Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2336
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 november 2019 in de zaak tussen
[naam 1] Varkenshouderij B.V., te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 16 februari 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom opgelegd vanwege verschillende overtredingen van het Besluit houders van dieren.
Bij besluit van 19 juli 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder vastgesteld dat appellante niet aan de opgelegde last onder dwangsom heeft voldaan en heeft hij besloten tot invordering van een volgens hem verbeurde dwangsom van € 6.280,-.
Bij besluit van 10 september 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 1 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 11 september 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 september 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] en [naam 4] , toezichthouders bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Appellante exploiteert een varkenshouderij te [plaats 2] . Op 13 november 2017 hebben twee toezichthouders van de NVWA een controle uitgevoerd in het kader van het welzijn van de varkens. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 16 november 2017. In dit rapport staat dat de toezichthouders de hokken in de dragende zeugenstal hebben opgemeten. Aan de rechterkant hebben zij 42 hokken gezien, waar volgens de toezichthouders ruimte was voor vijf varkens per hok. Daar hebben zij in acht hokken zes zeugen, in nog eens acht hokken zeven zeugen en in één hok negen gedekte gelten geteld. Aan de linkerkant hebben de toezichthouders 24 hokken gezien, waar volgens hen ruimte was voor twaalf zeugen per hok. In drie hokken hebben zij dertien zeugen geteld. Bij de berekening van de voor de varkens beschikbare oppervlakte hebben zij de ruimte onder de aanwezige voertroggen niet meegerekend, aangezien deze zich na meting op slechts 20 centimeter boven de vloer bleken te bevinden. Verder hebben de toezichthouders op verschillende afdelingen van de kraamstal, de dragende zeugenstal en de eerste en tweede biggenstal onvoldoende materiaal gezien waarmee de varkens konden spelen of wat zij konden onderzoeken.
1.3
Naar aanleiding van de bevindingen van de controle van 13 november 2017 heeft verweerder het primaire besluit 1 genomen. Daarmee heeft verweerder appellante gelast de volgende maatregelen te nemen:
1. Pas de bezetting in de hokken van uw zeugen aan zodat zij minimaal de beschikking hebben over een totale vloeroppervlakte van 2,25 m2 dan wel 2,45 m2 per zeug;
2. Pas de bezetting in de hokken van uw zeugen aan zodat zij minimaal de beschikking hebben over een dicht vloeroppervlakte van 1,3 m2 per zeug;
3. Uw varkens moeten permanent beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen.
Voor de maatregelen 1 en 2 heeft verweerder een begunstigingstermijn van dertien weken vastgesteld en voor maatregel 3 een begunstigingstermijn van twee weken. Verder heeft verweerder dwangsommen vastgesteld van € 20,- per zeug, indien appellante de maatregelen 1 en 2 niet binnen de begunstigingstermijn uitvoert. Indien appellante maatregel 3 niet binnen de begunstigingstermijn uitvoert, verbeurt zij eenmalig een dwangsom van € 1000,-.
1.4
Op 18 juni 2018 hebben twee toezichthouders van de NVWA een hercontrole verricht bij de varkenshouderij te [plaats 2] . De bevindingen van deze hercontrole zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 26 juni 2018. In dit rapport staat dat de toezichthouders aan de linkerkant van de dragende zeugenstal acht hokken met dertien varkens en twee hokken met veertien varkens hebben gezien. Volgens de toezichthouders is in deze hokken slechts plaats voor twaalf varkens, zodat 132 varkens niet de beschikking hebben over voldoende oppervlak en voldoende dicht vloeroppervlak. In afdeling 1 van de biggenstal hebben de toezichthouders gezien dat de varkens alleen over een hangende metalen ketting konden beschikken, wat voor de varkens onvoldoende materiaal is om te onderzoeken en om mee te spelen. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit 2 genomen.
2. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de ruimte onder de voertroggen niet kan worden meegeteld bij het vaststellen van de beschikbare oppervlakte en de beschikbare dichte vloeroppervlakte. Hij verwijst hierbij naar de uitspraken van de Hoge Raad van 27 januari 2004 (ECLI:NL:HR:2004:AN9952) en 13 februari 2018 (ECLI:NL:HR:2018:77). Wat de opgelegde last onder dwangsom betreft, stelt verweerder zich op het standpunt dat bij de controle van 13 november 2017 is geconstateerd dat de maatvoering van de hokken, waarin de varkens worden gehouden, niet voldoet aan de eisen die het Besluit houders van dieren daaraan stelt. Daarnaast stelt verweerder dat de toezichthouders in verschillende stallen hebben geconstateerd dat onvoldoende afleidingsmateriaal aanwezig was. Gelet op deze bevindingen, is verweerder van mening dat de maatregelen terecht aan appellante zijn opgelegd. Nu appellante al vanaf 2016 aan het verbouwen is en zowel tijdens de eerste als de tweede controle overtredingen van het Besluit houders van dieren zijn geconstateerd, is volgens verweerder sprake van een structureel probleem. Om aan deze overtredingen een einde te maken, is het opleggen van een last onder dwangsom een passend middel dat in overeenstemming met verweerders interventiebeleid is opgelegd. Dat appellante aan het verbouwen is, is voor verweerder geen reden om een langere begunstigingstermijn te verlenen. Ook vindt verweerder dat de hoogte van de opgelegde dwangsommen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang. Wat de invordering van de dwangsom betreft, stelt verweerder zich op het standpunt dat bij de hercontrole van 18 juni 2018 is geconstateerd dat appellante de aan haar opgelegde maatregelen onvoldoende heeft uitgevoerd. Daarbij merkt verweerder op dat een last onder dwangsom geen punitieve sanctie is, maar een herstelsanctie. Volgens verweerder heeft appellante zowel artikel 2.17, eerste en derde lid, van het Besluit houders van dieren als artikel 2.18, tweede lid, van het Besluit houders van dieren overtreden. Hiervoor heeft appellante per maatregel, € 20,- per varken verbeurd.
De bevoegdheid van het College
3. Appellante stelt zich allereerst op het standpunt dat niet het College, maar de rechtbank Oost‑Brabant bevoegd is kennis te nemen van het door haar ingestelde beroep, omdat zij anders de rechtmatigheid van verweerders besluitvorming slechts in één instantie kan laten toetsen. Het College overweegt als volgt. In artikel 8:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak is bepaald of beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank of een andere bestuursrechter, zoals het College. In artikel 4 van Pro hoofdstuk 2 van de Bevoegdheidsregeling is bepaald dat beroep kan worden ingesteld bij het College tegen een besluit dat is genomen op grond van de Wet dieren, met uitzondering van een besluit op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren. De besluiten waartegen appellante is opgekomen, zijn gebaseerd op artikel 8.5 van de Wet dieren, zodat uit de bevoegdheidsregeling volgt dat uitsluitend beroep kan worden ingesteld bij het College. Omdat, zoals ook hierna in 8.1 wordt overwogen, het in dit geding niet gaat over een bestraffende sanctie, is er geen (internationale) rechtsregel die verplicht dat de bestreden besluiten in twee instanties kunnen worden aangevochten. Het betoog faalt.
De beoordeling van de bestreden besluiten
4. Inhoudelijk stelt appellante zich op het standpunt dat haar varkens kunnen beschikken over de voorgeschreven oppervlaktes. Zij voert aan dat bij het vaststellen van de oppervlaktes de ruimte onder de voertroggen ook moet worden meegenomen. De varkens kunnen immers met hun kop onder de troggen liggen en doen dit in de praktijk ook. Aldus kunnen zij vrijelijk beschikken over deze ligruimte, zodat het oordeel van de Hoge Raad in haar geval niet opgaat. Volgens appellante is alleen bij de hokken aan de linkerkant sprake van een minimale afwijking, wat de beschikbaarheid van het dichte vloeroppervlakte betreft, maar dit kan eenvoudig worden opgelost door het plaatsen van ‘clickers’. Daarnaast voert appellante aan dat zij de varkenshouderij in 2016 heeft gekocht. Op dat moment was de varkenshouderij verouderd en moest het bedrijf gerenoveerd worden. Ten tijde van de controles was appellante daartoe aan het verbouwen, waardoor afdelingen leeg stonden, varkens voortdurend moesten worden verplaatst en het aantal dieren lager was dan vergund. Volgens appellante zijn dit bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder had moeten afzien van handhaving. Tevens vindt appellante dat verweerder bij het vaststellen van de begunstigingstermijn rekening had moeten houden met de verbouwing. Verder voert appellante aan dat verweerder met het besluit tot invordering van de dwangsom, misbruik maakt van zijn handhavingsbevoegdheden. Op 6 februari 2018 heeft verweerder appellante bericht dat hij voornemens is een boete op te leggen van € 3.000,-, maar vervolgens vordert verweerder een dwangsom in van € 6.280,- waarbij, anders dan bij de boete, een dwangsom is opgelegd en ingevorderd voor zowel maatregel 1 als maatregel 2. Gelet op het feit dat de verbeurde dwangsom ruim twee keer zo hoog is als de voorgenomen boete, is appellante van mening dat sprake is van een bestraffende sanctie. Zij vindt een dwangsom van € 20,- per varken en de hoogte van de totale dwangsom onevenredig.
5. Het Besluit houders van dieren luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 2.17. Beschikbaar oppervlak
1. De voor varkens beschikbare oppervlakte van een stal bestemd voor gelten na dekking of zeugen zonder biggen, die in een groep worden gehouden, bedraagt per gelt of zeug ten minste 2,25m2.
(…)
3. De in het eerste lid bedoelde beschikbare oppervlakte
a. wordt per gelt of zeug met 10% vergroot indien deze dieren in groepen van minder dan zes varkens worden gehouden.
(…)
Artikel 2.18 Vloeren
1. De voor de varkens beschikbare vloer van een stal bestaat niet geheel uit roostervloer, tenzij de vloer bestemd is voor gespeende varkens of zogende zeugen met biggen en niet is vervaardigd van beton.
2. Indien de vloer van de in artikel 2.17, eerste lid, bedoelde stal gedeeltelijk uit roostervloer bestaat, bedraagt de oppervlakte van het dichte deel van de door gelten of zeugen zonder biggen beschikbare vloer per gelt of zeug ten minste 1,3 m2.
(…)
Artikel 2.22. Verrijking en vloerbedekking
1. Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.
(…)”
6.1
Het College ziet zich voor de vraag gesteld of de ruimte onder de voertrog ook moet worden betrokkenbij het vaststellen van ‘de beschikbare oppervlakte van een stal’ zoals bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, van het Besluit houders van dieren en ‘de oppervlakte van het dichte deel’ zoals bedoeld in artikel 2.18, tweede lid, van het Besluit houders van dieren. Daartoe overweegt het College als volgt.
6.2
Voor de invoering van het Besluit houders van dieren waren de normen uit artikel 2.17, eerste lid, respectievelijk artikel 2.18, tweede lid, van voormeld Besluit neergelegd in artikel 4, eerste lid, van het Varkensbesluit (oud) en artikel 5, tweede lid, van het Varkensbesluit (oud). Ten aanzien van de woorden “de voor varkens beschikbare oppervlakte van een stal” uit artikel 4, eerste lid, van het Varkensbesluit (oud) heeft de Hoge Raad in de uitspraak van 27 januari 2004 geoordeeld dat deze woorden, gelet op de Nota van Toelichting bij het Varkensbesluit (Stb. 1994, 577) moeten worden uitgelegd als: de netto-ruimte voor de varkens. Naar het oordeel van de Hoge Raad moet daar dus niet mede onder worden verstaan ruimte waar de varkens zich niet vrij kunnen bewegen maar slechts met een gedeelte van het lijf kunnen liggen, maar: de ruimte waarin de varkens zich vrij, dus zonder gehinderd te worden door enig obstakel kunnen bewegen. Ten aanzien van artikel 5, tweede lid, van het Varkensbesluit (oud) heeft de Hoge Raad in de uitspraak van 13 februari 2018 geoordeeld dat blijkens de Nota van Toelichting (Stb. 1998, 213) dit artikel ertoe strekt dat een gelt of zeug over voldoende ligruimte op een dichte vloer beschikt. Naar het oordeel van de Hoge Raad moet daarom worden aangenomen dat onder “de oppervlakte van het dichte deel” van de beschikbare vloer uit artikel 5, tweede lid, van het Varkensbesluit (oud) moet worden verstaan het dichte deel waarop een gelt of zeug vrij, dus zonder gehinderd te worden door enig obstakel kan liggen. Het College ziet geen aanleiding om voormelde begrippen anders uit te leggen dan de Hoge Raad in zijn uitspraken heeft gedaan. Deze uitleg is ook van toepassing op het huidige artikel 2.17, eerste lid, van het Besluit houders van dieren en het huidige artikel 2.18, tweede lid, van het Besluit houders van dieren, aangezien deze artikelen inhoudelijk gelijk zijn aan artikel 4, eerste lid, van het Varkensbesluit (oud) en artikel 5, tweede lid, van het Varkensbesluit (oud). Het betoog van appellante dat de ruimte onder de voertrog ook moet worden meegeteld bij het vaststellen van de oppervlaktes, slaagt dus niet.
7. Uit het rapport van bevindingen van 16 november 2017 blijkt dat de toezichthouders tijdens de controle op 13 november 2017 hebben geconstateerd dat 152 varkens in de dragende zeugenstal niet konden beschikken over een vloeroppervlakte van ten minste 2,25 m2, dan wel 2,45 m2 per varken. Dit is een overtreding van artikel 2.17, eerste en derde lid, van het Besluit houders van dieren. Ook konden deze varkens niet beschikken over een dicht vloeroppervlakte van 1,3 m2 per varken, wat een overtreding is van artikel 2.18, tweede lid, van het Besluit houders van dieren. Daarnaast hebben de toezichthouders geconstateerd dat 1.352 varkens niet permanent beschikten over voldoende materiaal om te onderzoeken of mee te spelen. Dit is een overtreding van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Gelet op voormelde overtredingen was verweerder bevoegd om een last onder dwangsom aan appellante op te leggen. Dat appellante aan het verbouwen was, is naar het oordeel van het College geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van handhavend optreden had moeten afzien. Ook tijdens een verbouwing dient appellante het welzijn van haar varkens te waarborgen en ervoor te zorgen dat de huisvesting voldoet aan de eisen die het Besluit houders van dieren daaraan stelt. Daar komt bij dat namens appellante ter zitting is verklaard dat zij in 2016 is begonnen met de verbouwing en dat zij nu nog steeds aan het verbouwen is, zodat naar het oordeel van het College sprake is van een structurele situatie. Verder kan niet worden geoordeeld dat verweerder bij het vaststellen van de begunstigingstermijn rekening had moeten houden met de verbouwing. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Daarom geldt als uitgangspunt bij het vaststellen van de begunstigingstermijn dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Nu appellante geen concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de begunstigingstermijn te kort was om aan de last te voldoen, heeft verweerder in redelijkheid de begunstigingstermijn kunnen afstemmen op de cyclus van de varkens. In het feit dat verweerder het overtreden van artikel 2.17, eerste en derde lid, van het Besluit houders van dieren en artikel 2.18, tweede lid, van het Besluit houders van dieren door appellante met één boete heeft bestraft (aan het daartoe geuite voornemen is, naar ter zitting is gebleken, ook daadwerkelijk uitvoering gegeven) vanwege de samenhang tussen beide overtredingen, kan geen grond voor het oordeel worden gevonden dat verweerder niet in redelijkheid afzonderlijke dwangsommen heeft kunnen vaststellen voor het niet nakomen van maatregel 1 en 2. Appellante dient immers zowel de normen uit artikel 2.17 van het Besluit houders van dieren als de normen uit artikel 2.18 van het Besluit houders van dieren na te leven en van een dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt nagekomen. Ook de enkele niet nader onderbouwde stelling van appellante dat € 20,- per zeug onevenredig hoog is, is onvoldoende voor het oordeel dat de hoogte van dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en het met de ongedaanmaking daarvan te dienen belang.
8.1
Ten aanzien van de invordering van de dwangsom overweegt het College dat de toezichthouders tijdens de hercontrole op 18 juni 2018 hebben geconstateerd dat 132 varkens niet konden beschikken over een vloeroppervlakte van 2,25 m2 en een dicht vloeroppervlak van 1,3 m2. Dit betekent dat appellante de maatregelen 1 en 2 niet binnen de begunstigingstermijn heeft uitgevoerd. Daarnaast hebben de toezichthouders geconstateerd dat op afdeling 1 van de biggenstal onvoldoende afleidingsmateriaal aanwezig was voor de varkens om te onderzoeken of mee te spelen. Dat uit het rapport van bevindingen volgt dat het afleidingsmateriaal op de overige afdelingen akkoord was, leidt niet tot de conclusie dat appellante wel uitvoering heeft gegeven aan maatregel 3. De toezichthouders hebben immers geconstateerd dat 211 varkens niet konden beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken of mee te spelen. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat appellante de dwangsommen heeft verbeurd door het niet voldoen aan de opgelegde last onder dwangsom. Anders dan appellante stelt, heeft verweerder daarbij niet gekozen voor het invorderen van de dwangsom in plaats van het opleggen van een bestuurlijke boete. Bij besluit van 2 maart 2018 heeft verweerder voor de op 13 november 2017 vastgestelde overtredingen tevens een bestuurlijke boete opgelegd. Voor zover appellante betoogt dat het verweerder niet is toegestaan om zowel een last onder dwangsom als een bestuurlijke boete op te leggen, slaagt dit betoog niet. Vanwege de verschillen in doel en strekking, kan een last onder dwangsom naast een bestuurlijke boete worden opgelegd. Een last onder dwangsom heeft immers tot doel de overtreding te herstellen, dan wel te voorkomen dat de overtreding voortduurt of nogmaals plaatsvindt en heeft anders dan de boete geen bestraffend karakter.
8.2
Voor zover appellante heeft gesteld dat zij ten onrechte niet is gehoord voorafgaand aan het nemen van het invorderingsbesluit overweegt het College als volgt. Ingevolge artikel 4:8, eerste lid, van de Awb dient een belanghebbende voorafgaand aan een besluit tot invordering van een dwangsom in de gelegenheid te worden gesteld om te worden gehoord. Daarbij is het aan de (beweerde) overtreder om bijzondere omstandigheden waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn, naar voren te brengen. Deze moet daartoe door het bestuursorgaan wel in staat worden gesteld. Het horen van de overtreder voorafgaand aan het nemen van het invorderingsbesluit is daar bij uitstek de manier voor (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2956). Naar het oordeel van het College is niet aannemelijk dat appellante door het nalaten hiervan is benadeeld. Zij heeft immers door middel van de bezwaarprocedure de gelegenheid gekregen haar bezwaren tegen het invorderingsbesluit kenbaar te maken. Dit heeft zij met het bezwaarschrift van 27 augustus 2018 ook daadwerkelijk gedaan en over deze bezwaren heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Hierbij is het beroep van appellante op vorengenoemde bijzondere omstandigheden uitdrukkelijk aan de orde geweest. In die zin is sprake van een andere situatie dan aan de orde was in vorengenoemde uitspraak van de Afdeling van 12 september 2018, waarin het betreffende bestreden besluit is vernietigd wegens strijd met artikel 4:8 van Pro de Awb en is beoordeeld of de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. H.S.J. Albers en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2019.
w.g. J.A..M. van den Berk w.g. C.M.J. Rouwers