Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 17/1801 en 17/1802
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 januari 2019 in de zaken tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. C. Cromheecke en mr. M.A.G. van Leeuwen).
Procesverloop
Zaaknummer 17/1801
Bij besluit van 13 februari 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder beslist op het verzoek van appellante om zijn besluiten van 22 februari 2016 en 26 februari 2016 over respectievelijk de toewijzing van betalingsrechten en de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) te herzien.
Bij besluit van 18 oktober 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Zaaknummer 17/1802
Bij besluit van 3 december 2016 (het primaire besluit 2) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt aan basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling.
Bij besluit van 25 oktober 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
Zaaknummers 17/1801 en 17/1802
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Zaaknummer 17/1801
1.1
Appellante heeft met het doen van haar Gecombineerde opgave 2015 betalingsrechten en uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling aangevraagd. Bij besluit van 22 februari 2016 heeft verweerder aan appellante 7,53 betalingsrechten toegewezen. Bij besluit van 26 februari 2016 heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling van appellante voor het jaar 2015 vastgesteld op € 619,19.
1.2
Appellante heeft op 10 augustus 2016 bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. Verweerder heeft dit te laat ingediende bezwaarschrift, met instemming van appellante, aangemerkt als een verzoek om terug te komen van de besluiten van 22 februari 2016 en 26 februari 2016.
2 Verweerder heeft dit verzoek bij het primaire besluit 1 afgewezen, omdat appellante aan haar verzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij gewezen op het onherroepelijke karakter van de besluiten van 22 februari 2016 en 26 februari 2016. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en ook van doelmatig bestuur komt verweerder alleen terug van dergelijke besluiten als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het vasthouden aan deze vaste uitvoeringspraktijk is in dit geval niet evident onredelijk, aldus verweerder.
3 Appellante stelt zich in beroep, samengevat weergegeven, op het standpunt dat verweerder de bevoegdheid heeft om terug te komen van de onherroepelijke besluiten van 22 februari 2016 en 26 februari 2016, ook in die gevallen waarin geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Appellante voert daartoe aan dat in deze zaak de formele rechtskracht wordt doorbroken, omdat zij uit verklaringen en gedragingen van verweerder begrijpt en in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mag begrijpen dat verweerder de onrechtmatigheid van de besluiten waarvan zij om herziening heeft gevraagd, heeft erkend. Verweerder heeft immers ten aanzien van andere landbouwers die met een vergelijkbare problematiek kampten en wel bezwaar hadden ingesteld, zijn fout hersteld door het formulier “Melding Overdracht of beëindiging agrarisch bedrijf”, waarmee alle bedrijfsonderdelen aan de rechtsopvolger worden overgedragen, alsnog in de besluitvorming te betrekken. Appellante meent dat het niet tijdig instellen van bezwaar niet eraan in de weg staat dat de referentiewaarde per 15 mei 2014, welke door één van haar rechtsvoorgangers (eenmanszaak [naam 2] ) is opgebouwd, alsnog wordt meegenomen bij het vaststellen van de waarde van de aan haar toegewezen betalingsrechten.
4 Het College overweegt als volgt.
4.1
In zijn uitspraak van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190) heeft het College in navolging van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131) zijn rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van een besluit inzake een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. In een geval als hier aan de orde, waarin is verzocht om terug te komen van de in rechte vaststaande besluiten van 22 februari 2016 en 26 februari 2016, leidt dat tot het volgende.
4.2.1
Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds ervoor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
4.2.2
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
4.3.1
Het College stelt vast dat verweerder in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk in deze zaak toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Aan de orde is daarmee of verweerder zich terecht en op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. De door appellante gestelde omstandigheid dat verweerder ten onrechte de referentiewaarde van één van haar rechtsvoorgangers niet heeft meegenomen bij de vaststelling van de waarde van de aan haar bij besluit van 22 februari 2016 toegewezen betalingsrechten, had zij ook in de bezwaarfase kunnen aanvoeren en dat had zij ook behoren te doen. Daarmee is geen sprake van een nieuw gebleken feit in even bedoelde zin. Dit heeft appellante ter zitting ook erkend.
4.3.2
Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het besluit van verweerder om toepassing te geven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb evident onredelijk is. Het enkele feit dat andere landbouwers in min of meer gelijke omstandigheden wel bezwaar hebben gemaakt, hetgeen ertoe heeft geleid dat sommige van die landbouwers in het gelijk zijn gesteld en in de bezwaarfase alsnog de referentiewaarde van 2014 van (één van) de rechtsvoorgangers toegewezen hebben gekregen, kan niet leiden tot een ander oordeel. Daarbij zij benadrukt dat een beslissing die niet is aangevochten – en dus definitief is geworden – haar rechtskracht behoudt, ook indien die beslissing achteraf gezien wellicht niet juist was. Van strijd met het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel is evenmin sprake. In het licht van het wettelijke systeem waarin - uit een oogpunt van rechtszekerheid en doelmatig bestuur - het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten van het bestuur binnen vaste termijnen dient te geschieden, vormt het feit dat andere landbouwers wel rechtsmiddelen hebben ingesteld en appellante niet, een relevant en doorslaggevend onderscheid tussen de rechtsposities van die landbouwers en van appellante (vergelijk de uitspraak van het College van 2 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP6988)).
5 De conclusie is dat het beroep ongegrond is.
Zaaknummer 17/1802
6.1
Appellante betoogt dat het toegewezen aantal betalingsrechten, de waarde per betalingsrecht en de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor 2015 nog niet onherroepelijk vast staan en dat verweerder om die reden de beslissing op haar aanvraag om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor 2016 had moeten aanhouden. Appellante is van mening dat geen sprake is van een zorgvuldige besluitvorming.
6.2
Het College stelt voorop dat een wijziging van het aantal betalingsrechten (en de waarde daarvan) gevolgen heeft voor het besluit over uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016. Dit betekent echter niet dat verweerder gehouden was te wachten met het nemen van dit laatstgenoemde besluit totdat de toewijzing van de betalingsrechten onherroepelijk is komen vast te staan. Ook het zorgvuldigheidsbeginsel noopt niet tot die conclusie. In dit verband is van belang dat verweerder in het bestreden besluit 2 heeft uiteengezet dat, indien zijn besluit van 22 februari 2016 over de toewijzing van betalingsrechten naar aanleiding van de uitspraak van het College (in zaaknummer 17/1801) moet worden herzien, die herziening mogelijk ook invloed heeft op het besluit tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling over het jaar 2016 en dat verweerder in dat geval (ambtshalve) een nieuwe beslissing zal nemen. Voor de conclusie dat het bestreden besluit 2 onzorgvuldig tot stand is gekomen bestaat derhalve geen grond. Het beroep is ongegrond.
Slotsom
7 De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. H.L. van der Beek en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 januari 2019.
w.g. T. Pavićević w.g. C.E.C.M. van Roosmalen