Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/737
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2020 in de zaak tussen
Bernhoven B.V., te Uden, appellante,
(gemachtigde: mr. J.G. Sijmons),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigde: mr. F.J.H. van Tienen).
Procesverloop
Bij besluiten van 11 oktober 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerster naar aanleiding van aanvragen op grond van de beleidsregel Garantieregeling kapitaallasten 2013-2016 (BR/CU-2142) (hierna: beleidsregel Garantieregeling) suppletiebedragen aan appellante toegekend van € 1.712.782,-- (2013), € 1.602.579,-- (2014), € 975.475,-- (2015) en € 438.176,-- (2016).
Bij besluit van 12 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en onder intrekking van de beschikkingen van 11 oktober 2018 voor de jaren 2015 en 2016, nieuwe beschikkingen genomen waarbij voor 2015 respectievelijk 2016 suppletiebedragen zijn toegekend van € 1.039.748,-- respectievelijk € 517.096,--.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Beide partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2019.
Namens appellante zijn [naam 1] en [naam 2] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts is namens verweerster [naam 3] verschenen.
Overwegingen
1. Verweerster heeft bij de vaststelling van de suppletiebedragen voor de jaren 2013 tot en met 2016 op grond van de beleidsregel Garantieregeling de rente- en afschrijvingskosten voor de nieuwbouw te Uden van het door appellante geëxploiteerde ziekenhuis buiten beschouwing gelaten omdat appellante voor deze locatie niet beschikt over een door het voormalige College Bouw zorginstellingen (Cbz) op grond van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) afgegeven bouwvergunning.
2. Appellante heeft betoogd dat verweerster bedoelde kosten ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten.
Appellante heeft in dit verband aangevoerd dat het traject rond de nieuwbouw al sedert januari 2002 liep. Toen al werd namelijk een verklaring van behoefte voor concentratiebouw bij de minister van VWS aangevraagd. Vanwege de politieke standstill op de concentratie van ziekenhuizen tot aan de invoering van de WTZi werd aanvankelijk geen besluit genomen op die aanvraag, maar op 11 augustus 2005 heeft de minister alsnog de gevraagde verklaring afgegeven. Vervolgens had appellante alleen nog de jaren 2006 en 2007 om de vergunning aan te vragen onder de WTZi, maar dat werd tegengehouden door bestuurlijk oponthoud. Dat kwam doordat er kavels moesten worden samengevoegd. De uitgangspunten over de aankoop van de voor de bouw benodigde grond werden op 23 oktober 2008 vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst met de gemeente Uden. Toen kon echter al geen bouwvergunning onder de WTZi meer worden aangevraagd. In 2009 werd goedkeuring verleend voor het afstoten van de oude locaties Oss en Veghel. Pas in 2010 heeft appellante de laatste benodigde percelen kunnen verwerven. De bouw werd vervolgens gestart op 23 augustus 2010, aan de hand van de al jaren eerder vastgestelde bouwplannen. De oplevering vond plaats in november 2012.
Onder deze omstandigheden is het handhaven door verweerster van het formele vergunningsvereiste onrechtmatig, althans in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. Appellante heeft uit de mededelingen van de minister niet kunnen afleiden dat zij zich moest verzekeren van een bouwvergunning van het Cbz. Appellante, haar accountant en haar financiers zijn er steeds van uitgegaan dat zij voor een overgangsregeling in aanmerking zouden komen. Als appellante destijds een bouwvergunning zou hebben aangevraagd, zou die haar ook zijn verleend. Er lag immers een positief advies van het Cbz. Het gebouw van appellante wijkt ook nauwelijks af van dat van het Deventer Ziekenhuis uit 2003, waarop wél een WTZi-vergunning is verkregen. Appellante heeft de gerechtvaardigde verwachting gehad dat zij onder de overgangsregeling zou vallen.
Voorts is sprake van bijzondere omstandigheden en ernstig nadeel voor appellante, op grond waarvan verweerster van de beleidsregel had behoren af te wijken. De bijzondere omstandigheden bestaan daaruit, dat appellante precies heeft gedaan wat zij met de minister van VWS in 2005 is overeengekomen, dat er vervolgens sprake is geweest van een uitzonderlijk lang bestuurlijk traject, dat de ziekenhuizen was verzekerd dat er een garantieregeling zou komen, dat ook appellante daarop heeft gerekend en dat zij nimmer is gewaarschuwd dat er tijdig een (deel)vergunning moest worden aangevraagd om aanspraak op die garantieregeling te kunnen maken. Het nadeel, bestaande uit het verschil tussen de aangevraagde en de toegekende suppletie bedraagt ongeveer € 8 miljoen.
3. Verweerster heeft aangevoerd dat de in de beleidsregel Garantieregeling neergelegde eis van een toegekende WTZi-vergunning volgt uit de aanwijzingen van de minister van 22 juni 2010 en 26 september 2011. Het College heeft in de uitspraak van 14 oktober 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:329) reeds geoordeeld dat de in de beleidsregel Garantieregeling neergelegde overgangsregeling, die aanknoopt bij het vergunningstelsel van de WTZi, een toereikende uitvoering betreft van de aanwijzing en tevens in voldoende mate recht doet aan de eisen die bij wijziging van beleid voortvloeien uit het rechtszekerheidsbeginsel. De garantieregeling kapitaallasten is bedoeld voor instellingen die in vertrouwen op de continuïteit van het oude bekostigingsregime hebben geïnvesteerd en de exploitatielasten daarvan op korte termijn slechts beperkt konden beïnvloeden. Instellingen die na of tegen het einde van het bouwregime geen vergunning hebben verkregen voor hun nieuwbouwtraject zijn bewust buiten de reikwijdte van de garantieregeling gehouden. Juist van die instellingen staat vast dat zij zich ervan bewust waren dat de functiegerichte budgettering te zijner tijd zou eindigen en dat zij daarom bij hun bouwplannen er rekening mee hebben kunnen houden dat de investeringen voor eigen rekening en risico zouden zijn. De door appellante bedoelde goedkeurende verklaring van de minister van 11 augustus 2005 is gelijk te stellen met een toelating in de zin van artikel 5 WTZi, maar kan niet gelden als een vergunning in de zin van de WTZi. In die verklaring is voorzien dat de nieuwbouw niet voor 2010 in gebruik zou worden genomen. De minister heeft in die verklaring benadrukt dat appellante zelf verantwoordelijk zou worden voor het terugverdienen van de kapitaallasten:
“Het CBZ geeft aan dat het initiatief een aanvraag op hoofdlijnen betreft. Mede omdat nog geen definitieve locatie bekend is, heeft u de plannen nog niet nader bouwkundig en financieel uitgewerkt. Deze uitwerking zal in de volgende goedkeuringsfase, binnen het kader van de dan geldende bouwkundig-functionele en technische eisen en kostennormen, moeten plaatsvinden. (…)
Toekomst
Op 8 maart 2005 heb ik aan de Tweede Kamer een brief gestuurd over “Transparante en integrale tarieven in de gezondheidszorg” (Kamerstuk 27659, nr. 52). In deze brief heb ik geschreven dat er in de nabije toekomst voor ziekenhuizen geen sprake meer zal zijn van separate nacalculatie van kapitaallasten. De kapitaallasten zullen dan in de vorm van een normatieve huisvestingscomponent ondergebracht worden in geproduceerde DBCs. Dit leidt er voor ziekenhuizen toe dat de gevolgen van investeringsbeslissingen voor de exploitatie van het ziekenhuis pregnanter zullen worden. U wordt in de toekomst zelf volledig verantwoordelijk voor het terugverdienen van de kapitaallasten.
Conclusie
(…) U hebt uw aanvraag in januari 2002 ingediend. Vanwege de standstill is er tot op heden geen besluit genomen over uw aanvraag. De langdurige procedure heeft tot onzekerheid binnen uw organisatie, maar ook bij de bewoners en lokale politiek, geleid. Uw ziekenhuis is hierdoor financieel in kwalitatief niet in de problemen gekomen, maar door de onzekerheid over de procedure en de toekomst van het ziekenhuis is er een gerede kans aanwezig dat bij langer uitblijven van besluitvorming in de toekomst problemen op deze terreinen zullen ontstaan. Ik vind het daarom opportuun om nu een besluit te nemen. Op basis van de adviezen van de provincie in het CBZ en mijn eigen bevindingen, ben ik tot het besluit gekomen u een verklaring van behoefte voor concentratienieuwbouw af te geven. (…) Er bestaat een kans op boekwaardeverlies. De regionale verzekeraars hebben aangegeven dat zij bereid zijn het risico op dit mogelijke boekverlies te dragen. Het risico op boekwaardeverlies is daarmee voldoende afgedekt. Ik ga er van uit dat u zich in geval van boekwaardeverlies, tot de verzekeraars wendt.
Kapitaallasten
Met de brief over transparante en integrale tarieven, die ik in maart 2005 aan de Tweede Kamer heb gestuurd, geef ik een antwoord op vragen die de Tweede Kamer bij behandeling van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) over kapitaallasten heeft gesteld. In mijn brief geef ik aan dat ik kies voor een systeemwijziging, namelijk dat instellingen voortaan zelf besluiten moeten kunnen nemen over hun investeringen en meer dan nu verantwoordelijk zullen worden voor het terugverdienen van deze investeringen. Dit wordt mogelijk als de kapitaallasten onderdeel worden van de productprijzen. Ik hanteer hiervoor de term “integrale prestatiebekostiging”.
Ik ga ervan uit dat u bij het verder ontwikkelen van uw plannen rekening houdt met het vorenstaande en uw huisvesting een afgeleide laat zijn van de door u reëel in te schatten toekomstige productieomvang.”
In deze verklaring is appellante er bovendien op gewezen dat zij bij de bouw rekening diende te houden met de komst van de prestatiebekostiging. Aangezien appellante niet over een WTZi-vergunning beschikt voor de concentratiebouw in Uden komen de kosten daarvan niet in aanmerking voor suppletie. Appellante behoort niet tot de doelgroep van de garantieregeling. Van appellante kan immers niet worden gezegd dat zij heeft geïnvesteerd in vertrouwen op de continuïteit van het oude bekostigingssysteem. Appellante is pas met de bouw van het ziekenhuis begonnen nadat het bouwregime was afgeschaft. Anders dan appellante aanvoert is geen sprake van bijzondere omstandigheden in de zin van art. 4:84 Awb.
4. Verweerster heeft voorts aangevoerd dat de minister haar in verband met de voorgenomen invoering van een nieuw bekostigingsmodel op 22 juni 2010 een aanwijzing gegeven inzake een overgangsregeling kapitaallasten algemene en academische ziekenhuizen. Onder het nieuwe bekostigingssysteem zouden ziekenhuizen zelf het risico dragen voor de dekking van de kapitaallasten. De aanwijzing luidt, voor zover hier van belang:
“Artikel 3
1. De zorgautoriteit voorziet erin dat de instellingen als bedoeld in artikel 1 bij beëindiging van budgetbekostiging gedurende een periode van 6 jaar (te rekenen vanaf 2011) een in omvang afnemende garantie wordt geboden voor de kapitaallastenvergoeding die zij onder budgetbekostiging zouden hebben gehad.
2. De zorgautoriteit neemt daarbij in acht dat instellingen in vertrouwen op continuïteit van het oude bekostigingsregime hebben geïnvesteerd, de exploitatielasten hiervan op korte termijn niet of slechts beperkt kunnen beïnvloeden en zij vooral in de eerste jaren hun kapitaallasten nog voor een belangrijk deel krijgen gegarandeerd.
(…)”
Verweerster heeft ter uitvoering van deze aanwijzing een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen, waaronder de beleidsregel Garantieregeling. Het doel van deze garantieregeling is ziekenhuizen een tijdelijke, in omvang afnemende garantie te bieden voor de vergoeding van hun kapitaallasten. Artikel 4, derde lid, van de beleidsregel Garantieregeling specificeert de berekeningswijze van de minimaal gegarandeerde vergoeding voor kapitaallasten. Volgens deze bepaling bestaat de minimaal gegarandeerde vergoeding uit een percentage van de kapitaallastenvergoeding in de aanvaardbare kosten voor het laatste jaar waarin op die vergoeding nacalculatie heeft plaatsgevonden, dan wel de op dezelfde wijze te berekenen (fictieve) kapitaallastenvergoeding bij ingebruikname van nieuwbouw/renovatie in enig later jaar, maar vóór 2017, welke zijn te relateren aan een WTZi-vergunning of gebruikte trekkingsrechten. Verweerster heeft hier aangeknoopt bij het vergunningstelsel van de WTZi om aldus af te bakenen welke zorginstellingen geacht kunnen worden onder de beoogde reikwijdte van de garantieregeling te vallen.
5. Het College oordeelt als volgt.
5.1
Zoals het College in zijn uitspraak van 14 oktober 2016, ECLI:NL:CBB:2016:329, heeft geoordeeld heeft verweerster met de beleidsregel Garantieregeling een niet ontoereikende uitvoering gegeven aan het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van de aanwijzing van 22 juni 2010. Na de afschaffing van het bouwregime op 1 januari 2008 was geen publiekrechtelijke vergunning voor het doen van deze investeringen meer vereist. Vanaf die datum droegen de instellingen zelf de verantwoordelijkheid voor hun investeringsbeslissingen. Daarom doet de garantieregeling niet in onvoldoende mate recht aan de vereisten die bij wijziging van beleid voortvloeien uit het rechtszekerheidsbeginsel. Aangezien appellante in dit geval geen argumenten heeft aangedragen die een ander licht op dit oordeel werpen, verwijst het College naar de in die uitspraak gegeven motivering.
5.2
Vast staat dat appellante niet beschikt over een WTZi-vergunning. De door de minister afgegeven verklaring van behoefte voor concentratienieuwbouw kan niet worden gelijkgesteld met een WTZi-vergunning. Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van de beleidsregel Garantieregeling.
5.3
Appellante heeft voorts betoogd dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat deze garantieregeling op haar van toepassing zou zijn.
5.3.1
Appellante heeft namelijk betoogd dat zij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat zij om onder de overgangsregeling te vallen geen WTZi-vergunning hoefde aan te vragen en dat zij steeds ervan is uitgegaan dat zij onder de overgangsregeling zou vallen.
5.3.2
Het College constateert dat appellante geen vergunning heeft kunnen aanvragen voor de afschaffing van het bouwregime per 1 januari 2008 omdat het daarvoor benodigde concrete bouwplan er toen nog niet was. Pas op 23 oktober 2008 is een samenwerkingsovereenkomst gesloten tussen appellante en de gemeente Uden omtrent de nieuwbouw, waarna de benodigde gronden zijn verworven en een definitief bouwplan tot stand is gekomen. Over het invoeren van een garantieregeling is pas daarna in 2008 voor het eerst gesproken, in een door de zogenoemde commissie-Havermans aan de minister gegeven advies. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is volgens vaste rechtspraak van het College vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Appellante heeft ter zitting toegegeven dat zij, toen zij de definitieve investeringsbeslissingen nam, niet over dergelijke toezeggingen of uitlatingen beschikte, maar slechts over de hiervoor genoemde verklaring van behoefte voor concentratiebouw van de voormalige ziekenhuizen te Oss en Veghel die op 11 augustus 2005 is afgegeven door de minister. In deze verklaring is appellante er al uitdrukkelijk voor gewaarschuwd dat zij zelf verantwoordelijk zou worden voor het terugverdienen van de met de beoogde nieuwbouw gemoeide investeringen. Voor zover appellante er bij het nemen van de definitieve investeringsbeslissingen feitelijk wel vanuit is gegaan dat zij onder de inmiddels aangekondigde overgangsregeling zou gaan vallen, komt dat voor eigen rekening en risico, nu deze verwachting niet is gebaseerd op enige concrete uitlating van de zijde van het bevoegd gezag.
5.4
Van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) die maken dat het handelen door verweerster conform de beleidsregel in het onderhavige geval gevolgen heeft voor appellante die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, is naar het oordeel van het College geen sprake. De oorzaken waardoor het bouwtraject vanaf de eerste plannen (2002) tot de oplevering (2012) lang heeft geduurd kwalificeren niet als bijzondere omstandigheden. De aanvankelijke standstill op fusie van ziekenhuisinstellingen, die bepalend was voor de beslissing om tot nieuwbouw over te gaan, is immers op 11 augustus 2005 voor appellante geëindigd. Toen kon appellante nog een vergunning krijgen onder het oude bouwregime. De omstandigheden die hebben gemaakt dat een vergunning niet meer tijdig kon worden aangevraagd, voornamelijk gelegen in langdurige politieke besluitvorming op lokaal niveau, zijn niet ongebruikelijk. Niet gebleken is dat appellante daarmee in een wezenlijk andere situatie verkeert dan andere instellingen die na een lang voortraject pas na of tegen het einde van het bouwregime voor eigen rekening en risico zijn gaan bouwen. Evenmin is appellant onevenredig benadeeld. Zij had ten tijde van de afschaffing van het bouwregime immers nog geen onomkeerbare beslissing genomen omtrent de concrete invulling van de nieuwbouwplannen. Appellante heeft dus bij het nemen van die beslissing rekening kunnen houden met de consequenties van het nieuwe financieringsregime.
6. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. H.S.J. Albers en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2020.
w.g. J.L. Verbeek w.g. J.M.M. Bancken