Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2122
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 oktober 2019 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] en [naam 2], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. K.M.A. Snijders).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op
10.364 kilogram (kg).
Bij besluit van 16 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard en het fosfaatrecht verhoogd naar 11.035 kg.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 26 november 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd en het fosfaatrecht verder verhoogd naar 11.338 kg.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 september 2019. Appellante is – met bericht van verhindering – niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Dit verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante voert een melkveebedrijf. Zij behoort tot de groep melkveehouders die geïnvesteerd heeft in uitbreiding van de veestapel, welke uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet was gerealiseerd. Op 20 september 2013 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een ligboxenstal en een strostal. Blijkens deze vergunning waren in de oude situatie
100 koeien en 70 stuks jongvee vergund en mogen deze dieraantallen wijzigen naar 492 koeien en 80 stuks jongvee. Op 7 februari 2014 heeft de aannemer de opdracht bevestigd om een nieuwe ligboxstal te bouwen voor € 271.250,-. Op 20 oktober 2014 heeft appellante ten behoeve van deze uitbreiding een financieringsvoorstel ondertekend van de bank voor € 925.000,-. Op 2 januari 2015 is een overeenkomst gesloten met een opfokker voor opfok van het jongvee. In de periode januari tot en met mei 2015 zijn gebruiksovereenkomsten gesloten voor het gebruik door appellante van 29 hectare grond. Op 18 april 2016 is een omgevingsvergunning verleend voor 520 melkkoeien en 80 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. In het bestreden besluit, zoals gewijzigd met het wijzigingsbesluit, is verweerder uitgegaan van de volgende dieraantallen op de peildatum: 213 melk- en kalfkoeien, 59 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 137 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verder heeft verweerder aan appellante een vergoeding toegekend voor een deel van de gevraagde kosten in bezwaar. Voor de opgevoerde deskundigenkosten is geen vergoeding toegekend.
De beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat de dieraantallen in het bestreden besluit te laag zijn vastgesteld. De juiste dieraantallen op de peildatum zijn 213 melkkoeien, 48 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 140 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Het fosfaatrecht moet daarom worden verhoogd.
4.2
Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit, in ieder geval deels, niet voorzienbaar was. Appellante kon niet weten dat zij op 2 juli 2015 haar stal vol had moeten hebben staan. In haar geval is sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft vanaf 2011 stappen gezet om haar bedrijf uit te breiden naar een beoogde omvang van 520 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Op 2 juli 2015 was appellante nog volop bezig de plannen te realiseren. Het bedrijf wilde groeien met eigen aanwas en de groei werd verder vertraagd door een dierziekte in de jaren 2012, 2013 en 2014. De financiële verplichtingen zijn van dien aard dat de uitbreiding noodzakelijk is om aan de verplichtingen te voldoen. Zonder extra fosfaatrechten kan het bedrijf niet worden voortgezet. Appellante wenst alsnog toekenning van in totaal 20.849 kg fosfaatrecht, op basis van 520 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee. Zij verwijst daarbij naar het arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098, verder het arrest Lohuis). Ter onderbouwing van de door haar gestelde last heeft appellante een financiële rapportage van [naam 3] van 11 juni 2018 overgelegd. Appellante verzoekt het College subsidiair om verweerder te gelasten de schade te vergoeden die is gemoeid met de aankoop van het ontbrekende fosfaatrecht. Tot slot verzoekt zij om vergoeding van de in beroep en bezwaar gemaakte kosten.
Het standpunt van verweerder
5.1
Verweerder heeft met het wijzigingsbesluit de dieraantallen bijgesteld en stelt dat hij daarmee volledig tegemoet is gekomen aan de beroepsgrond van appellante over de dieraantallen die op de peildatum aanwezig waren.
5.2
Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar jurisprudentie van het College, op het standpunt dat het bestreden besluit, als gewijzigd door het wijzigingsbesluit, niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. In het geval van appellante is geen sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft in dat opzicht onvoldoende stukken ter onderbouwing van haar stellingen overgelegd. Zo ontbreken gegevens over de door appellante gestelde dierziekte en over die dierziekte heeft appellante ook geen melding in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw (knelgevallenregeling) ingediend. Appellante heeft bovendien in een laat stadium grote investeringen gedaan, op een moment dat zij sterk rekening moest houden met mogelijke productiebeperkende maatregelen. De gevolgen daarvan moeten daarom voor haar eigen risico blijven. Verder is de financiële rapportage die appellante heeft overgelegd volgens verweerder te summier en onvoldoende onderbouwd. Het rapport betrekt in de beoordeling niet de circa 1.000 kg fosfaatrecht die na het primaire besluit nog extra is toegekend en er zijn geen jaarrekeningen overgelegd. Voorts stelt verweerder dat de melkprijs te laag is vastgesteld, omdat deze volgens de norm van het Handboek Kwantitatieve Informatie Veehouderij inmiddels met een cent per kg is verhoogd. Tot slot is in de rapportage uitgegaan van een te hoge aankoopprijs van fosfaatrechten. Op basis van deze rapportage kan verweerder de daadwerkelijke financiële situatie van appellante niet vaststellen.
5.3
Verweerder verzet zich er niet tegen dat voor de in bezwaar gemaakte deskundigenkosten (alsnog) een vergoeding aan appellante wordt toegekend, aangezien het primaire besluit in bezwaar is herroepen in verband met een aan verweerder verwijtbare onrechtmatigheid.
Beoordeling
6. Artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op de wijziging van dat besluit. Het wijzigingsbesluit is dus een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van Pro de Awb mede uitstrekt.
7. Met het wijzigingsbesluit is verweerder alsnog tegemoetgekomen aan de beroepsgrond van appellante over de op de peildatum op het bedrijf aanwezige dieraantallen. De door verweerder aangehouden (nieuwe) aantallen wijken iets af van de door appellante genoemde aantallen. Blijkens het wijzigingsbesluit heeft verweerder de nieuwe aantallen, zoals de wet voorschrijft, gebaseerd op het I&R systeem. Van de onjuistheid van deze aantallen is het College niet gebleken, zodat, voor zover appellante zich nog tegen de nieuwe aantallen verzet, dat niet tot enig resultaat leidt.
8.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
8.2.1
Het College is ook van oordeel dat in het geval van appellante sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. Het College overweegt daartoe als volgt.
8.2.2
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder het bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
8.2.3
Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) betekent voor appellante dat voor een groot deel van het aantal melkkoeien dat door haar werd beoogd, namelijk voor 307 stuks (520 - 213), geen fosfaatrecht is verleend. Aangenomen kan worden dat het fosfaatrechtenstelsel daarmee de uitbreidingsplannen van appellante in hoge mate heeft doorkruist, ook als in acht wordt genomen dat wel voor een grote hoeveelheid jongvee fosfaatrecht is verleend. Appellante beschikte op de peildatum echter niet over de benodigde vergunning om het beoogde aantal van 520 koeien te houden. Uit de overgelegde omgevingsvergunning van 20 september 2013 blijkt slechts een vergund dieraantal van 492 koeien. De vergunning voor 520 melkkoeien is pas na de peildatum, in april 2016, verleend. Het College stelt op grond daarvan vast dat appellante met een deel van haar investeringen vooruit is gelopen op de voor de volledige uitbreiding benodigde vergunning. Zoals volgt uit de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) is dan in zoverre in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van Pro het EP.
8.2.4
Stukken met betrekking tot de door appellante gestelde dierziekte zijn niet overgelegd, zodat geen oordeel kan worden gegeven over de vraag of, en zo ja, in welke mate deze de omvang van het bedrijf heeft geraakt. Ook aan de stelling van appellante dat de groei mede werd vertraagd vanwege de keuze om met eigen aanwas te groeien kan het College geen waarde hechten. In het financieringsvoorstel van 20 oktober 2014 wordt onder meer de aankoop van een veestapel van 180 runderen genoemd, hetgeen haaks staat op die stelling.
8.2.5
Verder moet worden vastgesteld dat de investeringen van appellante zien op een zeer forse uitbreiding van het bedrijf, van 100 naar 520 melkkoeien. Zoals het College in de genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Op het tijdstip dat appellante haar financieringsverplichtingen is aangegaan, in oktober 2014, had zij een hoge mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten (zie de hiervoor al genoemde uitspraak van 23 juli 2019, r.o. 6.7.5.4). Van enige reden waardoor de uitbreiding noodzakelijk zou zijn geweest is het College niet gebleken.
8.2.6
Ook acht het College van belang dat aan appellante voor een aanzienlijk deel van de uitbreiding (113 koeien en een omvangrijke hoeveelheid jongvee) wel fosfaatrecht is toegekend en dat zij in totaal 11.338 kg fosfaatrecht heeft gekregen, met de daaraan verbonden economische waarde. De waarde van deze hoeveelheid overstijgt naar de huidige marktkoers de waarde van de door appellante aangetoonde financieringsverplichting in hoge mate. Derhalve valt niet in te zien dat appellante door verkoop van een deel van de rechten haar lasten niet zou kunnen verminderen, opdat zij het bedrijf in een geringere omvang dan aanvankelijk beoogd kan voortzetten.
8.2.7
Onder deze omstandigheden komt aan de door appellante overgelegde financiële rapportage niet de door haar gewenste waarde toe. Deze rapportage rekent bovendien met een dieraantal van 520 koeien, terwijl, zoals hiervoor al is overwogen, niet is gebleken dat een dergelijke bedrijfsomvang op de peildatum rechtsgeldig was. Ook is de rapportage niet geactualiseerd aan de hand van het bij het wijzigingsbesluit extra toegekende fosfaatrecht van 974 kg. Verder is de in de rapportage genoemde melkprijs niet onderbouwd, terwijl daar door verweerder wel een kanttekening bij is geplaatst.
8.2.8
De verwijzing naar het arrest Lohuis tot slot kan appellante niet baten, alleen al gelet op bovengenoemde omstandigheden, die afwijken van hetgeen aan de orde was in dat arrest. Het beroep van appellante op artikel 1 van Pro het EP slaagt derhalve niet. Hieruit volgt tevens dat het verzoek om schadevergoeding van appellante moet worden afgewezen.
Slotsom
9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, kan niet in stand blijven, aangezien daarbij niet de gevraagde vergoeding voor de kosten van de deskundige in bezwaar is toegekend. Het College zal verweerder alsnog veroordelen tot betaling van de (volledige) kosten in bezwaar. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van Pro het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat de door [naam 3] gedeclareerde kosten tot een bedrag van € 2.782,34 (22 x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen. De in bezwaar gemaakte kosten in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden op grond van het Bpb vastgesteld op een bedrag van € 512,- (een punt voor de indiening van het bezwaar met een waarde van € 512,- en een wegingsfactor 1). Verder zal het College verweerder veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 512,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, zoals gewijzigd door het wijzigingsbesluit, voor zover het betreft de in bezwaar gemaakte kosten;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal
€ 3.806,34;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht ter hoogte van € 338,- aan appellante vergoedt;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 oktober 2019.
w.g. T.L. Fernig-Rocour w.g. M.G. Ligthart