Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2722
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1], te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 15 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 3] , financieel deskundige.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante heeft een melkveehouderij aan de [adres 1] te [plaats] . Appellante is met de gemeente in gesprek gegaan om een vergunning voor de realisatie van een “maatlat duurzame veehouderij stal” te verkrijgen. De gemeente heeft dat traject stilgelegd en meteen daaropvolgend in 2005 en vervolgens in 2007 een voorkeursrecht op de gronden van appellante gevestigd ten behoeve van een ontwikkeling “anders dan melkveehouderij”. In 2008 is tussen [adres 2] en [adres 1] een zaadveredelingsbedrijf opgericht. Appellante is vanaf 2012 in overleg met de gemeente over de beëindiging van haar bedrijfsvoering op de [adres 1] . In dat kader zijn in 2013 gesprekken geweest tussen appellante, de gemeente en de provincie om het bedrijf op een andere locatie voort te zetten. Appellante heeft voor deze bedrijfsverplaatsing een nieuwe locatie aangekocht aan de [adres 3] . Op 5 september 2013 hield appellante 110 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee. Op 23 september 2014 is appellante een financieringsovereenkomst van € 1.500.000,- aangegaan voor de nieuwbouw aan de [adres 3] . De bouw van de ligboxenstal op de nieuwe locatie is gestart op 15 november 2014. Begin 2015 is appellante begonnen met de uitbreiding van haar veestapel door middel van eigen aanwas. Op 20 juli 2015 is de ligboxenstal in gebruik genomen.
2.2.
Op 25 februari 2014 heeft het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord‑Holland aan appellante medegedeeld dat zij geen vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 of een verklaring van geen bedenkingen nodig heeft voor het houden van 180 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee op de nieuwe locatie. De omgevingsvergunningen (bouwen) voor het oprichten van een ligboxenstal en voor het aanbrengen van een verdiepingsvloer en kelder onder de ligboxenstal zijn verleend op respectievelijk 12 mei 2014 en 22 januari 2015.
2.3.
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 113 melk- en kalfkoeien en 88 stuks jongvee.
2.4.
In 2018 heeft appellant 1.295,13 kg fosfaatrecht bijgekocht en in 2019 heeft zij 375 kg fosfaatrecht aangekocht, in totaal 1.670,13 kg.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.926 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 218,7 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was op niveau van de regelgeving. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Ook in het specifieke geval van appellante was het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar. Er is geen rekening gehouden met de nog beschikbare uitbreidingsruimte die appellante had op grond van verkregen rechten en de daarmee samenhangende onomkeerbare investeringen. Hierdoor kan appellante de latente stalruimte niet meer benutten en kan zij niet aan haar betalingsverplichtingen voldoen. Verweerder is daarbij voorbij gegaan aan de bijzondere situatie waarin appellante verkeerde, gelegen in het feit dat zij niet heeft kunnen uitbreiden omdat de gemeente niet wilde meewerken aan haar uitbreidingsplannen. Zo heeft de gemeente voorkeursrechten gevestigd op de gronden van appellante en de oprichting van een zaadveredelingsbedrijf naast haar perceel mogelijk gemaakt, waardoor appellante zat ingesloten en geen uitbreidingsmogelijkheden meer had. Op de oude locatie blijven was geen optie. Er moet geïnvesteerd worden in verband met milieu- en dierenwelzijnseisen, maar de gemeente geeft daar geen vergunningen voor want zij wil geen bedrijfsontwikkeling op die locatie. Het bedrijf is in 2012 als storende bebouwing aangemerkt. Op de oude locatie wordt nu jongvee gehouden en is een voederopslag. Op termijn moet alles verplaatst worden naar de nieuwe locatie. Appellante voert aan dat de continuïteit van haar bedrijf is gevaar is, onder verwijzing naar een rapportage ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last van [naam 4] van mei 2018. Appellante heeft 10.049 kg fosfaatrechten nodig om de beoogde 180 melk- en kalfkoeien en 108 stuks jongvee te kunnen houden. Ter zitting heeft appellante verder aangevoerd dat zij wat betreft het voldoen aan de Kaderrichtlijn Water disproportioneel wordt benadeeld ten opzichte van de andere inwoners in zijn omgeving, en dat er geen bezwaren zijn gekomen vanuit de overheid toen appellante is begonnen met werkzaamheden voor de Maatlat Duurzame Veehouderij. Tot slot is sprake van een motiveringsgebrek, nu verweerder in het bestreden besluit niet is ingegaan op de individuele belangen van appellante.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Los van het feit of appellante gedwongen was haar bedrijf te verplaatsen, is de keuze om een nieuwe locatie aan te kopen een ondernemersbeslissing. Daarbij kan van professionele ondernemers worden verwacht dat zij alle risico’s afwegen. Verweerder verwijst in dat verband naar de uitspraak van het College van 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:382, onder 4.3.3). Ook de vertraging van een uitbreiding door externe factoren is volgens verweerder geen reden om een individuele en buitensporige last aan te nemen, waarbij hij verwijst naar de uitspraak van het College van dezelfde datum (ECLI:NL:CBB:2019:380, onder 4.3.2). Verweerder benadrukt dat appellante de uitbreiding in een laat stadium wilde realiseren, zij is immers begonnen met de bouw van de stal op 14 november 2015 en deze was pas na de peildatum 2 juli 2015 gereed, op 20 juli 2015. Verweerder stelt ook dat niet is gebleken dat de uitbreiding naar 180 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Tot slot heeft verweerder de door appellante overgelegde rapportage van [naam 4] laten toetsen door zijn financieel adviseur, die tot de conclusie komt dat bij appellante ook in de beoogde situatie, zonder een beperking door het fosfaatrechtenstelsel, geen sprake is van een continuïteitsperspectief.
Beoordeling
6.1.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3.
In bovengenoemde uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het vanwege die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.2.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.5.
Ten aanzien van de betekenis van financiële rapportages in verband met procedures zoals hier aan de orde is, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het College daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval: scenario 4 van de rapportage van [naam 4] van mei 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.6.
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.2 weergegeven vergelijking neer op (10.049 – 5.926 =) 4.123 kg fosfaat. Het College wil, mede gezien de financiële rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel fors in de bedrijfsvoering wordt geraakt, maar dat betekent op zichzelf niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. De beslissing van appellante om te investeren in de uitbreiding van het bedrijf, is een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat beginsel af te wijken. Appellante is in een relatief laat stadium (september 2014) een forse financieringsverplichting aangegaan en heeft haar bedrijf uitgebreid vanaf eind 2014. Het College acht aannemelijk dat de vestiging van het voorkeursrecht door de gemeente op de gronden van appellante en het feit dat zich een zaadveredelingsbedrijf naast haar heeft gevestigd, in de weg heeft gestaan aan de exploitatie van de melkveehouderij op de [adres 1] . De gemeentelijke besluitvorming heeft appellante in een moeilijk parket gebracht. Aangenomen kan worden dat de verdere exploitatie van een melkveehouderij op die locatie in redelijkheid niet mogelijk was vanwege belemmeringen voor bij een normale exploitatie behorende investeringen. Het College acht de beslissing van appellante om haar bedrijf te verplaatsen in dat opzicht dan ook begrijpelijk. De timing acht het College wel problematisch. In dat verband is van belang dat appellante al vanaf 2005 te maken had met gemeentelijke beperkingen van de bedrijfsvoering op de locatie [adres 1] . Van een (steekhoudende) reden om het bedrijf niet eerder te verplaatsen, is niet gebleken. Gezien het moment in tijd waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Gelet op het tijdstip van de uitbreidingsinvesteringen had appellante een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een groei van 110 naar 180 melk- en kalfkoeien, de aankoop van een nieuwe locatie en de bouw van een ligboxenstal op dat moment voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum noopte daar immers toe, ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:56, onder 7.2.3, en 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:84, onder 6.2.2). Dat de overheid geen bezwaren heeft geuit toen appellante begon met de werkzaamheden voor de stal of dat, zoals appellante stelt, wat betreft het voldoen aan de Kaderrichtlijn Water disproportioneel wordt benadeeld ten opzichte van de andere inwoners in haar omgeving, kan daar niet aan afdoen. De gevolgen van de beslissing van appellante tot bedrijfsverplaatsing in 2014, waaronder ook de beslissing om geen verzoek tot tegemoetkoming in de schade te doen bij de gemeente, blijven voor haar rekening en risico. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel gaan in dit geval voor de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).
6.3.
Het beroep van appellante op artikel 1 van het EP slaagt niet.
Slotsom
7.1.
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2.
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.