Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2665
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. S. Tan),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjens).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 25 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 4] , financieel adviseur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
Het derde lid van deze bepaling bepaalt dat bij de toepassing van het percentage, bedoeld in het eerste lid, het fosfaatrecht slechts verminderd wordt voor zover een gehele uitoefening van het fosfaatrecht de fosfaatruimte in het kalenderjaar 2015 van dat bedrijf te boven gaat.
1.3
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van de Msw wordt onder landbouwgrond verstaan grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw wordt onder tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond verstaan in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, van de Msw wordt onder fosfaatruimte verstaan, voor zover hier van belang, de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij aan de [adres 1] in [plaats 1] .
In 2013 heeft zij ter plaatse een nieuwe ligboxenstal gebouwd. Voor deze locatie is op 26 mei 2015 een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) gedaan voor de uitbreiding van de veestapel en op 4 mei 2016 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verkregen met oog op het houden van een bezetting van 199 melk- en kalfkoeien en 139 stuks jongvee. Op 27 juni 2015 is een tweede locatie aangekocht, een boerderij met ligboxenstal, ondergrond en weiland aan de [adres 2] in [plaats 2] , voor een bedrag van € 232.500,-. De akte van levering is gepasseerd op 10 september 2015. Op de peildatum, 2 juli 2015, waren op het bedrijf van appellante 172 melk- en kalfkoeien en 119 stuks jongvee aanwezig. [naam 2] (hierna: [naam 2] ), maat van appellante, exploiteert een loonbedrijf in de vorm van een eenmanszaak, Loonbedrijf [naam 2] . In juni 2014 heeft [naam 2] een aantal percelen cultuurgrond gekocht en geleverd gekregen.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.321 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 454,7 kg omdat appellante niet volledig grondgebonden is. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1.1
Appellante voert aan dat verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht ten onrechte een korting van 454,7 kg heeft toegepast. Zij stelt volledig grondgebonden te zijn. Verweerder hanteert bij de vaststelling van de fosfaatrechten volgens appellante dan ook een onjuiste fosfaatruimte.
4.1.2
Daartoe voert zij aan dat verweerder is uitgegaan van een onjuiste hoeveelheid bij appellante in gebruik zijnde landbouwgrond. Zo is verweerder uitgegaan van 108,9 ha landbouwgrond, terwijl gelet op de Beslissing toekenning betalingsrechten 2015 en de Gecombineerde opgave 2015 van appellante moet worden uitgegaan van 109,19 ha landbouwgrond. Uitgaande van de juiste gegevens (0,29 ha meer) is er volgens appellante sprake van een fosfaatplaatsingsruimte van 9.349,2 kg in plaats van 9.320,4 kg zoals door verweerder is gehanteerd.
4.1.3
Appellante voert daarnaast aan dat bij de berekening van de fosfaatruimte tevens dient te worden betrokken 72 ha grond die in 2014 is aangekocht door [naam 2] . Hoewel deze grond is geregistreerd ten behoeve van Loonbedrijf [naam 2] en ook is opgenomen in de Gecombineerde opgave 2015 van het loonbedrijf staat buiten kijf dat de grond bestemd was voor appellante en dat de feitelijke beschikkingsmacht ook bij haar berustte. De grond wordt ook gebruikt voor het melkveebedrijf van appellante. De gewasopbrengsten van de betreffende landbouwgrond worden vervoederd aan het vee van appellante en de mest afkomstig van het vee van appellante wordt gebruikt op deze landbouwgrond. Deze grond levert volgens appellante een extra fosfaatplaatsingsruimte op van 2.907 kg.
4.2
Appellante voert voorts aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. In haar geval is sprake van een individuele en buitensporige last omdat appellante de door haar voorgestane groei op de peildatum nog niet had gerealiseerd. Zij kon na de bouw van een nieuwe ligboxenstal op de locatie [adres 1] 199 melk- en kalfkoeien en 139 stuks jongvee huisvesten, maar hield daar op de peildatum een veestapel ter grootte van 172 melk- en kalfkoeien en 119 stuks jongvee. De nieuwe locatie aan de [adres 2] was op de peildatum nog niet in gebruik genomen. Appellante geeft aan ruim vóór de peildatum in totaal € 3.202.500,- te hebben geïnvesteerd in de uitbreiding van haar melkveehouderij met de aankoop van de tweede locatie aan de [adres 2] (€ 232.500,-) en de aankoop van 72 ha landbouwgrond (€ 2.970.000,-). Daarnaast heeft zij geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe ligboxenstal. Gelet op de omvang van de onbenutte onomkeerbare investeringsverplichtingen vindt appellante dat haar – conform het advies van de Commissie knelgevallen fosfaatrechten – extra rechten zouden moeten worden toegekend. Een financieel rendabele exploitatie is alleen mogelijk als het fosfaatrecht wordt verhoogd. Als dat niet gebeurt komt de bedrijfscontinuïteit ernstig in gevaar. Appellante stelt 1.941 kg fosfaatrechten tekort te komen om een break-even melkprijs te realiseren die gelijk is aan de verwachte bedrijfsspecifieke melkprijs aan de hand van de KWIN-normen 2017-2018. Door het in het bestreden besluit toegekende fosfaatrecht ontstaat volgens appellante een afname van de liquide middelen ter grootte van € 57.330,-. Appellante baseert zich hierbij op de door haar overgelegde ‘Rapportage individuele disproportionele last (IDL)’ opgesteld door [naam 5] B.V. op 18 januari 2019 en definitief gemaakt bij versie van 11 februari 2019.
4.3
Appellante voert tot slot aan dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in haar geval geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Door onvoldoende onderzoek te verrichten naar de gevolgen van het bestreden besluit voor appellante, heeft verweerder onvoldoende zorgvuldigheid in acht genomen, aldus appellante.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich ten aanzien van de grondgebondenheid allereerst op het standpunt dat nu appellante in beroep enkel haar bezwaargrond heeft herhaald, deze beroepsgrond geen inhoudelijke beoordeling van het College behoeft. Indien deze beroepsgrond wel inhoudelijk wordt behandeld is het standpunt van verweerder dat, gelet op de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, appellante terecht als niet grondgebonden is aangemerkt en het fosfaatrecht juist is vastgesteld.
5.2
Aan de hand van luchtfoto’s heeft verweerder de oppervlakte van de tot het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond vastgesteld, waarbij gedeelten grond die niet beteeld kunnen worden, zoals rommelgrond, voerbulten en paden – in totaal 0,29 ha – niet zijn meegeteld.
5.3
De genoemde 72 ha grond kan volgens verweerder niet meegeteld worden nu niet is gebleken dat appellante daarover de feitelijke beschikkingsmacht heeft. Niet is gebleken van een geldige juridische titel voor een dergelijke beschikkingsmacht van appellante. De enkele stelling van appellante dat gewasopbrengsten van de grond worden vervoederd aan haar dieren en dat de mest van de dieren van appellante wordt gebruikt op deze gronden, toont een zodanige beschikkingsmacht niet aan.
5.4
Verweerder acht voorts de knelgevallenregeling niet van toepassing in het geval van appellante, nu de categorie onomkeerbare investeringsverplichtingen een categorie is waarvoor de knelgevallenregeling niet geldt.
5.5
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij voert daartoe aan dat appellante heeft willen uitbreiden in een periode dat voorzienbaar en, na 2 juli 2015, ook kenbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen. Ook is pas na de peildatum 2 juli 2015 aan appellante een Nbw-vergunning verleend en voorts is de melding in het kader van het Activiteitenbesluit eerst na 2 juli 2015 bevestigd. De ter onderbouwing door appellante overgelegde financiële rapportage is gebaseerd op onjuiste gegevens en kan volgens verweerder om deze reden geen rol spelen bij de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last.
Beoordeling
6.1
Het College ziet geen aanleiding de beroepsgrond van appellante waarin zij de door verweerder gehanteerde fosfaatruimte bestrijdt niet inhoudelijk te beoordelen. Anders dan appellante heeft betoogd, ziet het College evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij de vaststelling van de fosfaatruimte onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd. Daartoe overweegt het College als volgt.
6.2
Voor de toepassing van de Msw mag grond – zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw ook tot uitdrukking komt – uitsluitend worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is (zie de uitspraak van het College van 20 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:361). Deze eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat de landbouwer over de grond feitelijke beschikkingsmacht moet hebben, doordat hij in de praktijk in staat is het teeltplan en het bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.
6.3
De 0,29 ha grond die verweerder buiten beschouwing heeft gelaten bij de fosfaatruimte heeft verweerder op luchtfoto’s nader aangeduid. Het betreft volgens de specificatie van verweerder een betonpad (0,01 ha), een bos (0,24 ha), een pad (0,02 ha) en nog een pad (0,03 ha). Ter zitting heeft appellante aangegeven niet meer te betwisten dat de 0,24 ha aangemerkt als bos niet kan worden aangemerkt als landbouwgrond. In geschil is nog slechts een oppervlak van in totaal 0,06 ha grond. Ten aanzien hiervan volgt het College verweerder in diens standpunt dat aannemelijk is dat deze gronden niet worden gebruikt voor teelt of bemesting. Zoals appellante ter zitting heeft aangegeven groeit op het betonpad (0,01 ha) weinig, hetgeen overeenkomt met het beeld op de luchtfoto. Ten aanzien van de paden (0,02 ha en 0,03 ha) stelt het College aan de hand van de luchtfoto vast dat deze de ontsluiting vormen met de doorgaande weg en neemt hij daarom aan dat deze gronden in hoofdzaak in gebruik zijn als pad. Verweerder heeft dan ook op goede gronden de genoemde 0,29 ha niet betrokken bij de fosfaatruimte.
6.4
Het College is voorts van oordeel dat niet is gebleken dat appellante - in weerwil van de door haar in het beroepschrift ingenomen stellingen over registratie en vermelding op de Gecombineerde opgave 2015 van Loonbedrijf [naam 2] - de feitelijke beschikkingsmacht had over de in geschil zijnde 72 ha grond. Voor de ter zitting ingenomen stelling van appellante dat de gronden behoren tot haar melkveebedrijf en zijn verhuurd aan Loonbedrijf [naam 2] , vindt het College geen steun in de stukken. Voorts kan appellante niet worden gevolgd in haar stelling dat gewasopbrengsten van de grond van Loonbedrijf [naam 2] worden vervoederd aan haar dieren en dat de mest van de dieren van appellante wordt gebruikt op deze gronden, nu zij dit niet met stukken heeft onderbouwd. Ter zitting heeft verweerder ten aanzien hiervan nog aangegeven dat uit haar registratie van mesttransporten is gebleken dat slechts één van de vele mesttransporten van appellante in 2015 heeft plaatsgevonden naar Loonbedrijf [naam 2] en dat uit de overgelegde jaarrekeningen van appellante en van Loonbedrijf [naam 2] niet blijkt van transacties over en weer aangaande vervoedering van gewassen. Appellante heeft dit niet weersproken. Evengenoemde 72 ha grond is op goede gronden niet meegenomen bij het vaststellen van de fosfaatruimte.
6.5
Het College heeft eerder geoordeeld over het fosfaatrechtenstelsel en het recht op eigendom. Het College verwijst naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) waarin is geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd.
6.6
In de hiervoor aangehaalde uitspraak van het College van 23 juli 2019 heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Dat in de knelgevallenregeling geen rekening wordt gehouden met niet gerealiseerde groei is voorts op zichzelf geen reden om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.7
Het College is van oordeel dat in het onderhavige geval geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Hij overweegt hiertoe als volgt.
6.8
Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat appellante voor minder dieren fosfaatrechten is verleend dan waar de investeringen op zijn gebaseerd en dan de beschikbare stalcapaciteit mogelijk maakt. De investeringen die appellante heeft gedaan zien onder meer op de aankoop van de tweede locatie aan de [adres 2] . De koopovereenkomst hiervoor is gesloten op 27 juni 2015 en de levering vond plaats op 2 september 2015. De aankoop van de [adres 2] vond dan ook plaats rond de peildatum van 2 juli 2015, in een periode dat voor de veehouderij steeds duidelijker kon zijn, zo niet kenbaar was, dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en dat zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Hierop diende appellante zich bij de keuze om de aankoop van de locatie aan de [adres 2] door te zetten, bedacht te zijn. Daarnaast heeft appellante geïnvesteerd in de bouw in 2013 van een nieuwe ligboxenstal op de locatie [adres 1] teneinde de stalcapaciteit uit te breiden naar 199 melk- en kalfkoeien en 139 stuks jongvee. Appellante beschikte echter op de peildatum niet over alle voor het houden van deze dieraantallen op deze locatie benodigde vergunningen. Immers eerst op 4 mei 2016 is aan haar een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 199 melk- en kalfkoeien en 139 stuks jongvee. Met haar investeringen in de uitbreiding op de oude locatie is appellante dus op deze vergunning vooruitgelopen. Dat het – zoals appellante heeft betoogd – de reële verwachting was dat de Nbw-vergunning aan haar zou worden verleend, wat daar ook van zij, maakt dat niet anders nu voor een rechthebbende alleen rechten kunnen worden ontleend aan een daadwerkelijk verleende vergunning. Op de peildatum kon appellante in dat kader rechtsgeldig niet meer dan 100 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee houden, zoals blijkt uit referentiesituatie zoals weergegeven in de Nbw-vergunning van 4 mei 2016. Ingevolge vaste rechtspraak van het College bestaat er onder die omstandigheden in beginsel geen ruimte om tot schending van artikel 1 van het EP te concluderen. In het geval van appellante is geen sprake van omstandigheden die tot een ander oordeel zouden moeten leiden. Aan de door appellante ingebrachte financiële rapportage kan voorts niet de betekenis worden gehecht, die zij daaraan wenst te hechten, nu daarin wordt uitgegaan van meer dieren dan op de peildatum vergund waren.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2020.
w.g. I.M. Ludwig w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen