Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1903
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 september 2019 in de zaak tussen
Bloemsierkunst [naam] ”, te [plaats] , appellante,
(gemachtigde: mr. R. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. R. Kuipers).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.428 kilogram (kg).
Bij besluit van 24 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 augustus 2019.
Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder ll, onder 1°, van de Msw wordt onder fosfaatruimte verstaan de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder m, van de Msw wordt tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond gerekend in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
Ingevolge artikel 33Ab, van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht op een in die maatregel vastgesteld tijdstip wordt verminderd indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie.
Artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Msw (het Uitvoeringsbesluit) bepaalt het volgende:
1. Het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde en zesde lid, en de verhoging van het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, vierde en negende lid, van de wet, wordt verminderd met 8,3 procent.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
3. Bij de toepassing van het percentage, bedoeld in het eerste lid, wordt, het fosfaatrecht slechts verminderd voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
Ingevolge artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Uit de tweede alinea volgt dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Feiten
2. Het College gaat uit van de volgende, in dit geding van belang zijnde, feiten en omstandigheden. Bij de berekening van het fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van de op 2 juli 2015 (de peildatum) aanwezige 82 melkkoeien, 37 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 47 stuks jongvee van 1 jaar en ouder en heeft hij rekening gehouden met een gemiddelde melkjaarproductie per koe van 8.491 kg (wat een excretieforfait oplevert van 42). Bij de toekenning van het fosfaatrecht aan appellante is voorts een generieke korting van 8,3% (generieke korting) toegepast. Het fosfaatrecht is vastgesteld op 4.428 kg.
De beroepsgronden
3.1
Appellante voert aan dat verweerder bij de berekening van het fosfaatrecht ten onrechte de generieke korting van 8,3% heeft toegepast. Appellante beschikt ook over gronden in België. Door haar deelname aan de zogenaamde Grensboerenregeling kan zij de in Nederland geproduceerde dierlijke meststoffen op haar gronden in België uitrijden. Indien deze gronden bij de berekening van de fosfaatruimte worden meegenomen, is het bedrijf grondgebonden. Voorts betoogt appellante dat sprake is van een zodanige inbreuk op haar eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP dat geen sprake is van een fair balance tussen het algemeen belang en de inbreuk op recht op ongestoord genot van haar eigendom. Hierbij speelt met name de onvoorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel een doorslaggevende rol. Appellante begrijpt niet op grond waarvan zij had kunnen weten dat de beoogde veestapel op de peildatum volledig gerealiseerd had moeten zijn. Verweerder heeft verwijtbaar gehandeld door niet tijdig een vervangende regeling voor het melkquotum bekend te maken. Dit nalaten heeft ertoe geleid dat appellante onevenredig is getroffen door de late invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante betwist vervolgens dat haar situatie zich niet van andere melkveehouders onderscheidt. Verweerder heeft hier een onjuiste maatstaf gehanteerd door haar situatie te vergelijken met andere melkveehouders die onomkeerbare investeringen hebben gedaan in plaats van een vergelijking met alle melkveehouders in Nederland.
3.2
Voorts voert appellante aan dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Indien aan appellante niet het aantal fosfaatrechten wordt toegekend zoals zij verzoekt, komt de bedrijfsvoering op korte termijn in het gedrang en kan het bedrijf niet worden voortgezet. Appellante kan de eerder in het bedrijf gedane investeringen niet terugverdienen op basis van het aantal fosfaatrechten dat zij thans heeft toegekend gekregen. Zij heeft in 2009 ammoniakemissierechten gekocht ten behoeve van een andere locatie. Het verzoek deze rechten over te dragen aan de locatie in [plaats] is in 2009 geweigerd en na een nieuw verzoek in 2015 in behandeling genomen. De rechten zijn niet verplaatst voor de peildatum waardoor appellante minder dieren kon houden op de peildatum dan aan haar zijn vergund. Appellante heeft ook financiering afgesloten voor de verbouwing van de melkveestal voor het vergunde aantal dieren, 167 melkkoeien en bijbehorend jongvee (155 stuks). Zij is hiervoor onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Appellante is gelet op deze omstandigheden onevenredig hard getroffen door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel met als peildatum 2 juli 2015. Zij verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar een arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098). Voorts heeft verweerder volgens appellante ten onrechte nagelaten haar verzoek tot ontheffing als zodanig te beoordelen. Appellante verzoekt het College verweerder te gelasten de ontstane schade te vergoeden.
Standpunt van verweerder
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het beroep van appellante niet kan slagen. Bij de berekening van de fosfaatruimte wordt alleen rekening gehouden met landbouwgrond of natuurterrein die in Nederland is gelegen. De grond van appellante in België wordt dan ook niet meegeteld. Verweerder is voorts van mening dat het bestreden besluit niet strijdig is met artikel 1 van Pro het EP. Appellante heeft haar stelling dat sprake is van een gevaar voor de continuïteit van de bedrijfsvoering niet nader toegelicht en ook is op geen enkele wijze onderbouwd dat appellante onomkeerbare financieringsverplichtingen is aangegaan. De door appellante beweerde schade als gevolg van niet gerealiseerde groei komt in beginsel voor rekening van de ondernemer. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan dit anders zou moeten zijn, is niet gebleken. Ten aanzien van de beweerde schade ten gevolge van het niet kunnen verplaatsen van de ammoniakemissierechten is verweerder van mening dat er geen causaal verband bestaat tussen deze schade en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel.
Bespreking van de beroepsgronden
5. Ten aanzien van het beroep van appellante op de grondgebondenheid van haar bedrijf overweegt het College als volgt. Uit artikel 33Ab van de Msw in samenhang met artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit en artikel 1, eerste lid, onder ll en onder m, van de Msw volgt dat voor de vaststelling van het fosfaatrecht en de beantwoording van de vraag of de korting van 8,3% moet worden toegepast, alleen rekening wordt gehouden met de grond die in Nederland is gelegen. Voor het meenemen van tot appellantes bedrijf behorende landbouwgrond die is gelegen in België bestaat dan ook geen wettelijke grondslag. Dat appellante deelneemt aan de zogenoemde Grensboerenregeling en het mestoverschot van haar bedrijf mag uitrijden op haar grond in België doet hier niet aan af. Deze regeling ziet immers alleen op de mestverwerking en niet op de vaststelling van het fosfaatrecht. Verweerder heeft appellante dan ook terecht niet aangemerkt als grondgebonden bedrijf en de korting van 8,3% toegepast. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Ten aanzien van het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP, verwijst het College naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In deze uitspraken heeft het College geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel nader gemotiveerd.
6.2
In voornoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
6.3
Naar het oordeel van het College draagt appellante geen individuele en buitensporige last ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel. Wat betreft de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel verwijst het College in het bijzonder naar laatstgenoemde uitspraak van 23 juli 2019. Het College is met verweerder van oordeel dat in het geval van appellante in het licht van deze voorzienbaarheid geen individuele en buitensporige last aanwezig is. Voor appellante had immers al vanaf het moment dat bekend werd dat het stelsel van melkquotering zou worden afgeschaft, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was, en dat in verband met die afschaffing andere beperkende maatregelen te verwachten waren (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, r.o. 6.7.5.1 en 6.7.5.4). Ook de keuze van appellante om de veestapel geleidelijk te laten groeien met aanwas van eigen jongvee komt, gelet op voornoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen, voor haar rekening (zie ook de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6). Dat zij op de peildatum had kunnen beschikken over het vergunde aantal stuks vee indien zij had geweten wat de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel waren, maakt dit niet anders. Zij beschikte immers niet over deze dieren op de peildatum. De situatie van appellante verschilt dan ook niet van andere melkveehouders die op de peildatum hun stal niet volledig hadden gevuld. Van het hanteren van een onjuiste maatstaf door verweerder op dit punt is het College dan ook niet gebleken.
6.4
Voorts is niet gebleken dat appellante op 2 juli 2015 beschikte over de vereiste vergunningen voor de beoogde uitbreiding van haar veestapel. Appellante is dus met de door haar gedane investeringen vooruitgelopen op de deze vergunningen. Zoals het College eerder heeft overwogen, zie de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7), is dan in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van Pro het EP. Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellante heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Onder deze omstandigheden ziet het College geen aanleiding om aan te nemen dat appellante buitensporig is getroffen door het fosfaatrechtenstelsel.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2019.
w.g. M. van Duuren w.g. F. Willems