maïs direct aansluitend een vanggewas geteeld.
4. Appellante voert aan dat geen sprake is van niet-naleving van artikel 8a, eerste lid, van het Bgm, omdat de periode van twaalf dagen tussen het oogsten van de maïs en het inzaaien van het vanggewas valt binnen het begrip “direct aansluitend” als bedoeld in die bepaling. Volgens appellante is het begrip bovendien erg vaag en is onder boeren niet bekend welke termijn precies wordt gehanteerd. Appellante was zich er in ieder geval niet van bewust dat de termijn zo kort was.
5. Deze beroepsgrond faalt. Zoals het College eerder in de uitspraak van 25 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2014:235 heeft geoordeeld wordt met “direct aansluitend” aangeduid dat er onmiddellijk – dus zonder onderbreking – na de oogst van maïs een vanggewas moet worden ingezaaid. Hoewel verschil van mening kan bestaan over wat precies “direct aansluitend” is, laat de gekozen terminologie in ieder geval geen ruimte om veertien dagen af te wachten alvorens het perceel in te zaaien na de oogst van maïs, aldus het College in die uitspraak. Niet in geschil is dat in dit geval de maïs op 29 september 2016 is geoogst en dat op het moment van de controle op 8 oktober 2016 nog geen grondbewerking had plaatsgevonden en het perceel nog niet was ingezaaid met een vanggewas. Dit laatste is op 12 oktober 2016 gebeurd. Naar het oordeel van het College heeft appellante aldus niet direct aansluitend op de oogst van de maïs op 29 september 2016 een vanggewas geteeld. Dit betekent dat appellante de randvoorwaarde zoals neergelegd in artikel 8a, eerste lid, van het Bgm niet heeft nageleefd. Dat appellante zich niet bewust was van de gehanteerde termijn, maakt niet dat de niet-naleving haar niet mag worden tegengeworpen. Het is immers aan de landbouwer die aanspraak wenst te maken op rechtstreekse betalingen om zich op de hoogte te stellen van de toepasselijke regels en zorg te dragen voor naleving van deze regels. Verweerder was daarom bevoegd om een randvoorwaardenkorting toe te passen op de aan appellante voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.
6. Appellante heeft voorts aangevoerd dat in het controlerapport geen evaluatiegedeelte is opgenomen zoals is voorgeschreven in artikel 54, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers (Verordening 1122/2009), waarin op de criteria “ernst”, “omvang”, “permanent karakter” en “herhaling” had moeten worden ingegaan. Ook in het bestreden besluit is verweerder niet op deze criteria ingegaan, terwijl appellante hierover in bezwaar wel heeft aangevoerd dat de niet-naleving niet ernstig is, dat de gevolgen minimaal zijn, dat de niet-naleving geen permanent karakter heeft en dat er geen herhaling heeft plaatsgevonden. Ten slotte heeft verweerder ten onrechte niet de belangen van appellante en de gevolgen die de randvoorwaardenkorting en bijbehorende beslissingen over de derogatie voor haar heeft, bij zijn beoordeling betrokken.
7. Over deze beroepsgronden overweegt het College als volgt.
7.1
Ingevolge artikel 39, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) wordt, wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, een verlaging toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3% van het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Verordening 1306/2013 worden genoemd. Het tweede lid bepaalt – kort gezegd – dat het betaalorgaan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, kan besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag dan wel in het geheel geen verlagingen op te leggen.
7.2
Wat betreft het door appellante aangehaalde artikel 54, eerste lid, onder c, van Verordening 1122/2009, moet worden vastgesteld dat deze verordening ten tijde van belang niet meer gold. In artikel 72, eerste lid, aanhef en onder c, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) staat eenzelfde bepaling opgenomen. Op grond van artikel 72, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 809/2014 dient het controleverslag een evaluatiegedeelte te bevatten waarin het belang van de niet-naleving voor elk besluit en/of elke norm in kwestie overeenkomstig artikel 99, eerste lid, van Verordening 1306/2013 wordt beoordeeld aan de hand van de criteria “ernst”, “omvang”, “permanent karakter” en “herhaling”, met vermelding van factoren die tot een opwaartse of neerwaartse bijstelling van de toe te passen verlaging zouden moeten leiden.
7.3
Het College stelt vast dat het proces-verbaal van 8 oktober 2016 en bijlagen, het inspectieverslag van 17 november 2016 en de ‘Checklist Toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA rapporten 2016’, hier samen het controleverslag als bedoeld in artikel 72, eerste lid, van Verordening 809/2014 vormen. Van de zijde van de NVWA is ten aanzien van evenbedoelde checklist opgemerkt dat naar de mening van de toezichthouders sprake is van verlichtende omstandigheden, omdat appellante niet goed op de hoogte was van de termijn van inzaaien, een deel van het gehakselde areaal wel is ingezaaid, het zaaizaad voor het vanggewas klaar ligt en omdat nog een deel gehakseld moet worden. Volgens de NVWA wijst alles er aldus op dat er een vanggewas zou worden ingezaaid, maar dat appellante alleen een aantal dagen te laat is omdat zij niet wist dat het zo snel na het oogsten moest. Een evaluatiegedeelte waarin het belang van de niet-naleving voor de norm in kwestie wordt beoordeeld aan de hand van de criteria “ernst”, “omvang”, “permanent karakter” en “herhaling”, met vermelding van factoren die tot een opwaartse of neerwaartse bijstelling van de toe te passen verlaging zouden moeten leiden, ontbreekt echter. Zoals het College eerder heeft geoordeeld belet het ontbreken van een evaluatiegedeelte de landbouwer niet om zich te beroepen op verlichtende factoren; het betaalorgaan is ook gehouden met dergelijke factoren rekening te houden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 september 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BX9752).
7.4
Appellante heeft in dit kader aangevoerd dat sprake is van een geringe ernst en beperkte omvang van de niet-naleving. Het gaat slechts om twaalf dagen dat het perceel niet ingezaaid is geweest. Verder is geen sprake van een permanent karakter van de niet-naleving, noch van herhaling daarvan. Ook betreft het gedeelte dat nog niet was ingezaaid slechts een klein deel van het totale maïsareaal. Appellante heeft tevens opgemerkt dat ook als er wel op tijd zou zijn ingezaaid, het gras vanwege de droogte op dat moment toch niet zou zijn opgekomen, zodat geen sprake is van ernstige gevolgen van de niet-naleving. Appellante heeft ook benadrukt zich van geen kwaad bewust te zijn geweest en nimmer opzettelijk te laat het gras heeft willen inzaaien.
7.5
In meergenoemde checklist heeft verweerder uiteengezet dat hij niet de conclusie van de NVWA deelt dat sprake is van verlichtende omstandigheden. Volgens verweerder gaat het hier om een niet-naleving waarvoor een korting geldt van 3%, omdat het gehele perceel niet tijdig is ingezaaid met een vanggewas en dit meteen na de oogst had moeten plaatsvinden. In het bestreden besluit heeft verweerder uiteengezet dat in de regel een korting van 3% wordt toegepast en dat er in dit geval geen gronden zijn voor een verlaging naar 1 of een verhoging naar 5, mede gelet op de grootte van het perceel dat niet tijdig is ingezaaid met een vanggewas en het aanzienlijke aantal verstreken dagen alvorens er alsnog is ingezaaid.
7.6
Hoewel aan appellante moet worden toegegeven dat verweerder de door haar aangevoerde verlichtende omstandigheden in zijn besluitvorming tamelijk summier heeft beoordeeld, moet worden geoordeeld dat die omstandigheden geen grond bieden voor de conclusie dat verweerder van het toepassen van een korting had moeten afzien of deze korting had behoren te matigen tot 1%. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat de niet-naleving door appellante juist de kern raakt van de Nitraatrichtlijn, namelijk het voorkomen van vervuiling van oppervlaktewater en grondwater. Maïs neemt na de bloei (juli-augustus) nog nauwelijks stikstof op. De niet opgenomen stikstof en de stikstof die na mineralisatie vrijkomt blijft in de bodem achter en kan in de winter uitspoelen naar grond- en oppervlaktewater. In de winter valt er meestal meer regen dan er verdampt, waardoor deze periode meer gevoelig is voor uitspoeling. Het gevolg hiervan is een verhoging van het nitraatgehalte in het grondwater. Om dit te voorkomen moet bij de teelt van mais op zandgrond na de oogst een vanggewas worden ingezaaid. Over de stelling van appellante dat slechts twaalf dagen is gewacht met inzaaien heeft verweerder terecht opgemerkt dat in de regelgeving geen onderscheid wordt gemaakt tussen het niet inzaaien van een vanggewas of het te laat inzaaien daarvan, omdat de uitspoeling van nitraat en de negatieve gevolgen ervan al optreden op het moment dat niet direct aansluitend een vanggewas wordt geteeld. Niet kan dan ook worden volgehouden dat de niet-naleving niet ernstig is (vergelijk de uitspraak van het College van 3 augustus 2016, ECLI:NL:CBB:2016:237). Voorts heeft verweerder terecht benadrukt dat het gaat om een niet geringe oppervlakte van 4,5 hectare die niet tijdig is ingezaaid. Over de stelling van appellante dat zij nimmer opzettelijk te laat het gras heeft willen inzaaien merkt het College op dat hier geen sprake is van opzettelijke niet-naleving als bedoeld in artikel 99, derde lid, van Verordening 1306/2013, maar van niet-naleving door nalatigheid, als bedoeld in het tweede lid, van die bepaling.
7.7
Het betoog van appellante dat verweerder had moeten meewegen dat het bestreden besluit, en de bijbehorende beslissingen zoals die omtrent derogatie, voor haar desastreuze gevolgen heeft omdat de boete waarschijnlijk erg hoog zal zijn, vat het College op als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Het betoog kan niet slagen. In deze procedure ligt uitsluitend de op de rechtstreekse betalingen 2016 toegepaste korting ter beoordeling voor. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 97, eerste lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang met artikel 39, eerste lid, van Verordening 640/2014, op grond waarvan verweerder in dit geval gehouden is een randvoorwaardenkorting van 3% vast te stellen.
7.8
Hieruit volgt dat ook deze beroepsgronden falen.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. C.M. Wissels, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 november 2018.
w.g. A. Venekamp w.g. D. de Vries