Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2765
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juni 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: H. Sikkema),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 11 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant (gedeeltelijk) gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellant ongewijzigd vastgesteld.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft – na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld – een reactie op het verweerschrift gegeven. Hierop heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
Nadat geen van beide partijen binnen de gestelde termijn te kennen heeft gegeven dat zij van hun recht om ter zitting te worden gehoord gebruik willen maken, heeft het College met toepassing van artikel 8:57, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaald dat een onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Relevante bepalingen
Wat betreft onderstaande bepalingen is aangesloten bij de (tekst van de) wet- en regelgeving zoals deze gold ten tijde hier van belang.
1.1
Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1° van de Msw wordt onder fosfaatruimte verstaan de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw bepaalt dat het in artikel 7 van Pro die wet neergelegde verbod in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen, niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen is onder meer neergelegd in artikel 11 van Pro de Msw.
1.2
In de Msw worden voor de fosfaattoestand van de bodem drie fosfaatklassen onderscheiden, te weten: ‘grond met lage fosfaattoestand’ (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder u), ‘grond met neutrale fosfaattoestand’ (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder v) en ‘grond met hoge fosfaattoestand’ (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder w).
1.3
Van grasland met lage fosfaattoestand is sprake als uit de aan de minister verstrekte gegevens blijkt dat de waarde voor de fosfaattoestand van de bodem lager is dan het PAL-getal 27 of een daarmee overeenkomende bij ministeriële regeling vastgestelde aanduiding (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder u, van de Msw). De fosfaatgebruiksnorm voor grasland met een lage fosfaattoestand is opgenomen in artikel 29a, eerste lid van de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 4 november 2005, nr. TRCJZ/2005/3295, houdende regels ter uitvoering van de Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) en bedraagt 100 kilogram fosfaat per hectare per jaar.
1.4
Ingevolge artikel 30, eerste lid van de Uitvoeringsregeling geldt, in afwijking van artikel 29a, eerste lid, per hectare grasland, waarvan blijkens de aan de minister verstrekte gegevens de waarde van de fosfaattoestand van de bodem lager is dan het PAL-getal 16, een fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram fosfaat per jaar.
1.5
Ingevolge artikel 31 van Pro de Uitvoeringsregeling is de fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram per jaar, uitsluitend van toepassing gedurende vier kalenderjaren, met ingang van het kalenderjaar waarin de melding, bedoeld in artikel 32, eerste lid, is gedaan, indien is voldaan aan elk van de voorwaarden, bedoeld in de artikelen 32 en 33, eerste en derde lid.
1.6
Ingevolge het eerste lid van artikel 32 van Pro de Uitvoeringsregeling meldt de landbouwer uiterlijk op 15 mei van het eerste kalenderjaar van de in artikel 31, eerste lid, bedoelde periode van vier kalenderjaren waarin de fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram per hectare wordt toegepast, bij de minister:
a. de oppervlakte en de ligging van de percelen dan wel gewaspercelen grasland waarop de landbouwer de in artikel 30, eerste lid, bedoelde fosfaatgebruiksnorm toepast;
b.(…);
c. de naam en het adres van het laboratorium en de datum, waarop het analyserapport is opgesteld, bedoeld in het tweede lid, onderscheidenlijk in artikel 33, eerste lid.
Ingevolge het tweede lid is de fosfaattoestand van het perceel dan wel gewasperceel ten hoogste twaalf maanden voorafgaand aan de datum, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld door een laboratorium dat blijkens accreditatie door de Raad aantoonbaar voldoet aan de norm NEN-EN-ISO/IEC 17025.
1.7
Artikel 33, eerste en derde lid, van de Uitvoeringsregeling luidt:
1. Het laboratorium, bedoeld in artikel 32, tweede lid, verricht de bemonstering en analyse van de bodem van de desbetreffende percelen dan wel de desbetreffende gewaspercelen overeenkomstig het in bijlage C opgenomen protocol en stelt een analyserapport op.
2. (…).
3. De landbouwer bewaart een afschrift van het analyserapport gedurende vijf jaar na afloop van het kalenderjaar waarin de fosfaatgebruiksnorm, bedoeld in artikel 30, eerste of tweede lid, wordt toegepast als onderdeel van de administratie, bedoeld in artikel 32 van Pro het besluit.
Besluiten van verweerder
2.1
Het fosfaatrecht van appellant is bij het primaire besluit vastgesteld op 3.642 kg. Bij het berekenen van de fosfaatruimte op de peildatum van 15 mei 2015 is verweerder uitgegaan van 10,69 hectare (ha) grasland met een lage fosfaattoestand en een fosfaatgebruiksnorm van 100 kg, 24,7 ha grasland met een neutrale fosfaattoestand en een fosfaatgebruiksnorm van
90 kg en 4,37 ha grasland met een hoge fosfaattoestand en een fosfaatgebruiksnorm van
80 kg. De totale fosfaatruimte in 2015 is vastgesteld op 3.641,6 kg. Verweerder heeft berekend dat de fosfaatproductie in 2015 de vastgestelde fosfaatruimte overstijgt en om die reden het op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw berekende fosfaatrecht van
3.781,8 kg met 140,2 kg gekort.
2.2
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant (gedeeltelijk) gegrond verklaard en is het primaire besluit herroepen. Aannemelijk is geacht dat het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in 2015 alsook het gemiddeld aantal stuks jongvee in 2015 onjuist is vastgesteld. Aanpassing daarvan leidt evenwel niet tot verhoging van het bij het primaire besluit vastgestelde fosfaatrecht. Aan het verzoek van appellant om het bedrijf als grondgebonden aan te merken wordt niet tegemoetgekomen. Dit omdat appellant verzuimd heeft aan te geven dat hij met betrekking tot de fosfaattoestand van de percelen 18 en 19 – met een totaaloppervlakte van 2,77 ha – gebruik wil maken van de indeling in arm/fixerend. Het aan appellant toe te kennen fosfaatrecht is ongewijzigd vastgesteld op 3.642 kg.
Beroepsgronden
3.1
Appellant voert aan dat verweerder bij het berekenen van de fosfaatruimte onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd. Uit de door appellant tijdig aan verweerder verstrekte gegevens blijkt immers dat voor 2,77 ha grasland (de percelen 18 en 19) sprake is van een fosfaatarme/-fixerende bodemtoestand. Dat – zoals verweerder stelt – in 2015 door appellant geen aanvraag is ingediend voor toepassing van een hogere fosfaatgebruiksnorm in verband met fosfaatarme-/fixerende gronden, doet hier niet aan af nu het volgens appellant gaat om de werkelijke fosfaattoestand van de bodem. Appellant vindt het onbegrijpelijk dat voor een indeling in de categorieën laag, neutraal en hoog de bodem bemonsterd mag worden middels de door appellant gehanteerde methode (W-patroon met minimaal 40 steken), maar dat wanneer het gaat om het vaststellen van een fosfaatarm/-fixerende bodemtoestand, een andere bemonsteringsmethode gevolgd moet worden.
De totale fosfaatruimte wordt door appellant dan ook berekend op 3.697 kg, waaruit volgt (uitgaande van een fosfaatproductie in 2015 van 3.694,20 kg) dat zijn bedrijf grondgebonden is en dat geen korting op het aantal fosfaatrecht dient plaats te vinden.
3.2
Het verzoek tot vergoeding van de in bezwaar door appellant gemaakte proceskosten is onterecht afgewezen. Appellant is immers redelijkerwijs genoodzaakt geweest rechtsbijstand in te schakelen om aan te kunnen tonen dat sprake was van een onjuist besluit. Het feit dat een deel van de bezwaren gegrond is verklaard toont reeds aan dat het primaire besluit onregelmatigheden bevatte.
Standpunt van verweerder
4.1
Verweerder erkent – onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 21 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:210) – dat hij de bezwaargrond gericht tegen de fosfaattoestand van de percelen 18 en 19 op onjuiste gronden (te weten, dat naast het doen van de voorgeschreven meldingen, expliciet door een landbouwer aangegeven moet worden dat hij gebruik wil maken van de hogere fosfaatgebruiksnorm voor fosfaatarm/-fixerende gronden) ongegrond heeft verklaard. Echter, uit de overgelegde analyserapporten volgt dat bij het bepalen van de fosfaattoestand van de percelen 18 en 19 als bemonsteringsmethode een zig-zagmethode met minimaal 40 steken is gevolgd. Dit betreft een bemonsteringsmethode als opgenomen in bijlage L behorende bij artikel 103a van de Uitvoeringsregeling (Protocol voor de bemonstering van de bodem ter bepaling van het PAL-getal en het Pw-getal, fosfaattoestand gronden laag, neutraal, hoog; derogatie). Bijlage C behorende bij artikel 33 van Pro de Uitvoeringsregeling (Protocol voor de bepaling van het PAL-getal en het Pw-getal voor de toepassing van reparatiebemesting op fosfaatarme of fosfaatfixerende gronden), stelt evenwel als voorwaarde dat een perceel landbouwgrond volgens een gestratificeerde aselecte steekproef dient te worden bemonsterd. De conform het protocol van bijlage L uitgevoerde bemonstering en de in de (met betrekking tot de percelen 18 en 19) overgelegde analyserapporten neergelegde resultaten kunnen dan ook niet gebruikt worden voor een indeling in de categorie fosfaatarm/-fixerend. Dit betekent dat de percelen 18 en 19, met een totale oppervlakte van 2,77 ha, terecht zijn ingedeeld in de categorie laag, met de bijbehorende fosfaatgebruiksnorm van 100 kg per ha, en de fosfaatruimte in 2015 juist is vastgesteld op 3.641,6 kg.
4.2
Wat betreft de afwijzing van het verzoek tot proceskostenvergoeding, neemt verweerder thans het (gewijzigde) standpunt in dat nu geen sprake is van herroeping van het primaire besluit, geen recht bestaat op een vergoeding van de door appellant in bezwaar gemaakte proceskosten.
Beoordeling
5.1.1
Gelet op het door verweerder in het verweerschrift ingenomen standpunt, zoals hiervoor onder 4.1 weergegeven, ligt thans nog ter beoordeling voor of de door appellant gebruikte bemonsteringsmethode eraan in de weg staat om 2,77 ha grasland (percelen 18 en 19) aan te merken als fosfaatarm/-fixerend. Het College is van oordeel dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord en overweegt daartoe het volgende.
5.1.2
Ingevolge artikel 31 van Pro de Uitvoeringsregeling is de fosfaatgebruiksnorm van 120 kilogram per jaar (voor fosfaatarm/-fixerende gronden) uitsluitend van toepassing indien is voldaan aan de voorwaarden zoals genoemd in de artikelen 32 en 33, eerste en derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Artikel 33, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bevat de voorwaarde dat de bemonstering en analyse van de bodem van de desbetreffende percelen wordt verricht overeenkomstig het in bijlage C opgenomen ‘Protocol voor de bepaling van het PAL-getal en het Pw-getal voor de toepassing van reparatiemesting op fosfaatarme of fosfaatfixerende gronden’. Hierin is – onder meer – het volgende opgenomen.
“De bouwvoor of zode van een perceel landbouwgrond wordt volgens een gestratificeerde aselecte steekproef bemonsterd met behulp van een speciaal daarvoor opgesteld softwareprogramma dat digitaal te verkrijgen is bij het Ministerie van Economische Zaken. In onderdeel I van dit protocol wordt aangegeven hoe de bemonstering van een perceel bouwland of grasland dient plaats te vinden. De grond van de verschillende bemonsteringspunten wordt gemengd tot één mengmonster. Het mengmonster wordt vervolgens voorbehandeld en in duplo geanalyseerd op fosfaattoestand volgens de werkvoorschriften voor de bepaling van het PAL-getal en het Pw-getal, die respectievelijk staan omschreven in onderdeel II en III van dit protocol. Het gemiddelde van de duplo-bepalingen is de uitslag van de test die vergeleken moet worden met de waarden die opgenomen zijn in artikel 30, eerste en tweede lid van de regeling. Een heranalyse van het genomen bodemmonster is niet mogelijk. Voor een nieuwe analyse dient een nieuw monster gestoken te worden om het mengmonster te verkrijgen.”
Uit het overgelegde rapport inzake de analyseresultaten van de bemonsterde percelen 18 en 19 (in het rapport opgenomen onder perceelsnaam WV 1), blijkt dat als bemonsteringsmethode “zig-zag (minimaal 40 steken)” is gehanteerd. Hiermee staat vast dat, hetgeen overigens ook niet door partijen wordt betwist, appellant de betreffende percelen niet volgens de in voormelde bijlage C voorgeschreven gestratificeerde aselecte steekproefmethode heeft bemonsterd. Aan de voorwaarden uit artikel 33 van Pro de Uitvoeringsregeling wordt dus niet voldaan. Dit betekent dat nu appellant een andere dan de in bijlage C voorgeschreven bemonsteringsmethode heeft gebruikt, onvoldoende is komen vast te staan dat de werkelijke fosfaattoestand van de bodem van de percelen 18 en 19 fosfaatarm/-fixerend was (ECLI:NL:CBB:2020:314, r.o. 6.1). Verweerder heeft bij de vaststelling van de fosfaatruimte in 2015 wat betreft 2,77 ha grasland dan ook terecht niet gerekend met de (hogere) fosfaatgebruiksnorm voor fosfaatarm/-fixerende gronden.
5.2
Met betrekking tot de weigering van verweerder om de door appellant in bezwaar gemaakte proceskosten te vergoeden, wordt het volgende overwogen.
In artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Awb is bepaald dat de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed, op verzoek van de belanghebbende, voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Volgens vaste rechtspraak is, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, van "herroepen" slechts sprake indien het primaire besluit wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde of geweigerde rechtsgevolg (ECLI:NL:CRVB:2017:2360). In het onderhavige geval is het fosfaatrecht bij het primaire besluit vastgesteld op 3.642 kg. In bezwaar heeft verweerder het dierenaantal gewijzigd, maar het fosfaatrechten is bij het bestreden besluit ongewijzigd vastgesteld op 3.642 kg. Derhalve kan niet worden gesproken van herroepen in de zin van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Verweerder heeft het verzoek tot vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten terecht afgewezen.
Slotsom
6.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
6.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de door appellant in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.