Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/64
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 januari 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.T. Kirpestein)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. H.J. Kram)
Procesverloop
Bij besluit van 15 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de melkveefosfaatreferentie (hierna: MVFR) van appellante vastgesteld op 5.595 kg fosfaat.
Bij besluit van 22 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en de MVFR van appellante vastgesteld op 5.694 kg fosfaat.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Onder intrekking van het bestreden besluit heeft verweerder de MVFR van appellante bij besluit van 24 november 2016 (het herziene bestreden besluit) vastgesteld op 6.447 kg fosfaat.
Bij besluit van 22 juni 2017 heeft verweerder een bezwaarschrift van appellante tegen het herziene bestreden besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft aangegeven zich niet met de inhoud van het besluit van 22 juni 2017 te kunnen verenigen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 oktober 2019, waar appellante, met bericht van verhindering, niet is verschenen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit mede betrekking op het herziene bestreden besluit, nu appellante heeft aangegeven het niet eens zijn met de inhoud van dit herziene besluit. Om deze reden komt aan het besluit van 22 juni 2017 geen zelfstandige betekenis toe. Nu ook het bestreden besluit bij het herziene bestreden besluit is ingetrokken, zal het College in deze uitspraak alleen oordelen over het herziene bestreden besluit.
2. Appellante kan zich niet verenigen met het herziene bestreden besluit omdat daarbij onvoldoende rekening is gehouden met de uitbreidingsmogelijkheden die zij had op basis van de aan haar op 10 juni 2015 verleende Natuurbeschermingswetvergunning en de op 16 april 2015 en 29 september 2015 verleende omgevingsvergunning 1e en 2e fase. De aanvragen voor deze vergunningen waren al lang voor 12 december 2013 in gang gezet. Voor het verkrijgen van de vergunningen heeft appellante ongeveer € 40.000,- betaald aan advieskosten en leges. Door het herziene bestreden besluit kan appellante geen gebruik maken van de vergunningen. Om die reden is sprake van een individuele, buitensporige last in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Verweerder had hier rekening mee moeten houden bij het nemen van het herziene bestreden besluit. In afwachting van haar beroep tegen de vaststelling van de MVFR heeft appellante geen aannemings- of financieringsovereenkomsten gesloten.
3. Verweerder heeft bij het herziene bestreden besluit de MVFR van appellante opnieuw vastgesteld op 6.447 kg fosfaat. Voor de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last, veroorzaakt door de toegekende MVFR, heeft verweerder gebruik gemaakt van het Beleidskader Individuele en buitensporige last (Beleidskader). Met inachtneming van dit beleidskader heeft verweerder zich kortgezegd op het standpunt gesteld dat uit de door appellante aangeleverde stukken blijkt dat zij op 12 december 2013, de datum waarop voorzienbaar was dat maatregelen voor de begrenzing van de fosfaatproductie zouden kunnen worden genomen, nog geen onomkeerbare verplichtingen was aangegaan ten behoeve van de geplande bedrijfsuitbreiding. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geconcludeerd dat de MVFR van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last voor appellante is daarom geen sprake.
4. Voor de relevante wettelijke en verdragsrechtelijke bepalingen, zoals deze luidden ten tijde als hier van belang, verwijst het College naar de bijlage bij deze uitspraak. In deze bijlage is ook het Beleidskader opgenomen.
5. Het College heeft in zijn uitspraken van 15 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:149 en 150) geoordeeld dat de invoering van het stelsel van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) een inbreuk vormt op het uit artikel 1 van het EP voortvloeiende recht op ongestoord genot van de eigendom van de melkveehouderijen, maar dat sprake is van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet zijn ingevoerd. De ingevoerde maatregelen zijn in hun algemeenheid proportioneel. Een gemotiveerd beroep op artikel 1 van het EP brengt echter wel mee dat verweerder gehouden is tot een belangenafweging waarbij de bijzondere individuele omstandigheden worden betrokken. Dat betekent dat verweerder dient te onderzoeken of de vastgestelde MVFR op grond van bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende, feiten en omstandigheden in verband met de daarmee samenhangende verplichtingen bij of krachtens de Meststoffenwet (Msw) voor appellante een individuele, buitensporige last oplevert als bedoeld in artikel 1 van het EP, die buiten toepassing moet worden gelaten zolang niet is voorzien in (een) passende maatregel(en) ter compensatie van die last.
6. Appellante heeft, ter onderbouwing van haar standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last, individuele omstandigheden gesteld. Wil sprake zijn van een dergelijke last die zou moeten leiden tot compensatie, dan moet aan hoge eisen worden voldaan. De bewijslast daarvoor ligt bij appellante. Appellante moet aantonen dat zij geconfronteerd wordt met feiten en omstandigheden die niet voor (alle) andere melkveehouders gelden en die meebrengen dat zij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel.
7. Het College overweegt dat verweerder, bij de beoordeling van de vraag of de MVFR in het geval van appellante leidt tot een individuele en buitensporige last, heeft kunnen uitgaan van het door hem ontwikkelde Beleidskader. Het College acht de door verweerder gekozen uitgangspunten niet onredelijk. Het voorgaande laat onverlet dat het College in volle omvang toetst of er sprake is van strijd met artikel 1 van het EP en, zoals ook volgt uit zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), met artikel 17, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest).
8. Het College is met verweerder en anders dan appellante van oordeel dat de MVFR van appellante niet tot een individuele en buitensporige last leidt. Het College overweegt hiertoe als volgt. Appellante heeft niet gesteld dan wel aangetoond dat zij voor 12 december 2013 al zodanige, onomkeerbare uitbreidingsinvesteringen heeft gedaan, dat deze op zichzelf een individuele en buitensporige last vormen. Met betrekking tot de investeringen, onder meer leges- en advieskosten, die appellante bij de aankondiging van de met de Wvgm ingevoerde maatregelen wellicht al had gedaan, is niet aannemelijk dat deze een individuele en buitensporige last met zich brengen. De bewijslast hiervoor ligt bij appellante. Niet is gesteld of gebleken van overige investeringen en/of financieringsverplichtingen die appellante voor 12 december 2013 is aangegaan, het moment dat duidelijk was, of in ieder geval voor appellante duidelijk kon zijn, dat extra investeringen in de verwerking van mest dan wel de aankoop van grond nodig zouden zijn, in het geval dat de plannen voor de bedrijfsuitbreiding zouden worden doorgezet. Eventuele nadien gemaakte kosten zouden daarom in hun geheel voor het eigen ondernemersrisico van appellante komen.
9. In dit verband is ook relevant dat de aan appellante verleende vergunningen alle zijn afgegeven in 2015, dus ruim na 12 december 2013. Met verweerder is het College van oordeel dat eventueel opgelopen vertraging in het vergunningentraject moet worden aangemerkt als een ondernemersrisico.
10. Gelet op het bovenstaande is de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP en artikel 17, eerste lid, van het Handvest. Het beroep is ongegrond.
11. Nu verweerder na het instellen van beroep tegen het bestreden besluit, dit besluit heeft ingetrokken en herzien is er, ondanks de ongegrondverklaring van het beroep, aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten bedoeld in artikel 1, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Deze kosten worden vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het (aanvullend) beroepschrift en een wegingsfactor van 1). Tevens dient verweerder het betaalde griffierecht aan appellante te vergoeden.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 334,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 525,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van S.S. Autar, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2020.
w.g. R.W.L. Koopmans wg. S.S.Autar
Bijlage
Het geschil heeft betrekking op de toepassing van de op 1 januari 2015 in werking getreden Wvgm. Deze wet bevat een aanvulling op de Msw met betrekking tot de regels voor verwerking van dierlijke meststoffen. De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
cc. bedrijfsoverschot: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar op een bedrijf wordt geproduceerd boven de fosfaatruimte;
(…)
ll. fosfaatruimte: hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar
1°. ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond,
(…)
mm. melkveefosfaatreferentie: een beschikking als bedoeld in artikel 21a, eerste lid;
nn. melkveefosfaatoverschot: de productie van dierlijke meststoffen door melkvee op het bedrijf in kilogrammen fosfaat, verminderd met de fosfaatruimte en het aantal kilogrammen fosfaat, genoemd in de melkveefosfaatreferentie van dat bedrijf.
(…)
Artikel 21
1. Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren.
2. Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
a. op zijn bedrijf minder dan 250 kilogram fosfaat met melkvee produceert,
b. op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert,
c. op zijn bedrijf geen melkveefosfaatoverschot produceert,
d. 100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot:
1°. laat verwerken,
(…)
4°. geheel en rechtstreeks, blijkens een schriftelijke en vooraf gesloten overeenkomst, onder bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden overdraagt of laat overdragen aan een hemelsbreed hoogstens twintig kilometer van de productielocatie verwijderd liggende locatie van bedrijven indien de overgedragen dierlijke meststoffen op landbouwgrond aangewend worden, of
(…)
3. Artikel 33a, derde lid, is van overeenkomstige toepassing op het tweede lid, onderdeel d, onder 1.
4. Bij de toepassing van het tweede lid, onderdeel d, blijven die kilogrammen fosfaat buiten beschouwing, die reeds in aanmerking zijn genomen voor de toepassing van artikel 33a, tweede lid, onderdelen b tot en met e.
5. De rechtvaardigingsgrond, bedoeld in artikel 21, tweede lid, onderdeel d, wordt bij algemene maatregel van bestuur beperkt.
6. Het ontwerp van een krachtens het vijfde lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. De voordacht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur kan worden gedaan nadat vier weken na de overlegging zijn verstreken, tenzij binnen die termijn door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld. In dat geval wordt een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend. Indien het voorstel van wet wordt ingetrokken of indien een van de beide kamers van de Staten-Generaal besluit het voorstel niet aan te nemen, wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken.
Artikel 21a
1. Onze Minister verleent aan een landbouwer, die in het kalenderjaar 2013 melkvee hield een melkveefosfaatreferentie, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat. De melkveefosfaatreferentie vermeldt het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven.
2. De melkveefosfaatreferentie wordt berekend door de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee in het kalenderjaar 2013 op het bedrijf te verminderen met de fosfaatruimte van dat bedrijf in 2013. Bij de berekening volgens de eerste volzin wordt elk resultaat dat negatief is, op nul gesteld.
3. Indien een landbouwer aantoont dat door bedrijfsoverdrachten tussen 1 januari 2013 en 1 november 2014, een lagere melkveefosfaatreferentie wordt afgegeven dan wanneer deze bedrijfsoverdrachten zouden zijn betrokken bij de berekening, bedoeld in het eerste lid, wordt de melkveefosfaatreferentie met inachtneming van deze bedrijfsoverdrachten vastgesteld.
4. De forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee wordt vastgesteld overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 35.
5. De melkveefosfaatreferentie kan worden overgedragen aan een landbouwer waarmee bloed- of aanverwantschap in de eerste, tweede of derde graad bestaat voor het bedrijf waarvoor de melkveefosfaatreferentie is afgegeven.
6. De melkveefosfaatreferentie gaat over aan degene die het bedrijf waarvoor deze melkveefosfaatreferentie is afgegeven bij erfopvolging verkrijgt.
(…)
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) luidt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
Artikel 17, eerste lid, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie luidt:
“Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.”
BELEIDSKADER Individuele en buitensporige last
Uitspraak College van Beroep voor het bedrijfsleven (verder: CBb)
- het CBb constateert dat de inbreuk door de overheid op het recht op eigendom als gevolg van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (verder: Wvgm) op hoofdlijnen gerechtvaardigd is.
- Het CBb oordeelt echter ook dat onvoldoende is onderzocht en gemotiveerd of sprake is van een individuele en buitensporige last voor de betrokken bedrijven. De door de betrokken bedrijven naar voren gebrachte argumenten zijn volgens het CBb niet kenbaar betrokken bij de besteden besluiten.
- Het CBb vernietigt daarom een groot deel van deze besluiten en dwingt tot een nieuwe beoordeling waarin expliciet aandacht wordt geschonken aan de argumenten die door het betrokken bedrijf naar voren zijn gebracht.
Toepassing uitspraak en gevolgen voor de uitvoering:
- Deze argumenten hoeven niet onmiddellijk te leiden tot een ander oordeel: het CBb benadrukt dat aan hoge eisen moet worden voldaan voordat van een individuele en buitensporige last sprake is.
- Indien hier echter sprake van is dan wijst het CBb expliciet op de mogelijkheid van artikel 38 van de Meststoffenwet om ontheffing te verlenen van bij of krachtens de Meststoffenwet gestelde voorschriften.
Uitwerking heroverweging groep 1: Bijzondere omstandigheden erkend in de nota van wijziging Wetsvoorstel grondgebonden groei melkveehouderij:
- Het ligt voor de hand om bij de herbeoordeling van de vaststelling van de MFR rekening te houden met het soort buitengewone omstandigheden als onderscheiden in de nota van wijziging Wetsvoorstel grondgebonden groei. Het gaat daarbij om omstandigheden waardoor een individuele veehouder buiten zijn schuld minder fosfaatproductie had (in geval van ziekte, dierziekte of vernieling stal) of meer fosfaatruimte (door de medewerking aan het realiseren van een publiek doel inzake natuur of infrastructuur) dan zonder die gebeurtenis het geval zou zijn geweest. Dit leidt ertoe dat de MFR in 2013 lager was dan anders het geval zou zijn geweest.
- Toch is er ook een verschil: de verplichting om groei van het fosfaatoverschot te verwerken in de Wvgm maakt verdere groei niet onmogelijk maar leidt wel tot extra kosten omdat verwerking van mest duurder is dan afzet binnen Nederland. De maximale omvang van het melkveefosfaatoverschot uit het wetsvoorstel grondgebonden groei melkveehouderij stelt een bovengrens aan het fosfaatoverschot van melkvee die alleen door verwerving van grond kan worden opgelost. Dit laatste zal voor de meeste bedrijven een grotere impact hebben dan verplichte verwerking.
- Het voorgaande rechtvaardigt enerzijds om in individuele gevallen rekening te houden met de bijzondere omstandigheden als genoemd in de nota van wijziging bij het wetsvoorstel grondgebonden groei melkveehouderij (ziekte landbouwer of verwant in eerste graad, ernstige dierziekteproblemen, vernieling van de stal, deelname aan publiek natuur- of infrastructuurproject). Anderzijds is het vanwege het verschil in bedrijfseffecten tussen de Wvgm en het wetsvoorstel grondgebonden groei ook te rechtvaardigen om in de beoordeling of aanpassing van de MFR n.a.v. de CBb-uitspraak nodig is, strenger te zijn.
- Dit verschil komt tot uitdrukking in het criterium dat de MFR door de buitengewone omstandigheid minimaal 10% lager is dan anders het geval zou zijn geweest.
Uitwerking heroverweging groep 2: Bedrijfsuitbreiding
- Veruit de meeste bedrijven die in bezwaar/beroep zijn gegaan tegen de vaststelling van de MFR beroepen zich erop dat geen rekening is gehouden met een lopende uitbreiding bij het vaststellen van de MFR.
- Het feit dat het bedrijf bezig was met uitbreiding kan als onvoldoende worden beschouwd om de eerder op grond van de Wvgm vastgestelde MFR te herzien. Immers, doel van de Wvgm is juist om te garanderen dat groei van het fosfaatoverschot als gevolg van uitbreiding op een melkveebedrijf na 2013 geplaatst wordt buiten de Nederlandse landbouw. Juist bedrijven die hun overschot willen laten groeien zijn verantwoordelijk voor toenemende druk op de mestmarkt (waar uiteindelijk alle veehouders met een overschot vanwege hogere mestafzetprijzen last van hebben). Verplicht laten verwerken van de groei van het overschot helpt in die situatie om de druk niet verder te laten oplopen en extra milieurisico te voorkomen.
- Het CBb meent dat melkveehouders ‘konden voorzien dat de reeds lang van te voren bekende afschaffing van het melkquotum een opwaartse druk zou generen op het aantal melkkoeien en, daaruit voortvloeiend, een opwaartse druk op de mest- en daarmee de fosfaatproductie, en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders konden er dan in redelijkheid niet op vertrouwen dat de op de regulering van die productie betrekking hebbende wetgeving ongewijzigd zou blijven.’ Dit geldt ook voor diegenen die in 2013 bezig waren met bedrijfsuitbreiding.
- De overheid neemt voor de bepaling van de MFR als uitgangspunt het mestoverschot in het jaar 2013. Het CBb zegt over die keuze: ‘Naar het oordeel van het College is [...] sprake van een redelijke mate van evenredigheid tussen de te dienen doelstellingen van de Wvgm en de maatregelen die door deze wet worden ingevoerd. [...] De keuze voor de feitelijke situatie in 2013 als uitgangspunt voor de omvang van de grootte en de productie van het bedrijf [...] en niet voor de vergunde situatie [...] vinden hun grondslag in de doelstelling van de Wvgm, namelijk de beperking van de belasting van het milieu met fosfaat.’ Dat er uitgegaan wordt van de feitelijke situatie in 2013 wordt dus niet door het CBb verworpen.
- De verplichting in de Wvgm leidt ertoe dat de kosten van mestafzet voor melkveehouders hoger zijn. De hoogte van de MFR heeft geen effect op hoeveel grond in het kader van de AMvB grondgebondenheid bij uitbreiding moet worden verworven. Groei van het fosfaatoverschot wordt dus niet onmogelijk gemaakt. Zo bezien kan de consequentie van de vaststelling van de MFR als minder vergaand worden beschouwd dan bijvoorbeeld de invoering van de varkensrechten met de Wet herstructurering varkenshouderij (waar wel een categorie hardheidsgevallen samenhangend met uitbreiding werd onderscheiden) of de grondgebondenheidseis in het kader van de AMvB grondgebondenheid.
- Gegeven het voorgaande moet er sprake zijn van duidelijk buitensporige lasten die in het individuele geval verder gaan dan dat de kosten van afzet van het mestoverschot door de verplichte verwerking omhoog gaan.
- Alleen in die gevallen dat aangetoond kan worden dat de vaststelling van de MFR leidt tot een aanzienlijk risico voor de bedrijfscontinuïteit dat er anders niet geweest zou zijn, er sprake moet zijn van het bijstellen van de MFR rekening houdend met de (gerealiseerde) bedrijfsuitbreiding.