Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/662
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 oktober 2019 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. T. van der Weijde)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin, mr. M.J. Dijkstra en J.C.P.W. Zwaanen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van
artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 27 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 30 oktober 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen, het bezwaar van appellante gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.850 kg.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2019. Voor appellante is verschenen [naam 2] ( [naam 2] ), bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-norm), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een zuivel- en melkveehouderij. Bij het toenmalige bedrijfshoofd, [naam 3] ( [naam 3] ), de echtgenoot van [naam 2] , is in 2013 een ernstige ziekte geconstateerd waaraan hij in datzelfde jaar is overleden. Op de peildatum hield appellante 80 melk- en kalfkoeien en 37 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.599 kg. Appellante heeft aangegeven dat de melkproductie opgehoogd dient te worden met niet-geleverde melk. Verder heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw, waarin zij melding heeft gemaakt van de ziekte en het overlijden van [naam 3] en 3 april 2013 heeft opgegeven als alternatieve peildatum. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit vervangen, het bezwaar van appellante ter zake de ziekte en het overlijden van [naam 3] gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante alsnog vastgesteld op
3.850 kg.
De beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat verweerder de knelgevallenregeling onjuist heeft toegepast door uit te gaan van de gegevens van 3 april 2013, terwijl het bedrijfshoofd al in januari 2013 ziek is geworden en de bijzondere omstandigheid dus eerder is ingetreden. Bovendien zou verweerder in zijn berekening uit dienen te gaan van een hogere gemiddelde melkproductie van 2013.
4.2.1
Voorts heeft appellante aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat er geen schadevergoeding wordt toegekend voor de beperking van het eigendomsrecht. Er is in haar geval bovendien sprake van een individuele en buitensporige last. In januari 2013 is [naam 3] ernstig ziek geworden. Appellante heeft toen vanaf februari 2013 geen kalveren meer aangehouden voor eigen opfok, opdat [naam 2] meer tijd had voor de verzorging van haar man en hun drie jonge kinderen. Om dezelfde reden is zij gestopt met de nevenactiviteiten (het maken van zuivel en het geven van kookworkshops), welke activiteiten 30% van de omzet genereerden. Door deze omstandigheden was de stal op de peildatum niet volledig bezet met 93 melkkoeien en 63 stuks jongvee. Appellante wil alsnog toegroeien naar een volledige stalbezetting. Appellante verwijst naar de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, waarin eveneens sprake was van het overlijden van één van de eigenaren van het bedrijf. Ook appellante heeft zich genoodzaakt gezien de bedrijfsvoering aan te passen teneinde het bedrijf te kunnen blijven voortzetten.
4.2.2
Appellante heeft een rapportage van juni 2019 van [naam 4] van [naam 5] B.V. ( [naam 5] ) overgelegd om de financiële gevolgen van de fosfaatrechtenvaststelling inzichtelijk te maken. Tevens heeft appellante een accountantsverklaring van [naam 6] van [naam 7] overgelegd waarin de conclusies van deze rapportage worden onderschreven en is verklaard dat de reserveringscapaciteit en dientengevolge de liquiditeitsontwikkeling van appellante als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel op een zodanig niveau komen dat het voortbestaan van de onderneming ernstig in gevaar komt. Zij heeft verder overgelegd een brief van de [naam 8] van 11 juni 2019 waarin de bank op basis van de analyse van [naam 5] stelt dat er sprake is van causaal verband tussen de hoeveelheid toegekende fosfaatrechten en het ontwikkelperspectief van het bedrijf.
Het standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast. De knelgevallenregeling is een beperkte voorziening en bij de toepassing ervan kan geen rekening worden gehouden met op de peildatum nog niet gerealiseerde groei. Hij is bij de berekening uitgegaan van de door appellante in de melding bijzondere omstandigheden genoemde alternatieve peildatum van 3 april 2013. Appellante heeft pas in haar aanvullend beroepschrift aangegeven dat de ziekte al in januari 2013 zijn intrede heeft gedaan. Bovendien stelt verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van 9 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:280), dat hij bij de berekening van de knelgevallenregeling uit dient te gaan van de melkproductie van 2015, tenzij deze melkproductie niet representatief is voor het bedrijf. Daarom is hij in het geval van appellante uitgegaan van de melkproductie van 2015. In het verweerschrift heeft verweerder het aantal fosfaatrechten opnieuw berekend, waarbij hij uitkomt op een gemiddelde melkproductie van 2015 van 8.430 kg en een vaststelling van 3.905 kg fosfaatrecht (na toepassing van de generieke korting). Bij deze berekening heeft verweerder bovendien opgemerkt dat, zelfs als de gemiddelde melkproductie van 2013 – na ophoging met de vervoederde, verzuivelde en antibioticamelk – hoger uit zou vallen dan de gemiddelde melkproductie van 2015, dit op hetzelfde excretieforfait van 42 zou uitkomen.
5.2
Voorts acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Daartoe voert verweerder aan dat appellante op grond van de knelgevallenregeling al voldoende is gecompenseerd voor de bijzondere omstandigheid. De door appellante overgelegde financiële rapportage en de accountantsverklaring kunnen niet dienen ter onderbouwing van de door haar gestelde individuele en buitensporige last. De individuele en buitensporige last is in de rapportage onvoldoende onderbouwd met cijfers, aangezien deze – ten minste deels – ontbreken. De rapportage geeft geen inzicht in de vermogenspositie en de relatie tussen de situatie en de invloed van het stelsel van fosfaatrechten. Verder kan, doordat de bijlagen 3, 4 en 5 bij de financiële rapportage met de doorrekening van de drie opgestelde scenario’s ontbreken, niet worden nagegaan of de conclusies in de financiële rapportage juist zijn. De brief van de [naam 8] verandert daar niets aan, omdat daarin alleen wordt gesteld dat de voorgenomen groei niet gerealiseerd kan worden. Er blijkt uit die brief niet wat het toekomstperspectief is met de bestaande opzet. Wel kan worden geconcludeerd dat er is gerekend met een te lage opbrengstprijs van de melk. Er is geen rekening gehouden met de bedrijfsspecifieke toeslag die op grond van het jaaroverzicht van Campina wel verondersteld mocht worden. Indien de toeslag 1 cent zou bedragen, zou dit bij scenario 1 – de situatie met de huidig toegekende fosfaatrechten – al een positieve marge doen ontstaan. Tot slot heeft appellante (na afroming) nog 312 kg fosfaatrechten kunnen verwerven of leasen.
Beoordeling
6.1
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
Knelgeval
6.2
Ter zitting heeft appellante ingestemd met de herberekening van verweerder in het verweerschrift van 3.905 kg fosfaatrecht, op basis van de (herberekende) gemiddelde melkproductie van 2015 (onder 5.1). Dit betekent dat verweerder het fosfaatrecht in het vervangingsbesluit te laag heeft vastgesteld. Het College zal daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, zesde lid, van de Msw.
6.3
Naar het oordeel van het College heeft verweerder voor het overige geen onjuiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling door bij de berekening uit te gaan van de door appellante in de melding bijzondere omstandigheden opgegeven datum van 3 april 2013 als moment van intreden van de buitengewone omstandigheid. Aangezien appellante pas in beroep heeft aangevoerd dat de buitengewone omstandigheid eerder – in januari 2013 – is ingetreden kan verweerder niet worden verweten dat hij niet is uitgegaan van een andere datum. Voor zover appellante ook heeft bedoeld aan te voeren dat er bij de toepassing van de knelgevallenregeling rekening moet worden gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen, verwijst het College naar zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) en de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1), waarin is geoordeeld dat bij de toepassing van de knelgevallenregeling ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking wordt gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen.
Beroep op artikel 1 van Pro het EP
6.4
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.5
Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt.
6.6
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.
6.7
De door appellante overgelegde financiële rapportage geeft onvoldoende inzicht in de mate waarin zij wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en in hoeverre sprake is van causaliteit tussen dit stelsel en de in de beroepsgronden door appellante gestelde onzekerheid omtrent de financiële positie van haar bedrijf. De stukken geven geen inzicht in de vermogenspositie van het bedrijf en bieden evenmin een beeld van de financiële gang van zaken in de afgelopen jaren. De stukken met betrekking tot 2012 zijn niet van belang omdat deze de vennootschap onder firma betreffen die destijds het bedrijf exploiteerde; het bedrijf thans wordt gevoerd door een besloten vennootschap. Voorts is de rapportage onvolledig omdat de bijlagen met cijfers ter zake de doorrekening van de drie door appellante opgestelde scenario’s ontbreken. Hetgeen door verweerder is opgemerkt ter zake de brief van de [naam 8] wordt onderschreven. Tot slot faalt het beroep op de uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, omdat daar, anders dan in het onderhavige geval, wel aannemelijk was gemaakt dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar was. Van schending met artikel 1 van Pro het EP is dus niet gebleken.
Slotsom
7.1
Gelet op wat onder 6.2 is overwogen, is het beroep gegrond. Het College zal het vervangingsbesluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 3.905 kg. Gelet hierop behoeft de stelling van appellante, voor zover gehandhaafd, dat de besluitvorming in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel, geen verdere bespreking.
7.2
Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die appellante voor het bezwaar en het beroep heeft moeten maken. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt het College die kosten voor de aan appellante verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 512,- per punt en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht tegen het vervangingsbesluit gegrond;
- vernietigt het vervangingsbesluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht voor appellante vast op 3.905 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde vervangingsbesluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 2.048,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 oktober 2019.
w.g. I.M. Ludwig w.g. L. ten Hove