Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1909
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. H. Sikkema),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuipers).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 13.853 kilogram (kg).
Bij besluit van 8 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen, het fosfaatrecht vastgesteld op 14.059 kg en geweigerd op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juli 2019. Namens appellante is verschenen de heer [naam 2] , bijgestaan door [naam 3] en [naam 4] , als waarnemers van gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf met (in 2011) aanvankelijk 180 melkkoeien en 145 stuks jongvee. In 2012 heeft zij plannen ontwikkeld voor een uitbreiding tot 350 melkkoeien en 174 stuks jongvee in 2017-2018 en de bouw van een nieuwe stal met 250 ligboxen. Volgens het bedrijfsplan is het doel van de uitbreiding “het bedrijf sterker te maken”, “qua (technische) resultaten bij de top te (blijven) behoren” en de melkproductie in omvang te laten groeien”. Aan de plannen hing een prijskaartje van ruim € 1,8 miljoen, gefinancierd met een bankkrediet met garantstelling van verweerder voor ruim een € 0,5 miljoen. In het kader van de uitbreiding heeft het provinciebestuur appellante op 29 november 2011 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor 270 melk- en kalfkoeien en 135 stuks jongvee. Op 19 juli 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van de nieuwe stal, die op 7 november 2013 is verleend. Ook die vergunning gaat uit van 270 melk- en kalfkoeien en 135 stuks jongvee. De bouw van de stal is gerealiseerd in 2014.
1.2
Op 2 juli 2015 had appellante 293 melk- en kalfkoeien en in totaal 127 stuks jongvee. Verweerder is bij het vaststellen van het fosfaatrecht van die dieraantallen uitgegaan.
2. Appellante voert aan dat het fosfaatrecht lager is door bouwwerkzaamheden op het bedrijf en dat het bestreden besluit een individuele en buitensporige last op haar legt. Zij heeft vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringen gedaan in de uitbreiding. De investeringen heeft appellante onderbouwd met onder meer een aanneemovereenkomst, een financieringsovereenkomst en een bedrijfsplan dat uitging van een groei tot 350 melkkoeien. Weliswaar overschreed dat aantal het vergunde aantal, maar appellante was voornemens de vergunningen onder het Programma Aanpak Stikstof (PAS) aan te laten passen naar de gewenste aantallen. Op de peildatum was de veestapel nog groeiende. Dat blijkt ook uit het feit dat op dat moment veel jongvee op het bedrijf aanwezig was. Vanwege de bouwwerkzaamheden kon zij de veestapel niet eerder uitbreiden.
3. Verweerder is in het bestreden besluit, naar aanleiding van het bezwaar, uitgegaan van een hogere melkproductie en heeft om die reden het fosfaatrecht verhoogd. Daartegen richt het beroep zich niet. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling voor bouwwerkzaamheden afgewezen, omdat appellante niet aan de daarvoor geldende voorwaarden voldoet. Verder is volgens verweerder niet gebleken van een individuele en buitensporige last.
4. Het College komt tot de volgende beoordeling.
5.1
Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Op grond van het zesde lid van deze bepaling verhoogt verweerder het fosfaatrecht, indien, voor zover van belang, appellante aantoont dat het fosfaatrecht minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden (de knelgevallenregeling).
5.2.
Verweerder heeft in het verweerschrift een vergelijking gemaakt tussen de situatie op 2 juli 2015 en die op 19 december 2013, het moment waarop volgens appellante de bijzondere omstandigheden zich hebben voorgedaan. Volgens die vergelijking overstijgt het fosfaatrecht op 2 juli 2015 ruimschoots dat op 19 december 2013 (9.837,6 kg) en appellante voldoet hiermee niet aan het vereiste van de knelgevallenregeling dat het fosfaatrecht minimaal 5% lager is door de bouwwerkzaamheden. Verweerder heeft daarbij geen rekening hoeven houden met de latente ruimte. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232) is de knelgevallenregeling niet van toepassing op een niet gerealiseerde uitbreiding. Het beroep slaagt in zoverre niet.
6.1
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon het recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepaling tast echter niet het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
6.2
Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Het College heeft daarin geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
6.3
Bij de beoordeling of een last in het geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. Zoals in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019 onder 6.8.2 is overwogen, is in dat verband vooral relevant in welke mate de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja, op welk moment en met welke motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee, en of daarvoor onomkeerbare investeringen zijn gedaan.
6.4
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante beschikte op 2 juli 2015 niet over de vereiste vergunning voor de beoogde 350 melkkoeien en 174 stuks jongvee. Op basis van de in 2011 verleende Nwb-vergunning en de in 2013 verleende omgevingsvergunning kon appellante maximaal 270 melk- en kalfkoeien en 135 stuks jongvee houden. Appellante was voornemens de vergunningen onder het PAS aan te laten passen, maar heeft dit niet voor de peildatum gedaan en is dus met haar investeringen daarop vooruitgelopen. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Wat appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Daarbij acht het College van belang dat de beoogde uitbreiding, van 180 melkkoeien in 2011 naar uiteindelijk 350 melkkoeien, fors is, terwijl appellante juist ten tijde van de uitbreidingsbeslissingen er rekening mee moest houden dat de overheid na afschaffing van de melkquota productiebeperkende maatregelen zou treffen. Gelet hierop had appellante bij het nemen van de uitbreidingsbeslissingen een zekere voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie in dit verband de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4). Dit geldt temeer nu appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat de uitbreiding om bedrijfseconomische of andere redenen noodzakelijk was, maar zij daarmee met name de melkproductie wilde verhogen. Daarin is appellante op zichzelf ook geslaagd. Haar veestapel was immers op de peildatum al gegroeid tot 293 melkkoeien en voor dat aantal heeft appellante ook fosfaatrecht verkregen. Een aanzienlijk deel van de groei is daarin dus meegenomen. Gelet op het voorgaande komen de gevolgen van de investeringen voor rekening van appellante.
6.5
De conclusie is dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Het beroep slaagt zodoende ook op dit punt niet.
7. Het College is tot slot van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte heeft geconcludeerd dat het primaire besluit niet is herroepen vanwege een aan hem te wijten onrechtmatigheid en om die reden geen aanleiding bestaat voor vergoeding van de kosten in bezwaar. Verweerder is verantwoordelijk voor een zorgvuldige voorbereiding van een besluit en moet daarvoor de juiste gegevens vergaren. In bezwaar heeft appellante aangetoond dat verweerder wat betreft de melkproductie is uitgegaan van onjuiste gegevens. Daarmee is naar het oordeel van het College aan de vereisten van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voldaan.
8. Uit wat onder 7 is overwogen volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover daarin is nagelaten appellante een vergoeding toe te kennen voor de kosten die zij in bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. Het College zal hierna de hoogte van de vergoeding voor de kosten in bezwaar vaststellen.
9. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten in beroep en in bezwaar. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.304,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting en ½ punt voor de nadere hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin geen vergoeding voor de proceskosten in bezwaar is toegekend;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 2.304,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.
w.g. R.C. Stam w.g. D. de Vries