Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1533
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 oktober 2019 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.298 kg.
Bij besluit van 28 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2019. Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen [naam 2] .
Overwegingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 72b, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3 procent (generieke korting), tenzij op een bedrijf de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is (grondgebondenheid).
2.1
Appellante heeft een melkveehouderij. Zij had ruimte voor 99 melkkoeien met bijbehorend jongvee, maar wilde haar bedrijf uitbreiden naar 120 melk- en kalfkoeien en in totaal 81 stuks jongvee. De hiervoor benodigde vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) heeft zij op 25 september 2013 gekregen. Appellante heeft in 2014 een stal gebouwd en de melkput verlengd. De uitbreiding heeft circa € 338.000,- gekost, waarvoor appellante financieringen heeft afgesloten.
2.2
Op de peildatum van 2 juli 2015 had appellante 85 melk
-en kalfkoeien, 41 stuks jongvee jonger dan één jaar en 33 stuks jongvee ouder dan één jaar. Verweerder is in het bestreden besluit voor de berekening van het fosfaatrecht van die dieraantallen uitgegaan. Het bedrijf van appellante is niet grondgebonden. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante daarom verminderd met de generieke korting.
-en kalfkoeien, 41 stuks jongvee jonger dan één jaar en 33 stuks jongvee ouder dan één jaar. Verweerder is in het bestreden besluit voor de berekening van het fosfaatrecht van die dieraantallen uitgegaan. Het bedrijf van appellante is niet grondgebonden. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante daarom verminderd met de generieke korting.
3.1.1
Appellante heeft, samengevat, aangevoerd dat het bestreden besluit een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op haar eigendomsrecht. Het fosfaatrechtenstelsel vormt voor haar een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau ontbreekt een fair balance.
3.1.2
Ten aanzien van de fair balance op regelingsniveau heeft appellante aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. In de brieven van de toenmalige staatssecretaris van 18 januari 2013 en 12 december 2013 wordt de indruk gewekt dat groei onder voorwaarden mogelijk is zonder extra druk op de mestmarkt en zonder overschrijding van het fosfaatplafond. Het fosfaatrechtenstelsel is niet gerechtvaardigd omdat het fosfaatplafond zoals opgenomen in de derogatiebeschikking niet is overschreden. Een aanzienlijk deel van de mest is namelijk geëxporteerd en is dus niet ten laste gekomen van de Nederlandse bodem.
3.1.3
Ook op individueel niveau is volgens appellante geen sprake van een fair balance. De nieuwe stal van appellante was nog niet volledig bezet op de peildatum 2 juli 2015, omdat zij is gegroeid met eigen aanwas. De toekenning van fosfaatrechten voor slechts 85 melkkoeien en 74 stuks jongvee brengt haar bedrijfsvoering in gevaar. Zij kan een groot deel van haar bedrijf niet gebruiken en haar investeringen niet terugverdienen. De stal is ook niet voor andere doelen te benutten. Ter onderbouwing van haar stellingen heeft appellante een liquiditeitsbegroting overgelegd, opgesteld door [naam 3] , van 31 mei 2018, waarin twee scenario’s worden vergeleken. Het eerste scenario gaat uit van de situatie conform het toegekende fosfaatrecht, wat volgens appellante de nadelige financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel laat zien. Het tweede gaat uit van de situatie zonder fosfaatrechtenstelsel en volledige benutting van de stal. Volgens appellante laat dit laatste scenario zien dat de komende jaren winst te verwachten zal zijn. Tevens heeft appellante aangevoerd dat zij wordt benadeeld door de wijze waarop het fosfaatrecht wordt bepaald, aangezien zij op de peildatum relatief veel jongvee hield. Dit leidt ertoe dat de totale gemiddelde melkproductie en daarmee de fosfaatexcretie te laag is vastgesteld. Dit vormt een inmenging in haar eigendomsrecht. Verweerder heeft haar bezwaar op dit punt ten onrechte niet aan artikel 1 van Pro het EP getoetst.
3.2
Daarnaast heeft appellante betoogd dat verweerder ten onrechte de generieke korting toepast voor bedrijven die niet-grondgebonden zijn. Grondgebondenheid is nooit een vereiste geweest in de melkveehouderij. Volgens appellante is het dan ook onbegrijpelijk dat niet-grondgebonden bedrijven aanzienlijk worden gekort en grondgebonden bedrijven niet. Zij beroept zich in dit verband op het gelijkheidsbeginsel. Verweerder is op deze bezwaren ten onrechte niet in gegaan.
4. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Hij acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.
5.1
Artikel 1 van Pro het EP luidt:
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
5.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Ook het betoog ter zake van de schending van het gelijkheidsbeginsel faalt. Het College verwijst in dit verband naar de hiervoor genoemde heropeningsbeslissing.
5.2.1
In de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (r.o. 6.8.2) heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
5.2.2
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
5.2.3
Appellante heeft niet voldoende inzichtelijk gemaakt in welke mate zij door het fosfaatrechtenstelsel en het aan haar toegekende fosfaatrecht wordt geraakt. Zij heeft weliswaar een liquiditeitsbegroting overgelegd, maar stukken omtrent haar vermogenspositie en de stand van zaken van het bedrijf voordat de komst van het fosfaatrechtenstelsel zijn werking deed gevoelen, ontbreken. Dat, zoals appellante stelt, de toekomst van het bedrijf in gevaar is, is dan ook niet aannemelijk geworden. Het enkele verschil tussen het vergunde aantal melkkoeien en jongvee en het aantal melkkoeien en jongvee waarvoor wel fosfaatrecht is verleend leidt niet tot de conclusie dat appellante reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Dat, gezien de samenstelling van haar veestapel op 2 juli 2015, de wijze waarop het fosfaatrecht wordt vastgesteld voor appellante ongelukkig uitpakt, is op zichzelf evenmin een bijzondere omstandigheid die strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP. Het is inherent aan het hanteren van een peildatum dat er verschillen zullen zijn tussen bedrijven naar gelang de situatie op die dag. De reden van appellante om de stal na de bouw te vullen met eigen aanwas is goed voorstelbaar. In het licht van de laatstelijk in de uitspraak van 23 juli 2019 uiteengezette voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen moeten de gevolgen van de keuze voor uitbreiding en vervolgens gefaseerde groei echter voor rekening en risico van appellante blijven. Ook het toepassen van de generieke korting maakt op zichzelf, of in combinatie met de hiervoor besproken aangevoerde omstandigheden, niet dat sprake is van een individuele buitensporige last.
6. Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat van strijd met artikel 1 van Pro het EP niet is gebleken.
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht ter hoogte van € 338,- aan appellante vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 oktober 2019.
w.g. I.M. Ludwig w.g. E.D.H. Nanninga