Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1477
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen
Firma [naam] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. ir. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.852 kilogram (kg).
Bij besluit van 20 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en geweigerd op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juli 2019. Namens appellante zijn verschenen de heer en mevrouw [naam] , bijgestaan door mr. B. Nijman, als waarnemer van gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats 1] met ongeveer 130 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Omdat er twee potentiële opvolgers (de zoons) zijn, is in 2013 een leegstaand melkveebedrijf in de [locatie] in [plaats 2] met 30 hectare (ha) grond aangekocht voor ruim € 1,9 miljoen. De stal op deze locatie is verbouwd voor ruim
€ 82.000,-. Daarnaast heeft appellante nog ruim 11 ha bijgekocht voor bijna € 610.000,-. In januari 2015 is appellante op het bedrijf in de [locatie] gestart met het melken van 30 koeien afkomstig van het bedrijf in [plaats 1] . Haar plan was om uit eigen opfok te groeien tot in totaal 280 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Op 27 januari 2014 heeft appellante een melding in het kader van het Activiteitenbesluit gedaan voor 140 melkkoeien en jongvee voor het bedrijf in de [locatie] ; voor het bedrijf in [plaats 1] was op basis van een milieuvergunning uit 2003 eveneens ruimte voor 140 melkkoeien en jongvee. Op 23 december 2015 heeft appellante een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet (Nbw-vergunning) voor het in werking hebben van het bedrijf in de [locatie] . Op peildatum 2 juli 2015 hield appellante 146 melkkoeien en 168 stuks jongvee. Verweerder is bij de vaststelling van het fosfaatrecht van deze aantallen uitgegaan.
€ 82.000,-. Daarnaast heeft appellante nog ruim 11 ha bijgekocht voor bijna € 610.000,-. In januari 2015 is appellante op het bedrijf in de [locatie] gestart met het melken van 30 koeien afkomstig van het bedrijf in [plaats 1] . Haar plan was om uit eigen opfok te groeien tot in totaal 280 melkkoeien en bijbehorend jongvee. Op 27 januari 2014 heeft appellante een melding in het kader van het Activiteitenbesluit gedaan voor 140 melkkoeien en jongvee voor het bedrijf in de [locatie] ; voor het bedrijf in [plaats 1] was op basis van een milieuvergunning uit 2003 eveneens ruimte voor 140 melkkoeien en jongvee. Op 23 december 2015 heeft appellante een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet (Nbw-vergunning) voor het in werking hebben van het bedrijf in de [locatie] . Op peildatum 2 juli 2015 hield appellante 146 melkkoeien en 168 stuks jongvee. Verweerder is bij de vaststelling van het fosfaatrecht van deze aantallen uitgegaan.
2.1
Appellante voert, samengevat, aan dat het bestreden besluit een onaanvaardbare inbreuk maakt op haar eigendomsrecht en daarom in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau is geen sprake van een ‘fair balance’. Over de fair balance op regelingsniveau voert appellante, onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Ook is het fosfaatrechtenstelsel volgens appellante niet gerechtvaardigd, omdat het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatie niet is overschreden. Een aanzienlijk deel van de mest is immers geëxporteerd. Daarnaast legt het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last. Doordat appellante de nieuwe stal op de peildatum nog niet volledig had gevuld, wordt zij door het stelsel zwaarder getroffen dan een willekeurige melkveehouder die zijn stal op de peildatum wel volledig bezet had. Appellante kan 39% van haar koeplaatsen niet benutten en de stal is niet voor andere doeleinden bruikbaar. Verder is de melkopbrengst van het aantal koeien dat appellante mag houden, niet voldoende om de vaste lasten te voldoen. De toekomst van het bedrijf staat op het spel. De combinatie van factoren maakt de last disproportioneel, aldus appellante. Appellante heeft ter onderbouwing van haar standpunt liquiditeitsbegrotingen overgelegd, waarin verschillende scenario’s zijn uitgewerkt.
2.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook is volgens verweerder geen sprake van een individuele en buitensporige last, onder meer omdat appellante op peildatum 2 juli 2015 nog niet beschikte over de vereiste Nbw-vergunning. Verder heeft appellante haar financieringslasten niet onderbouwd en heeft zij ook niet gekeken naar schade beperkende maatregelen, zoals het afstoten van het nieuw aangekochte bedrijf. Verweerder signaleert dat appellante extra fosfaatrechten heeft aangekocht waarvoor zij kennelijk nog voldoende financiële middelen had, zodat ook daarom geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
3.1
Artikel 1 van het EP bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
3.2
Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
4.1
Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
4.2
Het College heeft daarin geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. In wat appellante hierover heeft aangevoerd, ziet het College gaan aanleiding voor een ander oordeel. Het beroep slaagt in zoverre niet.
4.3
Bij de beoordeling of een last in het geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.8.2 is overwogen is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja, op welk moment en met welke motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en of daarvoor onomkeerbare investeringen zijn gedaan.
4.4
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last die het gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel. Daarvoor acht het College van belang dat appellante op peildatum 2 juli 2015 niet over de vereiste vergunning beschikte voor het in gebruik hebben van het nieuwe bedrijf in de [locatie] . Deze vergunning heeft appellante pas op 23 december 2015 aangevraagd en op 25 augustus 2016 verkregen. Appellante is dus met de door haar gedane investeringen vooruitgelopen op de vereiste vergunning voor het in gebruik hebben van het bedrijf. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Wat appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Het College acht ook van belang dat appellante in de door haar overgelegde liquiditeitsbegrotingen, waarin zij verschillende scenario’s heeft uitgewerkt, niet een scenario heeft opgenomen dat ziet op het afstoten van een deel van het bedrijf. Appellante heeft zodoende niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf niet deels zou kunnen worden afgestoten en verkocht. Dat appellante dit niet wenselijk vindt in verband met de toekomstige overname door de zoons, zoals zij ter zitting heeft toegelicht, is begrijpelijk, maar voor de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last is de situatie van de door het fosfaatrechtenstelsel getroffen melkveehouder zelf maatgevend en niet de positie van mogelijke opvolgers in het bedrijf (zie ook de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1). Dit is daarom geen reden dat een dergelijke aanpassing van het bedrijf niet van appellante kan worden verlangd. Het beroep slaagt zodoende ook op dit punt niet.
5.1
Verweerder heeft in het bestreden besluit het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last verworpen met de enige opmerking dat van bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, niet is gebleken. Gelet hierop is het bestreden besluit naar het oordeel van het College niet deugdelijk gemotiveerd en dus in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld. Verweerder is immers in deze procedure in het verweerschrift en ter zitting alsnog nader op het betoog van appellante ingegaan. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond wordt verklaard.
5.2
Gelet op het voorgaande ziet het College evenwel aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.
w.g. R.C. Stam w.g. D. de Vries