Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1865
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 september 2019 in de zaak tussen
Melkveebedrijf familie [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld, mr. R. Kuipers en J. van Schaik).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 11.242 kilogram (kg).
Bij besluit van 19 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 augustus 2019.
Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1. Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
Ingevolge artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Uit de tweede alinea volgt dat de voorgaande bepalingen op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Feiten
2. Het College gaat uit van de volgende, in dit geding van belang zijnde, feiten en omstandigheden. Bij de berekening van het fosfaatrecht is verweerder uitgegaan van de op 2 juli 2015 (de peildatum) aanwezige 225 melkkoeien, 39 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 104 stuks jongvee van 1 jaar en ouder en heeft hij rekening gehouden met een gemiddelde melkjaarproductie per koe van 8.769 kg (wat een excretieforfait oplevert van 42,7). Bij de toekenning van het fosfaatrecht aan appellante is voorts een generieke korting van 8,3% (generieke korting) toegepast. Het fosfaatrecht is vastgesteld op 11.242 kg.
De beroepsgronden
3.1
Appellante betoogt dat sprake is van een zodanige inbreuk op haar eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP dat geen sprake is van een fair balance tussen het algemeen belang en de inbreuk op recht op ongestoord genot van haar eigendom. Hierbij speelt met name de onvoorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel een doorslaggevende rol. Appellante begrijpt niet op grond waarvan zij had kunnen weten dat de boogde veestapel op de peildatum volledig gerealiseerd had moeten zijn. Verweerder heeft verwijtbaar gehandeld door niet tijdig een vervangende regeling voor het melkquotum bekend te maken. Dit nalaten heeft ertoe geleid dat appellante onevenredig is getroffen door de late invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante betwist vervolgens dat haar situatie zich niet van andere melkveehouders onderscheidt. Verweerder heeft hier een onjuiste maatstaf gehanteerd door haar situatie te vergelijken met andere melkveehouders die onomkeerbare investeringen hebben gedaan in plaats van met alle melkveehouders in Nederland.
3.2
Voorts voert appellante aan dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Indien aan appellante niet het aantal fosfaatrechten wordt toegekend zoals zij verzoekt, komt de bedrijfsvoering op korte termijn in het gedrang en kan het bedrijf niet worden voortgezet. Appellante kan de eerder in het bedrijf gedane investeringen niet terugverdienen op basis van het aantal fosfaatrechten dat zij thans heeft toegekend gekregen. Zij heeft in 2013 extra ammoniakemissierechten gekocht en daarvoor een nieuwe vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 aangevraagd. Deze vergunning is verleend op 18 februari 2014 voor 338 melkkoeien en 150 stuks jongvee. Daarna is appellante verplichtingen aangegaan om dat aantal dieren te kunnen houden en heeft zij geïnvesteerd in een nieuwe stal. Zij wilde mede met eigen aanwas tot het beoogde en vergunde aantal dieren komen. Op de peildatum beschikte appellante over 225 melkkoeien en 143 stuks jongvee. Voorts heeft appellante ingezet om het grondareaal uit te breiden en heeft zij grond gepacht. Zij is hiervoor onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Appellante is gelet op deze omstandigheden onevenredig hard getroffen door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel met als peildatum 2 juli 2015. Zij verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar een arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098). Appellante had op de peildatum kunnen beschikken over het vergunde aantal stuks vee en daarover zou zij ook hebben beschikt indien het fosfaatrechtenstelsel (inclusief de peildatum) voorzienbaar was geweest. Appellante verzoekt het College verweerder te gelasten de ontstane schade te vergoeden.
Standpunt van verweerder
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit niet strijdig is met artikel 1 van Pro het EP. Enkel een forse financiële last in verband met het uitbreiden van het bedrijf levert geen individuele en buitensporige last op. Er moet sprake zijn van bijzondere individuele omstandigheden die buiten de invloedssfeer van de ondernemer zelf lagen en die niet voor andere ondernemers gelden. Niet is gebleken van dergelijke omstandigheden. Dat appellante een deel van haar stalruimte niet kan benutten, geldt niet als een bijzondere last. Het beroep van appellante dat sprake is van een gevaar voor de bedrijfseconomische situatie kan niet slagen omdat geen andere toelichting wordt gegeven over de feitelijke gevolgen van het bestreden besluit voor het bedrijf van appellante. Ook de drietal begrotingen/scenario’s die appellante in bezwaar heeft overgelegd, zijn onvoldoende onderbouwing nu daarin alleen begrote cijfers over de jaren 2018 tot en met 2022 staan en appellante heeft nagelaten de definitieve cijfers over 2018 (en 2019) over te leggen.
Bespreking van de beroepsgronden
5. Ten aanzien van het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP, verwijst het College naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de daarop volgende uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In deze uitspraken heeft het College geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel nader gemotiveerd.
6. In voornoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College ten aanzien van de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven, de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
7.1
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
7.2
Wat betreft de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel verwijst het College in het bijzonder naar laatstgenoemde uitspraak van 23 juli 2019. Het College is met verweerder van oordeel dat in het geval van appellante in het licht van deze voorzienbaarheid geen individuele en buitensporige last aanwezig is. Voor appellante had immers al vanaf het moment dat bekend werd dat het stelsel van melkquotering zou worden afgeschaft, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was, en dat in verband met die afschaffing andere beperkende maatregelen te verwachten waren (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, r.o. 6.7.5.1 en 6.7.5.4). Ook de keuze van appellante om de veestapel geleidelijk te laten groeien met aanwas van eigen jongvee komt, gelet op voornoemde voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen, voor haar rekening (zie ook de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6). Dat zij op de peildatum had kunnen beschikken over het vergunde aantal stuks vee indien zij had geweten wat de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel waren, maakt dit niet anders. Zij beschikte immers niet over deze dieren op de peildatum. De situatie van appellante verschilt dan ook niet van andere melkveehouders die op de peildatum hun stal niet volledig hadden gevuld. Van het hanteren van een onjuiste maatstaf door verweerder op dit punt is het College niet gebleken.
7.3
Appellante heeft ter onderbouwing van de door haar gestelde individuele en buitensporige last een rapport van DLV Advies & Resultaat (DLV) overgelegd waarin een financiële vergelijking wordt gemaakt van drie scenario’s. In het eerste scenario is rekening gehouden met het aantal toegekende fosfaatrechten, het tweede scenario gaat uit van de voortzetting van de oorspronkelijke uitbreidingsplannen tot aan het vergunde aantal dieren en het derde scenario gaat uit van de aankoop van fosfaatrechten voor het vergunde aantal dieren voor het gedeelte tot het niveau van de uitbreiding tot het vergunde aantal dieren. DLV concludeert dat het eerste en het derde scenario niet haalbaar zijn voor appellante en dat het dus noodzakelijk is dat aan appellante het aantal fosfaatrechten wordt toegekend dat past bij het vergunde aantal dieren, zoals in het tweede scenario is beschreven. Ter zitting is gebleken dat in de berekening van het tweede scenario voor de post betalingsrechten een bedrag van € 57.180,- is meegenomen in plaats van € 40.000,-. Appellante heeft bevestigd dat inderdaad van € 40.000 uitgegaan moet worden. Verweerder heeft vervolgens ter zitting opgemerkt dat indien het werkelijke bedrag van € 40.000,- wordt meegenomen in de berekening, de marge van dit scenario (ook) niet langer positief is. Appellante heeft hiertegen niets ingebracht. De mate waarin appellante daadwerkelijk wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dat stelsel en de door appellante – bij het niet kunnen realiseren van de beoogde uitbreiding – gestelde onzekerheid omtrent de toekomst van het bedrijf, is hiermee dan ook niet inzichtelijk gemaakt.
7.4
Verder is gesteld noch gebleken dat sprake was van omstandigheden die noopten tot uitbreiding. Ter zitting is namens appellante verklaard dat zij wilde uitbreiden vanwege de toetreding van de dochter van de heer en mevrouw [naam 1] tot het bedrijf. Van overige bijzondere omstandigheden om reden waarvan de situatie van appellante strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP is het College evenmin gebleken. Met de beslissing om uit de breiden liep appellante gezien het moment in de tijd, meer dan het gebruikelijke ondernemersrisico. Dat die beslissing gevolgen heeft voor de verdere bedrijfsvoering, komt voor rekening van appellante. Van bijzondere omstandigheden om van dit beginsel af te wijken, is het College niet gebleken. Het College ziet derhalve geen aanleiding om aan te nemen dat appellante buitensporig is getroffen door het fosfaatrechtenstelsel. De verwijzing van appellante naar voornoemde uitspraak van de Hoge Raad van 2 september 2011 kan haar niet baten. Anders dan in die zaak is hier geen sprake van een maatregel op basis van de Wet herstructurering varkenshouderijen en individuele bijzondere omstandigheden in de persoonlijke situatie van de betreffende ondernemer.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2019.
w.g. M. van Duuren w.g. F. Willems