Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2362
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 oktober 2019 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. M.J.J. de Winter),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en C. Hoegen).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 7 september 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor appellante zijn tevens verschenen
[naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf het fosfaatrecht. In het tweede lid van dat artikel is bepaald wat een nieuw gestart bedrijf is. Een van de voorwaarden, neergelegd onder c, is dat tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante is opgericht per 1 juli 2015. Daarbij is ingebracht het voormalige melkbedrijf van [naam 2] , dat in de vorm van een eenmanszaak werd gevoerd. In augustus 2014 is besloten om te schakelen naar een biologische bedrijfsvoering. Op 7 november 2014 is ammoniakproductieruimte gekocht. Op 12 februari 2015 is een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het bouwen van biologische jongveestal en een biologische rundveestal. De aanvraag betrof de activiteit bouwen van een bouwwerk en een ontheffing op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). De vergunning is verleend op 20 november 2015, nadat de provincie een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) had afgegeven voor het wijzigen van het bedrijf door uitbreiding van de veestapel en omzetting naar biologische landbouw. De vvgb ziet op 95 melkkoeien en 59 stuks jongvee. Op 16 augustus 2016 heeft appellante een lening bij de [naam 5] afgesloten voor onder meer de nieuwbouw van een stal. De kosten van de bouw bedroegen blijkens de offerte van de aannemer van 16 mei 2015 € 304.831,49 inclusief BTW. De rundveestal is op 20 november 2016 in gebruik genomen. Op de peildatum waren op het bedrijf aanwezig 41 melk- en kalfkoeien en 58 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.267 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
De beroepsgronden
4.1
Appellante is een startend bedrijf. Op zich is juist dat al voor de referentiedatum melk is geleverd, maar er is gekozen voor omschakeling naar een biologisch melkveebedrijf. De biologische markt is strikt gescheiden van de gangbare markt. Gezien de eigenheid van een biologisch bedrijf, is sprake van een nieuw gestart bedrijf.
4.2
Appellante voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan. Het was niet voorzienbaar en er is dus sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verder is geen sprake van een gerechtvaardigd algemeen belang. Aan het subsidiariteitsvereiste is al evenmin voldaan. Een overgangstermijn en schadevergoedingsregeling ontbreken. De wet voorziet weliswaar in een knelgevallenregeling, maar deze is zeer beperkt. Verder wijst appellante op de bijzondere positie van biologische grondgebonden bedrijven als het hare. Zij maken immers geen gebruik van de derogatie. Appellante bevindt zich dus niet in een positie vergelijkbaar met die van andere veehouders. Ten onrechte is met dit gegeven geen rekening gehouden, terwijl (het overschakelen naar) een biologische bedrijfsvoering cruciaal is voor een toekomstbestendig landbouwbeleid. Het fosfaatrechtenstelsel zorgt ook voor een ongelijk speelveld van Nederlandse biologische veehouders ten opzichte van andere Europese
(biologische)veehouders en druist in tegen het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid dat juist gericht is op biodiversiteit, waterbeheer en omgaan met klimaatverandering. Gelet hierop moet het fosfaatrechtenstelsel verbindende kracht worden ontzegd.
4.3
Voorts is in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft ten onrechte geen rekening gehouden met het gegeven dat op 2 juli 2015 geen sprake was van een representatieve melkproductie vanwege de omschakeling. Verder maakt het stelsel de forse investeringen van appellante met het oog op de bouw van de stal en de aankoop van ammoniakproductieruimte zinledig. Appellante is niet meer in staat de ruimte te benutten die rechtmatig is verkregen. Zij heeft op basis van de verkregen rechten geen bestaansrecht en in een normaal gezinsinkomen kan niet worden voorzien. Voor de aankoop van fosfaatrechten zijn geen middelen en zal ook geen financiering kunnen worden verkregen. Appellante verwijst in dat verband naar het door haar overgelegde rapport van [naam 6] van 24 mei 2019.
Het standpunt van verweerder
5. Volgens verweerder voldoet appellante niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling voor starters zoals neergelegd in artikel 72 van Pro het Uitvoeringsbesluit. Voorts acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. In dat verband wijst hij er onder meer op dat appellante op 2 juli 2015 niet over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen beschikte.
Beoordeling
6.1
Het beroep van appellante op de regeling voor startende bedrijven faalt. Vast staat dat reeds voor 1 januari 2014 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking. Het Uitvoeringbesluit bevat geen uitzondering voor bedrijven die in omschakeling zijn naar een biologische bedrijfsvoering.
6.2
Het College heeft de algemene uitgangspunten voor de beoordeling van het beroep op artikel 1 van Pro het EP uiteengezet in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en in de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.3
Het College heeft daarin geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP en overwogen dat het behoud van de derogatie het belang van de melkveesector als geheel dient en dat grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoetgekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting. Zie in dit verband specifiek de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 en de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7). Biologische melkveehouders komt zodoende niet de door appellante bepleite uitzonderingspositie toe. Zij vallen ook onder het fosfaatrechtenstelsel. De wetgever heeft grondgebonden bedrijven bij de generieke korting ontzien met als nevendoel om in het kader van voorgestane verduurzaming biologische bedrijven, die onder de groep grondgebonden bedrijven vallen, te ontzien bij de korting. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.4
Het College overweegt met betrekking tot de fair balance op individueel niveau als volgt.
6.5
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder(s) zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.6
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante was in omschakeling maar was tevens aan het uitbreiden. In zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College overwogen dat voor melkveehouders die na de peildatum verplichtingen in de vorm van investeringen zijn aangegaan en/of aan wie na die datum vergunningen zijn verleend, het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was en het tot hun verantwoordelijkheid behoorde daarmee rekening te houden bij het aangaan van die verplichtingen (onder 6.7.5.5). Op de peildatum beschikte appellante niet over de vereiste vergunningen voor de uiteindelijk beoogde omvang van haar veestapel. De hiervoor bedoelde omgevingsvergunning is haar pas op 20 november 2015 verleend. Voorts blijkt uit de stukken dat nog in augustus 2016 hoge financieringsverplichtingen zijn aangegaan voor de bouw van (een van) de nieuwe stal(-len) en dat (een van) de stal(-len) pas in november 2016 is gerealiseerd. Het handelen van appellante dient onder deze omstandigheden voor haar rekening en risico te komen. Dat de consequenties hiervan, gegeven de geschetste nijpende financiële situatie, zwaar zijn, kan niet tot een ander oordeel leiden.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2019.
w.g. I.M. Ludwig w.g. F. Willems